Государственный финансовый контроль за распоряжением и использованием государственного имущества

Введение

Вопросы эффективного использования и распоряжения государственным имуществом представляют особую значимость для Российской Федерации. Государственная собственность – это то, что принадлежит всему народу, поэтому важно, чтобы ей управляли эффективно и результативно. Вследствие распада СССР государственная собственность стала обособленно существовать от государственного управления, которое должно удовлетворять потребности общества в первую очередь через использование и распоряжение государственным имуществом.

Снижение уровня бедности является одной из национальных целей и стратегических задач развития Российской Федерации до 2030 г. , которая была определена Указом Президента Российской Федерации от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года». Путь к решению данной задачи может лежать через государственные доходы от использования и распоряжения государственным имуществом.

В Распоряжении Правительства Российской Федерации от 31.01.2019 г. № 117-р «Об утверждении Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019–2024 годах» обозначена необходимость разработки направлений по совершенствованию использования и распоряжения государственным имуществом.

Актуальность данной темы заключается в отсутствии не только единой классификации государственного имущества, но и единой методики осуществления государственного финансового контроля за распоряжением и использованием государственного имущества, что подтверждают работы. Действительно, по мнению Кудряшова В.С., государственный контроль формируется в различных направлениях, но реализация контроля происходит по поручению государства, а также выступает в интересах государства [37, с. 292] (Kudryashov, 2016, р. 292), разные виды государственного управления собственностью отличаются друг от друга, прежде всего, объектами собственности [31, c. 43] (Amenitskiy, 2011, р. 43), и в Российской Федерации отсутствуют системы управления субъектами, управляющими и контролирующими использование государственной собственности, находящейся в их распоряжении [32, c. 48] (Amenitskiy, 2014, р. 48).

Целью исследования является: изучить теоретические аспекты государственного финансового контроля за распоряжением и использованием государственного имущества и проанализировать внутренний государственный финансовый контроль за распоряжением и использованием государственного имущества на примере ПАО «Аэрофлот».

С течением временем русский язык изменялся, а вместе с ним и терминология в государственном секторе. В современном мире для любого человека взаимосвязь между терминами «имущество» и «собственность» покажется очевидной по причине того, что эти слова являются синонимами. Согласно Толковому словарю русского языка и «Теории государства и права в схемах и определениях», написанным С.И. Ожеговым и Т.Н. Редько, собственность имеет два значения [29, с. 1090]:

а) материальные ценности, имущество, которое принадлежит кому-нибудь или которое находится в полном распоряжении кого-нибудь (чего-нибудь);

б) право на владение кем-нибудь (чем-нибудь).

В то же время под имуществом понимается совокупность вещей и материальных ценностей, которые могут находиться в собственности гражданина и организации и быть объектами различных гражданских правоотношений [28, с. 90] (Radko, 2019, р. 90).

Рисунок 1 отражает определение государственной собственности, приведенное в Гражданском кодексе Российской Федерации и положениях Счетной палаты Российской Федерации.

Рисунок 1. Структура государственной собственности

Источник: составлено автором на основе [3, 32].

Согласно ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ), правами собственника от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации наделяются: государственные органы, юридические лица и граждане.

Имущество, которое находится в государственной собственности, закрепляется за государственными учреждениями и предприятиями в трех формах: владение, пользование и распоряжение.

Единой классификации государственного имущества не существует в Российской Федерации, поэтому будет целесообразно рассмотреть существующие классификационные признаки.

По праву собственности государственное имущество бывает – федеральным и региональным.

Согласно Положению о распоряжении имуществом, которое обращено в собственность государства [17], становится возможным разделять имущество на:

а) имущество, которое изначально считалось собственностью государства;

б) имущество, которое было конфисковано, бесхозяйно движимо и изъято.

Однако в то же время, согласно ст. 130 ГК РФ, имущество бывает недвижимым и движимым.

В распоряжении Правительства Российской Федерации от 12.10.2020 г. № 2645-р «Об утверждении методики определения критериев оптимальности состава государственного и муниципального имущества и показателей эффективности управления и распоряжения им» представлена следующая классификация государственного имущества:

а) акции (доли) хозяйственных обществ, которые находятся в собственности публично-правовых образований;

б) недвижимое имущество, которое закреплено за государственными унитарными предприятиями;

в) недвижимое имущество, закрепленное за государственными учреждениями;

г) недвижимое имущество казны публично-правовых образований.

