Особенности адаптации социальной защиты населения к кризисным условиям

Введение

Экономическая ситуация, складывающаяся в мире и в нашей стране, приводит к необходимости пересмотра сложившихся ранее экономических связей, политических установок и парадигм развития общества. Экономический кризис и разразившаяся пандемия коронавируса привели к резкому сокращению как государственных доходов, так и доходов бизнеса и домохозяйств. Реальные доходы населения с 2020 года стали сокращаться. Несмотря на рост номинальных доходов, рост инфляции в стране привел к сокращению реальных доходов населения, остающихся после уплаты обязательных платежей. На этом фоне возрастает роль и значение социальной защиты населения как института, призванного обеспечить защиту от бедности и доступ к основным социальным услугам.

Происходящие изменения в экономике носят отнюдь не краткосрочный характер. Мы сталкиваемся с многоаспектными проблемами – замедленный рост занятости, рост инфляции, отсутствие продовольственной безопасности, неудачи в накоплении человеческого капитала и изменение климата [1–4] (Spiridonova, Mrochko, Mrochko, 2020; Leonov, 2020; Tsvetkov, Dudin, 2020). Темпы инфляции в заголовках быстро выросли в США и на некоторых развивающихся рынках развивающихся стран. В большинстве случаев рост инфляции отражает несоответствия спроса и предложения, связанные с пандемией, и более высокие цены на сырьевые товары. В некоторых странах с формирующейся рыночной и развивающейся экономикой рост цен ожидается и в дальнейшем, что связывают с давлением из-за повышенного уровня цен на продовольствие, запаздывающими последствиями повышения цен на нефть и обесцениванием обменного курса и, как следствие, растущих цен на импортные товары. И в будущем прогнозировать уровень инфляции достаточно проблематично в первую очередь из-за будущего развития пандемии, продолжительности перебоев в поставках товаров и возможных инфляционных ожиданий.

Все вышеперечисленные факторы в итоге приводят к важной проблеме – усиление бедности среди населения. И как следствие, в дополнение к повышению устойчивости финансового сектора странам необходимо адаптировать национальные системы социальной защиты населения, чтобы обеспечить их достаточную гибкость для удовлетворения возросших и временных потребностей, связанных с экономическими спадами и пандемией.

Социальная защита как гарант защиты прав человека на минимальный уровень доходов и обеспечения необходимыми социальными услугами присутствует практически в каждой стране мира. Но лишь треть государств мира, жители которых составляют 28% мирового населения, имеют полноценные системы социальной защиты, включающие все виды социального обеспечения в соответствии с определением, данным Конвенцией МОТ № 102 [5].

Механизмы социальной защиты необходимы для смягчения социальных последствий во время серьезных экономических спадов. Без системы социальной защиты экономические кризисы могут привести уязвимые домохозяйства к бедности, ухудшить положение и без того бедных, вызвать необратимые потери человеческого капитала и активов домохозяйств и вызвать социальные волнения. Программы социальной защиты обеспечивают сглаживание потребления и защиту от бедности и уязвимости и являются эффективным инструментом преодоления воздействия крупного кризиса на бедных и уязвимых людей.

Активно вопросами развития с методологической точки зрения занимаются международные организации: Организация Объединенных Наций (ООН), Международная организация труда (МОТ), Всемирный банк, Международный валютный фонд (МВФ). При поддержке Всемирного банка был достигнут прогресс в создании и укреплении систем социальной защиты и программ социальной защиты, которые могут служить основой для сети социальной защиты, которая может стать более гибкой в ответ на потрясения [1, 2, 5, 6, 13] (Spiridonova, Mrochko, Mrochko, 2020; Faltsman, 2020).

Совместными усилиями этих организаций было определено, что минимальный уровень социальной защиты должен включать по меньшей мере четыре основные социальные гарантии: важнейшие медицинские услуги, гарантии дохода всего населения детского, взрослого и престарелого возраста. Минимальный уровень социальной защиты является экономически приемлемым и может быть введен, сформирован или обеспечен в любой стране с учетом национальных условий.

В двухмерной стратегии МОТ отражены ясные ориентиры в отношении перспектив социального обеспечения независимо от уровня развития той или иной страны. Эффективная национальная стратегия по расширению сферы охвата социального обеспечения с учетом национальных условий должна быть направлена на обеспечение защиты всего населения путем гарантий минимального дохода и доступности важнейших медицинских услуг (горизонтальное измерение) и постепенного повышения степени защиты в соответствии с актуальными нормами социального обеспечения МОТ (вертикальное измерение) [5, 6]. При этом анализ действующей практики видоизменения систем социальной защиты в экономически развитых странах показывает, что они связаны в основном с ужесточением требований к реципиентам, сокращением объемов помощи и общей совокупности расходов на материальную поддержку [7] (Cherkasova, 2018).

