The role of planning in the implementation of Russia's security strategy

Введение. В настоящее время как никогда ранее Россию неразрывно связывают события за пределами ее государства. Россия, как и многие страны мира, пытается противостоять глобальной пандемии, сокрушительному экономическому спаду, кризису расовой справедливости и усугубляющейся чрезвычайной климатической ситуации. Общество сталкивается с миром растущего национализма, отступающей демократии, растущего соперничества между странами, а также технологической революции, которая меняет все аспекты нашей жизни. Данные обстоятельства требуют нового и более широкого понимания национальной безопасности, специфических подходов, которые опираются на все источники национальных возможностей.

Говоря о государстве как субъекте обеспечения национальной экономической безопасности, хотелось бы отметить особую важность системы государственного стратегического планирования для достижения устойчивого социально-экономического развития России. Анализ государственных инициатив в этой сфере за последние два десятилетия свидетельствует о том, что стратегическое планирование в нашей стране находится в зачаточном состоянии и все еще недостаточно развито для решения проблем, «стоящих перед страной в условиях углубления глобальной интеграции и возрастающей волатильности экономических процессов» [13] (Lev, Leshchenko, 2021).

Цель исследования – проанализировать ключевые аспекты планирования в реализации стратегии безопасности России.

Задачи исследования:

- рассмотреть укрепление плановых начал в экономическом развитии;

- обосновать научный подход к обеспечению безопасности.

Объект исследования – роль планирования в реализации стратегии безопасности России.

Предметом исследования выступают управленческие отношения, возникающие в процессе стратегического планирования при реализации стратегии безопасности России.

Научная новизна заключается в представленном авторском подходе к стратегическому планированию в аспекте укрепления плановых начал в экономическом развитии и современном научном понимании к обеспечению безопасности.

Практическая значимость полученных в работе результатов заключается в том, что основные положения могут быть использованы для дальнейшего развития комплексного или системного инструментария в стратегическом планировании безопасности России.

Укрепление плановых начал в экономическом развитии. В разгар коронавирусной пандемии и борьбы с последствиями инфекции COVID-19 в России наряду с решением непростых текущих проблем занялись целеполаганием на среднесрочную перспективу. 20 июля 2020 г. президентом В.В. Путиным был подписан Указ № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» [4]. Непосредственным поводом расширения горизонта прогнозирования стала потребность в уточнении целевых показателей макроэкономического развития, изложенных в президентском Указе № 204 от 7 мая 2018 г. «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» [3]. Но вместе с тем это свидетельствует об осознании необходимости стратегического подхода к преодолению возникшей кризисной ситуации в стране, которая, наверняка, будет длительной и потребует немалых усилий и средств для нормализации положения в экономике и социальной сфере.

Впервые В.В. Путин обратился к практике формулирования в своих указах задач социально-экономического развития страны после своего возвращения на пост президента в 2012 г. Тогда он подписал 11 майских указов, в которых обозначались основные направления развития страны в важнейших областях, включая экономику, социальную политику, здравоохранение и демографию, образование, науку, государственное управление, внешнюю политику, обороноспособность. Это была первая попытка внести плановое начало в деятельность нашего государства. До этого о возможности и необходимости планирования не говорилось ни в одном официальном документе, включая Конституцию Российской Федерации. Термин «планирование» не фигурирует и в майских указах 2012 года, однако в них содержались 218 конкретных поручений правительству и излагались меры, обеспечивавшие их выполнение в установленный шестилетний срок. А именно эти признаки обязательно присущи любой плановой деятельности.

Существовавшее с 1992 г. табу на употребление слов «планирование» и «промышленная политика» применительно к российской рыночной экономике было снято после принятия в 2014 г. Закона о стратегическом планировании [1] и Закона о промышленной политике в Российской Федерации [2]. Сравнительно легкое прохождение этих законов в Федеральном Собрании РФ можно объяснить в том числе тем, что принятие и выполнение майских указов 2012 года стало фактически началом применения плановых методов макроэкономического регулирования в российской рыночной экономике. Однако эти законы, к сожалению, не оказали должного влияния на реальную практику и остаются пока мертвым словом на бумаге.

Но практика планирования социально-экономического развития страны продолжилась в формате новых президентских указов. В Указе № 204 2018 года были продублированы примерно те же показатели, что и в указах 2012 года, так как большинство обозначенных в них задач не удалось выполнить из-за начавшегося в 2014 г. очередного кризиса российской экономики.

К середине 2020 г. стало ясно, что из-за наступившего во всем мире экономического спада по причине пандемии эти целевые показатели вряд ли могут быть достигнуты к 2024 г. Было решено не отказываться от намеченных ранее задач, а вновь продлить срок их выполнения, вписав их в контекст заново сформулированных пяти целей, обозначенных в июльском указе президента 2020 года следующим образом: «а) сохранение населения, здоровье и благополучие людей; б) возможность для самореализации и развития талантов; в) комфортная и безопасная среда для жизни; г) достойный, эффективный труд и усиление предпринимательства; д) цифровая трансформация» [4].