Наиболее интересно рассмотреть, как подразделяет государственное имущество Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество).

Согласно сведениям, из реестра Росимущества можно классифицировать государственное имущество следующим образом:

а) движимое имущество, первоначальная стоимость которого равна или превышает 500 тыс. рублей, и особо ценное имущество;

б) здания, сооружения и объекты незавершенного строительства;

в) земельные участки;

г) жилые и нежилые помещения;

д) воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания;

е) акции;

ж) доля в праве общей долевой собственности на объекты движимого и (или недвижимого имущества);

з) доля (вклад) в уставных (складочных) капиталах хозяйственных обществ и товариществ.

Важно отметить, что Счетная палата Российской Федерации как орган внешнего государственного финансового контроля проверяет деятельность Росимущества по осуществлению полномочий собственника имущества подведомственных ему федеральных государственных унитарных предприятий. Федеральное казначейство как орган внутреннего государственного финансового контроля ведет его бухгалтерский учет и осуществляет проверки Федерального агентства по управлению государственным имуществом в рамках полномочий органа, осуществляющего внутренний государственный финансовый контроль.

Описывая нормативно-правовое регулирование государственного финансового контроля в сфере распоряжения и использования государственного имущества, необходимо выделить БК РФ, так как он регламентирует внешний и внутренний государственный финансовый контроль.

В рамках внешнего государственного финансового контроля можно выделить следующие федеральные законы: Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральный закон от 07.02.2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

В 2020 г. в сфере внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля произошел глобальный прорыв – были утверждены федеральные стандарты внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, в соответствии с которыми с 2020 г. осуществляется внутренний государственный финансовый контроль: «Принципы контрольной деятельности органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля», «Права и обязанности должностных лиц органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля и объектов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля при осуществлении внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля», «Планирование проверок, ревизий и обследований», «Реализация результатов проверок, ревизий и обследований», «Проведение проверок, ревизий и обследований и оформление их результатов» (для контрольных мероприятий, начатых с 24 августа 2020 г.), «Правила досудебного обжалования решений и действий (бездействия) органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля и их должностных лиц» (для контрольных мероприятий, начатых с 24 августа 2020 г.). Вышеперечисленные федеральные стандарты регламентируют общий порядок планирования и проведения контрольных мероприятий, который распространяется и на сферу использования и распоряжения государственным имуществом.

В Постановлении Правительства Российской Федерации от 29.01.2015 г. № 72 «О некоторых мерах по совершенствованию статистического наблюдения в сфере управления государственным имуществом» представлена система показателей для оценки эффективности управления государственным имуществом и формирования статистического наблюдения.

Согласно распоряжению Правительства Российской Федерации от 27.06.2019 г. № 1388-р «Об утверждении методических рекомендаций по применению ключевых показателей эффективности деятельности хозяйственных обществ, в уставных капиталах которых доля участия РФ или субъекта РФ превышает 50 процентов, и показателей деятельности государственных унитарных предприятий в целях определения размера вознаграждения их руководящего состава», можно легко определить эффективность работы руководителей, если вознаграждение большое, то, значит, планы работы были выполнены и (или) перевыполнены, если низкое – не были достигнуты поставленные цели и задачи.

В распоряжении Правительства Российской Федерации от 12.10.2020 г. № 2645-р «Об утверждении методики определения критериев оптимальности состава государственного и муниципального имущества и показателей эффективности управления и распоряжения им» представлена система показателей, по которым можно будет оценить, насколько эффективно объекты контроля распоряжаются и управляют имуществом.

Так, можно сделать вывод, что законодательство Российской Федерации не охватывает всех сторон в сфере распоряжения и использования государственного имущества.

Наиболее интересные страны, у которых можно было перенять опыт осуществления государственного финансового контроля в сфере распоряжения и использования государственного имущества, – Германия и Китай.