При этом остаются важные проблемы с точки зрения расширения охвата, динамизма систем, а также гибкости и масштабируемости таких программ. Особую озабоченность с точки зрения повышения гибкости и эффективности национальных систем социальной защиты вызывают изменения на рынке труда, связанные с появлением новых форм занятости и способов извлечения доходов [8, 9] (Kireenko, Sodnomova, 2021; Bylkov, 2017). Эта проблема дальнейшего развития национальной системы социальной защиты получила отражение в работах отечественных ученых [10–12] (Somoev, 2021; Shubenkova, Shichkin, 2021; Batueva, 2003). Как отмечает В.К. Фальцман, в годы предстоящего кризиса задача состоит в том, чтобы ограничить «расползание» бедности, не допустить ее перерастание в стадию нищеты, когда состояние экономики начинает отрицательно сказываться на здоровье населения, и сокращать наметившийся рост активного долголетия людей [13] (Faltsman, 2020).

Цель исследования – на основе анализа эмпирических данных сформулировать основные стратегические направления дальнейшего развития социальной защиты населения как инструмента обеспечения стабильности экономического роста и роста благосостояния общества. Рабочей гипотезой стало предположение, что на современном этапе нужны новые, более чувствительные к переменам механизмы организации социальной защиты.

В ходе исследования автор обращался к источникам по теме совершенствования социальной защиты населения в целом. Методологической основой был избран интерпретационный метод анализа литературы. Также в статье были использованы такие эмпирические методы исследования, как анализ и синтез, сравнение, обобщение и др., базирующиеся на изучении имеющихся исследований.

Результатом (новизной) исследования стал вывод о необходимости развития адаптивной социальной защиты населения на основе развития гибких операционных систем, способных не только чутко реагировать на внешние изменения, но и способных прогнозировать будущие потребности в помощи и уязвимые группы получателей.

Коронавирусный период преподал нам главный урок – ни правительства стран, ни общество оказались не готовы к резким длительным негативным изменениям в экономике и обществе. На фоне резкого сокращения покупательской способности доходов населения и роста бедности среди домохозяйств остро встает вопрос о возможных мерах поддержки общества со стороны государства за счет государственных или общественных фондов. Однако надо понимать, что и доходы государственного бюджета и бизнеса также сокращаются, поэтому поднимается вопрос о механизмах, способных сгладить последствия экономического кризиса для населения, с одной стороны, и способных стать стимулом, рычагом, стимулирующим переход к фазе экономического роста в экономике, с другой стороны.

Социальная защита является производительным фактором и служит также фактором обеспечения социального мира. Именно создание и развитие грамотной системы защиты граждан позволило в свое время экономически развитым странам мира проводить структурные изменения в экономике без боязни осложнения социальной обстановки в обществе [12] (Batueva, 2003).

Построение финансового механизма социальной защиты граждан в первую очередь зависит от парадигмы социальной защиты населения, принятой правительством и государством. В мировой экономической науке возможны различные варианты построения государственной социальной защиты, но во все большей степени общество склоняется к более либеральным моделям. В каждой из них существует сочетание социального страхования работающих и предоставления материальной помощи из средств государственного бюджета, поддержанные вариантами социального обслуживания.

При построении системы социальной защиты встает вопрос об экономической и финансовой ее доступности для общества. Это было и остается одним из важнейших вопросов дебатов, развернувшихся вокруг реформ социального обеспечения во многих странах. Хотя структура финансирования социальной защиты напрямую отражается на структуре производства и влияет на рынки труда и средств производства, необходимо отметить, что социальная защита в основном остается механизмом перераспределения финансовых средств от экономически активного к неактивным группам населения.

В результате по итогам последних лет мы видим, что сейчас системы социальной защиты в мире стали де-факто инструментом управления кризисами низких доходов как в развитых, так и в развивающихся странах, хотя большинство программ были изначально разработаны для решения проблемы хронической бедности населения.

Главный урок предыдущих продовольственного, топливного и финансового кризисов в период с 2007 по 2009 год, по оценкам Всемирного банка, заключается в том, что меры социальной защиты, включая прием и регистрацию реципиентов, должны разрабатываться и вводиться в действие в обычное (докризисное) время и что системы социальной защиты должны быть изначально более адаптируемыми и гибкими перед лицом серьезных проблем в период экономических спадов.