В Германии, как известно, очень схожая территориальная структура с Российской Федерацией. Например, в ней три уровня власти: федерация, федеральные земли и общины, в нашей стране также – федерация, регионы, муниципальные образования. На основании параграфа 88 Федерального бюджетного кодекса все управление бюджетом и экономикой федерального правительства, включая его особые активы и операции, проверяется Федеральной Счетной палатой (Bundesrechnungshof), которая является высшим федеральным органом власти – независимым органом финансового контроля и может давать рекомендации Бундестагу, Бундесрату, Федеральному Правительству и отдельным федеральным министерствам на основе проведенного аудита. В Российской Федерации все эти функции выполняет Счетная палата Российской Федерации. Несмотря на то, что на официальном сайте Федеральной Счетной палаты (Bundesrechnungshof) представлены правовые основы, регламентирующие предмет контроля, объекты контроля, порядок контроля, методы контроля, виды контроля, однако отсутствуют конкретный стандарт и инструкции, которые определили бы порядок проведения контроля в сфере распоряжения и использования государственной собственности. Есть положение о проведении контроля (Prüfungsordnung), на основе которого проводятся все контрольные и экспертно-аналитические мероприятия, а также формируются заключения в единой форме. Важно отметить, что отсутствие детализации по определенным сферам экономики связано с тем, что нередко Федеральная Счетная палата сотрудничает с Европейской Счетной палатой и Счетными палатами других стран. Так, процесс глобализации заставил Германию отказаться от утверждения специальных стандартов и методических инструкций, в том числе в сфере распоряжения и использования государственного имущества.

При рассмотрении китайского опыта государственного финансового контроля в сфере распоряжения и использования государственным имуществом важно понимать, что по территориальному устройству Китай и Российская Федерация совершенно разные. Первая страна выступает как унитарное государство, а вторая – как федерация. В Китае вместо Счетной палаты существует Комиссия по надзору за государственными активами и управлению Государственным советом, которая и осуществляет контроль за распоряжением и управлением государственным имуществом. Однако из-за ее подведомственности Государственному совету Китая нарушается всеми известный и привычный принцип независимости контрольно-счетных органов. На официальном сайте Комиссии по надзору за государственными активами и управлению Государственным советом есть временное положение о надзоре и управлении государственными активами предприятий, утвержденное Постановлением Государственного Совета Китайской Народной Республики № 378, в котором 8 глав: общие положения, органы надзора за государственными активами и управления, управление ответственными лицами предприятий, управление крупными делами предприятий, управление государственными активами предприятий, надзор за государственными активами предприятий, юридическая ответственность и дополнительные положения. Под государственными активами понимаются все формы государственных инвестиций в предприятия и созданные на их основе акции, а также другие акции, которые определены как принадлежащие государству, что очень схоже с понятием государственной собственности, приведенным в Стандарте внешнего государственного аудита (контроля) 103 Счетной палаты Российской Федерации. Это положение призывает каждое народное правительство провинции, автономного района или муниципалитета, находящегося под непосредственным подчинением Центрального правительства, создать, соответственно, орган по надзору и управлению государственными активами, который должен контролировать и управлять государственными активами предприятий. Отличительной особенностью Комиссии по надзору за государственными активами и управлению Государственным советом является то, что она выступает и в роли инвестора для своих предприятий, и защитника интересов прав и интересов владельца в отличие от Счетной палаты Российской Федерации. К ее функциям относятся:

а) разработка реформы и реструктуризации государственных предприятий и государственных холдинговых предприятий;

б) направление контрольных комиссий на предприятия, в которые были произведены инвестиции;

в) назначение или снятие с должности ответственных лиц предприятий, в которые были осуществлены инвестиции, и оценивание их работы, а также назначение вознаграждения или наложение наказания на основании результатов оценки;

г) контроль и управление за сохранением и увеличением стоимости государственных активов предприятий с помощью статистики или аудита.

В целях раскрытия темы был проведен анализ практики внутреннего государственного финансового контроля за распоряжением и использованием государственного имущества, осуществляемого Федеральным казначейством и методики оценки эффективности распоряжения и использования государственного имущества на примере ПАО «Аэрофлот».

Исследуя отчеты о выполнении Плана контрольных мероприятий Федерального казначейства в финансово-бюджетной сфере за 2019 г. и за 2020 г. и План контрольных мероприятий Федерального казначейства в финансово-бюджетной сфере за 2021 г. , можно отметить, что незначительная доля контрольных мероприятий приходится на сферу распоряжения и использования государственного имущества. В 2019 г. их доля составляла 11,32%, в 2020 г. – 14,43%, в 2021 г. – 9,26%. В 2019 г. было исключено только 2 контрольных мероприятия, в 2020 г. – 10. Такая разница в количестве исключенных проверок связана с эпидемиологической обстановкой в 2020 году, в результате которой Правительство Российской Федерации утвердило Постановление от 03.04.2020 № 438 [18], согласно которому были введены ограничения на осуществление государственной контрольной деятельности. По измененному плану в 2021 г. стало известно, что исключили 1 контрольное мероприятие в сфере государственного имущества под темой «Проверка соблюдения законодательства Российской Федерации и иных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд на осуществление строительства (реконструкции), приобретение объектов недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности».

В распоряжении Правительства Российской Федерации от 12.10.2020 г. № 2645-р «Об утверждении методики определения критериев оптимальности состава государственного и муниципального имущества и показателей эффективности управления и распоряжения им» представлены категории имущества и 10 унифицированных форм отчетности, каждая из которых отличается своими показателями эффективности и оптимальности с формулами.

Уровень рентабельности активов рассчитывается по следующей формуле:

, (1)

где – рентабельность активов предприятия;

– отраслевая рентабельность активов.

Если по данному показателю не более 85%, то он оценивается в 0 баллов, если 86% – 1 балл, если 87% – 2 балла, …, если 110% и более – 25 баллов.

Уровень рентабельности проданных товаров (продукции, работ, услуг) рассчитывается по следующей формуле:

(2)

где – рентабельность проданных товаров (продукции, работ, услуг) предприятия;

– отраслевая рентабельность проданных товаров (продукции, работ, услуг).

Значения данного показателя оцениваются аналогично значениям и оценкам уровня рентабельности активов.

Долю чистой прибыли, которую направляют на выплату дивидендов, можно найти в консолидированной финансовой отчетности в соответствии с международными стандартами финансовой отчетности. Важно отметить, что если не более 25% чистой прибыли направляется на выплату дивидендов, то его оценка будет составлять 0 баллов, если 26% – 1 балл, если 27% – 2 балла, …, если 50% и более – 25 баллов.

Ключевые показатели эффективности хозяйственного общества в сумме варьируются от 0 до 25 баллов и установлены в распоряжении Правительства Российской Федерации от 27.06.2019 г. № 1388-р «Об утверждении методических рекомендаций по применению ключевых показателей эффективности деятельности хозяйственных обществ, в уставных капиталах которых доля участия РФ или субъекта РФ превышает 50 процентов, и показателей деятельности государственных унитарных предприятий в целях определения размера вознаграждения их руководящего состава» (далее – Распоряжение № 1388-р). В нем есть 2 приложения: перечень рекомендуемых финансово-экономических ключевых показателей эффективности обществ и для финансовых организаций, в которых выделены рекомендуемые показатели и показатели, которые могут быть введены по усмотрению органов управления.

Во время пандемии 2020 г. многие сферы экономики потерпели убыток, в особенности предприятия, связанные со сферой туризма, по причине того, что были запрещены различного рода поездки между регионами и странами. В связи с тем, что публичное акционерное общество «Аэрофлот – Российские авиалинии» является стратегически важным объектом как для граждан, так и для государства, так как данная компания является государственно-частной компанией и отечественный рынок авиаперевозок очень нестабилен [33, c. 2285] (Volokhov, 2020, р. 2285), то целесообразно оценить, как оно эффективно управляет и распоряжается государственным имуществом, для этого обратимся к таблице 1.