В странах с развитой экономикой таким эффективным механизмом, легко адаптируемым в сложных условиях, является социальное страхование, которое обеспечивает эффективные механизмы реагирования на кризис (автоматические стабилизаторы). Кроме того, к такому механизму можно отнести активные программы на рынке труда, которые можно быстро развернуть для решения проблемы роста безработицы. Однако такие меры связаны с занятостью в формальном секторе (работа по найму в рамках трудового договора), которая ограничена в развивающихся странах. В этих странах преобладает неформальная занятость, на которую, как правило, не распространяется система социального страхования.

Практика последних трех лет показала, что в странах со средними и низкими доходами социальная защита показала слабую адаптивность ввиду низкой мобилизации внутренних доходов. Это и стало основным препятствием для эффективной работы систем социальной защиты и их способности реагировать на кризис.

Таким образом, встает вопрос о создании адаптивной социальной защиты, способной решать вопросы снижения хронической бедности и повышения устойчивости благосостояния домашних хозяйств в период кризисных явлений, оставаясь при этом устойчивой к потрясениям.

Адаптивная социальная защита, по мнению Всемирного банка, формируется вокруг двух областей, связанных с подготовкой к кризисам, на основе синергизма между социальной защитой, адаптацией к климату и управлением рисками стихийных бедствий: 1) повышение устойчивости домохозяйств ex ante, чтобы бедные и почти бедные домохозяйства могли лучше противостоять сильным потрясениям, и 2) повышение способности сетей социальной защиты реагировать на серьезные потрясения за счет внедрения более гибких и масштабируемых программных проектов и более динамичных систем доставки, включая использование систем раннего предупреждения и определенных триггеров для активации реагирования и высвобождения ресурсов на случай непредвиденных обстоятельств программы или дополнительные средства [14].

С учетом этих факторов социальная защита может получить потенциал для еще более значительной роли в смягчении последствий какого-либо кризиса. Готовность на уровне программ требует разработки программ, подходящих для борьбы с хронической бедностью, но которые можно «адаптировать» и быстро наращивать в ответ на экономический спад. С этой целью важно иметь хотя бы одну хорошо отлаженную программу с широким охватом населения, подходящую для устранения социальных последствий экономического кризиса [15] (Grosh Margaret, Colin Andrews, Rodrigo Quintana, Claudia Rodriguez-Alas, 2011).

Внедрение гибких конструкций программ позволит быстро адаптироваться к возросшему спросу за счет корректировки критериев таргетинга; увеличения реципиентов или уровня пособий; введения расслабляющих условий; оптимизации процессов рассмотрения жалоб и возмещения ущерба для управления ошибками при определении цели (что может иметь решающее значение для управления социальной напряженностью во время кризиса).

При этом необходимо также предусмотреть расширение связей с общественностью для объяснения программных изменений как во время кризиса, так и после его окончания. Это позволит донести причину введения «оговорок о прекращении действия» для сокращения программ после того, как кризис отступит.

Развитие адаптивной социальной защиты невозможно без наличия в стране хоть какой-то системы социальной защиты. Наличие этой системы обеспечивает инфраструктуру готовности, на которой могут быть построены и скорректированы или расширены конкретные программы помощи. Кроме того, нужны такие составляющие операционные системы, как информационно-пропагандистская деятельность; прием и регистрация; оценка потребностей и условий; право на участие и зачисление; выплата пособий или оказание услуг (при наличии); а также мониторинг и управление бенефициарами, включая выход из программы. Эти вспомогательные надстройки позволяют программам социальной защиты работать как в обычные, так и в кризисные времена, так что «нужные люди получают нужные суммы переводов в нужное время» с минимально возможными затратами.

Чтобы быть готовым к экономическому спаду, важно, чтобы операционные системы обладали способностью быстро выявлять новые уязвимые группы и нацеливаться на них; чтобы пособия и другие виды поддержки могли быть доставлены быстро, предсказуемо и с низкими транзакционными издержками большему количеству получателей; и чтобы системы управленческой информации для мониторинга и управления реципиентами соответствовали базовым управленческим стандартам, а также могли обеспечить взаимодействие между отдельными лицами и программными агентствами по всей цепочке назначения и выплаты. Технологические инновации в использовании больших данных, биометрии и цифровых платежей в значительной степени способствовали развитию систем социальной защиты за последнее десятилетие.

Именно этим операционным системам сейчас необходимо уделить особое внимание. Создание реестров или баз данных с социально-экономической информацией на уровне домохозяйств и отдельных лиц для системы социальной защиты с оперативными данными и информацией для определения уязвимости является серьезной проблемой в большинстве стран.

В условиях нарастающего кризиса в ситуации сильного шока скорость и эффективность работы программы социальной защиты зависит от текущего охвата действующих и потенциальных реципиентов, актуальности информации, которая собирается и хранится в реестре. Для выявления новых уязвимых слоев населения, возможность включения оперативной информации о потенциальных реципиентах для быстрого получения пособий в шоковой ситуации.

Связанная с этим проблема заключается в том, что традиционные методы определения уровня бедности для программ социальной защиты, включая косвенные проверки нуждаемости, не способны выявлять внезапные изменения в уровне благосостояния домохозяйств. Во многих странах реестры, на которых построены механизмы таргетинга, как правило, используют общедоступные базы данных по уровню официальных доходов населения.

В кризисных ситуациях также актуальным становится расширение возможностей доступа людей в состоянии нужды к системе регистрации в качестве потенциальных реципиентов в любое время поблизости от места своего проживания. В большинстве стран, как правило, имеющиеся реестры реципиентов ограничены из-за ограниченного фискального пространства (сложно собрать информацию о лицах, занятых в неформальном секторе), а также в связи с применяемыми жесткими критериями приемлемости потенциальных реципиентов и ограниченными административными возможностями, включая отсутствие точек доступа по всей стране для подачи заявок В некоторых странах отсутствие формальной идентификации (основных систем идентификации) ограничивает возможность людей получать доступ к ряду услуг и социальным выплатам, поскольку они не могут доказать, что они такие, какими они себя называют. Это широко распространенная проблема, усугубляющая проблему низкого охвата в странах с низким уровнем дохода.

Еще одна проблема – это система доставки пособий. В частности, хотя платежные системы являются областью стремительных инноваций, сегодня они могут представлять собой еще одно узкое место, поскольку программы социальной защиты во многих странах используют различные методы доставки в зависимости от доступности и наличия частных поставщиков (например, наличные в конвертах, платежи через банковскую систему, смарт-карты, дебетовые карты, карты предоплаты, сотовые телефоны). Например, в Мозамбике платежи производятся вручную, а в Марокко почтовое отделение является уполномоченным агентством по выплатам социальной защиты [16] (Leite Phillipe, Tina George, Changqing Sun, Theresa Jones, Kathy Lindert, 2017). Тем не менее цифровые платежи между правительством и физическими лицами находят все большее распространение и имеют потенциал для более эффективной, прозрачной и надежной доставки даже в средах с низкой пропускной способностью.

Заключение

В условиях кризисных и пандемийных явлений в мировой экономике особую роль приобретают национальные системы социальной защиты населения, поскольку именно они позволяют сгладить падение доходов населения и поддержать платежеспособный спрос. Отсутствие финансирования самой системы социальной защиты – серьезная проблема, особенно в странах с низким уровнем дохода. В развивающихся странах отсутствие финансовых возможностей и/или низкая мобилизация внутренних доходов не позволяют программам и системам социальной защиты достичь необходимого масштаба и охвата, чтобы стать значимым инструментом реагирования на кризис.

Но помимо проблемы поиска источников финансирования социальной защиты необходимо уделить особое внимание операционным системам, обеспечивающим информационное и техническое сопровождение социальной защиты. На национальном уровне следует продолжить разработку комплекса мер политики по адаптации к местным пандемическим и экономическим условиям, стремиться к максимальной устойчивой занятости и поддержанию доверия к политическим рамкам. Поскольку пандемия сохраняется и бюджетное пространство ограничено в некоторых странах, социальная защита и материальная поддержка должны стать все более целенаправленными к наиболее пострадавшим и обеспечить переподготовку и поддержку системы для эффективного перераспределения средств. Необходимо развивать адаптивную социальную защиту, способную быстро реагировать на кризисные условия, и также быстро возвращаться к прежним установкам.

Кроме того, актуальным остается вопрос внедрения в государственную систему социальной защиты формы общественной поддержки в виде некоммерческих организаций. Общественность всегда приходит на помощь, когда наблюдается дефицит государственного участия [17] (Sabanov, Kesaeva, 2017). Но пока нет четкого понимания, как можно встроить общественную поддержку в общую систему.

Таким образом, в условиях кризиса социальная защита может стать реальным методом в решении проблем в накоплении человеческого капитала, содействии новым возможностям экономического роста и сокращении неравенства, используя зеленые технологии и цифровизацию.