Таблица 1

Расчет показателей, характеризующих эффективность использования акций (долей) ПАО «Аэрофлот», акции (доли) которого принадлежат Российской Федерации

Из таблицы 1 можно сделать следующие выводы:

а) значение показателя эффективности за рассматриваемый период ежегодно падает, с 2018 по 2019 г. – на 0,68 балла, с 2019 по 2020 г. – на 25,44 балла из-за распространения коронавирусной инфекции;

б) оценка уровня рентабельности активов только в 2018 г. достигла положительного значения, в 2019–2020 гг. достигла 0 значения;

в) оценка уровня рентабельности всегда составляла минимальное значение – 0 баллов;

г) доля чистой прибыли в 2020 г. составила 0 значения в связи с тем, что авиаперевозок практически не было;

д) ключевые показатели были выполнены не в полной мере согласно плану: в 2018 г. не были достигнуты следующие показатели: суммарная доходность акционеров (0,00% по сравнению с планом), коэффициент рентабельности инвестированного капитала (93,02% по сравнению с планом); в 2019 г.: доходность перевозок (94,41% по сравнению с планом), уровень безопасности полетов ПАО «Аэрофлот», (98,97% по сравнению с планом), процент занятости кресел (99,39% по сравнению с планом); в 2020 г. – эффективность инвестиционной программы (98,82% по сравнению с планом), затраты на предельный пассажирооборот (104,17% по сравнению с планом), доля финансирования с господдержкой в общем объеме привлекаемого финансирования (100,00% по сравнению с планом), темп роста общенациональной производительности труда (0,00% по сравнению с планом) [41].

Согласно Распоряжению № 2645-р, хозяйственное общество эффективно использует акции, если значение показателя эффективности не менее 80. Важно отметить, что ПАО «Аэрофлот» в 2020 г. не достиг такого значения, поэтому необходимо было провести расчет показателей за 2 года, предшествующие отчетному. Однако ни в 2018 г. , ни в 2019 г. значение показателя эффективности ни разу не было достигнуто 80. В 2019 г. значение данного показателя было меньше 50, поэтому собственник имущества Российской Федерации должен был подготовить предложения о включении пакета акций (долей) хозяйственного общества в прогнозный план (программу) приватизации. Однако в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 4 августа 2004 г. № 1008 «Об утверждении перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ» акции ПАО «Аэрофлот» нельзя включать в прогнозный план (программу) приватизации. Поэтому остается только один вариант – разработать план мероприятий для повышения эффективности управления таким обществом на срок не более 2 лет. В связи с тем, что ПАО «Аэрофлот» представляет стратегические интересы Российской Федерации, то он может только разработать программу отчуждения непрофильных активов. К таким активам относятся: имущество и имущественные права, не связанные напрямую с авиаперевозками. Перед тем как отнести актив к непрофильному, необходимо провести:

- сопоставление эффекта от участия и расходов на участие;

- мониторинг эффективности корпоративного контроля.

Если выявляется факт, что расходы на участие выше эффекта от участия или что корпоративный контроль недостаточно эффективен, то принимается решение о реализации имущества. Так, ПАО «Аэрофлот» может реализовать гостиничные комплексы, офисные помещения и акции (доли) других компаний, а также снизить стоимость перевозок на всех рейсах, чтобы перелеты «Аэрофлота» не были недоступными для населения, и увеличить пассажиропоток на Дальнем Востоке [34, c. 376] (Dontsova, Volokhov, Morkovkin, 2020, р. 376) для того, чтобы улучшить свой показатель эффективности использования и распоряжения государственным имуществом.

Заключение

Так, целью государственного финансового контроля за распоряжением и использованием государственного имущества является осуществление контроля за экономическими субъектами на предмет законного, целевого и эффективного использования и распоряжения государственным имуществом. В ходе исследования было выявлено несколько проблем: отсутствие в Российской Федерации единой классификации государственного имущества, единой методики оценки эффективности за распоряжением и использованием государственного имущества и некоторых категорий, относящихся к сфере государственного имущества, которые в реальной жизни повсеместно используются, но никак не закреплены законодательно.

Таким образом, предлагаются следующие пути совершенствования внутреннего государственного финансового контроля в сфере распоряжения и использования государственного имущества:

· создание единой классификации государственного имущества для органов государственного финансового контроля, с помощью которой можно было разграничить объекты контроля по тем или иным признакам;

· внесение изменений в «Методику критериев оптимальности состава государственного и муниципального имущества и показателей эффективности управления и распоряжения им» в части дополнения системы показателей эффективности управления и распоряжения государственным имуществом за счет введения некоторых показателей, которая должна использоваться как на уровне Российской Федерации, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

Направления совершенствования – проведение данного контроля на постоянной основе, что позволит улучшить показатели благосостояния народа и социально-экономического развития страны.