Как можно заметить, формулировки целей, в отличие от предыдущих указов, носят более обобщенный и приближенный к повседневной жизни людей характер. Хотя срок продвижения к ним ограничен предстоящим десятилетием, все они (за исключением, может быть, последней) являются вечными, присущими экономике как таковой. Они, к сожалению, не отражают специфики переживаемого страной этапа и не фиксируют конкретных рубежей, которые будут означать продвижение к реализации каждой цели именно в данный отрезок времени.

Этот недостаток целеполагания восполняется тем, что остаются в силе государственные программы и национальные проекты, обозначенные в Указе № 204 2018 года. Их количественные показатели должны быть скорректированы и дополнены новыми со сроком достижения к 2030 г. Правительству поручено составить единый план реализации национальных целей в периоды до 2024 г. и 2030 г. Заметим, что слово «план» впервые использовано в подобных президентских указах.

Обращает на себя внимание то, что на сей раз гораздо большее значение придается выполнению намеченных задач в установленные сроки. Как и предусматривалось указом о национальных целях, этот вопрос был обсужден 23 декабря 2020 г. на расширенном заседании Государственного совета при участии членов Совета по стратегическому развитию и национальным проектам [7]. В отчете об этом заседании говорится, что правительством уже подготовлен Единый план реализации национальных целей, в котором нашли отражение задачи, поставленные июльским указом президента и содержащиеся в принятых ранее национальных проектах и государственных программах, скорректированных с учетом обновленных целей и задач. 25 межведомственных рабочих групп из представителей почти всех министерств и ведомств провели декомпозицию национальных целей среди конкретных исполнителей с соответствующим финансовым обеспечением. Для министерств и ведомств, региональных администраций, институтов развития определены сферы ответственности, поставлены конкретные задачи по достижению общего результата. Разграничение задач осуществлено среди всех субъектов Федерации с установкой четких сроков их исполнения и выделением необходимых ресурсов. Таким образом, впервые был составлен подробный план, нацеленный на обязательное и своевременное выполнение заданий всеми участниками планового процесса.

На финансирование мероприятий Единого плана предусмотрено выделить в течение трех лет в общей сложности 39 трлн рублей, т. е. по 13 трлн в среднем в год [7]. Большая часть этих средств пойдет на реализацию двух направлений развития – выполнения социальных программ и экономического развития. Деятельность по первому направлению включает совершенствование систем здравоохранения, социального обеспечения, образования, культуры. По второму направлению предполагается использовать следующие резервы: «повышение объема инвестиций, укрепление малого предпринимательства, увеличение несырьевого экспорта, рост производительности труда» [10] (Karavaeva, Lev, 2020). Предусматривается выход на траекторию устойчивого экономического роста с темпами выше среднемировых, т.е. не менее 3% в год.

Обозначение стратегических целей социально-экономического развития «имеет большое значение для укрепления безопасности страны» [9] (Karavaeva, Bukhvald, Soboleva, Kolomiets, Lev, Ivanov, Kazantsev, Kolpakova, 2019). Достичь этих целей невозможно без плановой деятельности государства, обеспечивающей решение намеченных задач в установленные сроки.

Недостаток планирования с помощью Указов Президента состоит в том, что оно нацелено в основном на решение текущих проблем, прежде всего, в социальной сфере в расчете на имеющиеся финансовые ресурсы, сосредоточенные в федеральном и региональных бюджетах и во внебюджетных фондах. Такой бухгалтерский подход оставляет за рамками планового регулирования развития страны огромный массив денежных средств, сосредоточенных в Банке России и коммерческих банках, а также свободных ресурсов корпораций. В 2018 г. на банковских депозитах юридических лиц находилась огромная сумма в размере более 14 триллионов руб. [14] (Seleznev, 2019), которые могли бы быть активированы, если бы государство предложило привлекательные для бизнеса деловые проекты в производственной сфере, которые, к сожалению, пока отсутствуют в президентских указах.

В отличие от бухгалтерского, экономический подход к планированию предполагает ориентацию на обязательный прирост богатства страны, позволяющий значительно увеличить траты на социальные нужды и повысить уровень жизни всего населения. А это невозможно без увеличения совокупного национального дохода, и прежде всего той его части, которая создается производительным трудом в реальном секторе экономики и которая обеспечивает прирост доходов в обширном секторе услуг. Поэтому «планирование должно концентрироваться прежде всего на развитии производств, создающих новый натуральный продукт, удовлетворяющий жизненные потребности людей и прокрывающий растущие нужды отечественных производителей» [8] (Kazantsev, Kolpakova, Lev, Sokolov, 2021). Низкие темпы роста ВВП нашей страны объясняются преимущественно тем, что до сих пор не обозначены те приоритетные отрасли, в которых, помимо сырьевых, будет создаваться добавленная стоимость и продукция которых будет востребована, прежде всего, на внутреннем рынке и по возможности за рубежом.

О научном подходе к обеспечению безопасности. Проблема безопасности не сводится только к ее экономической стороне, а является комплексной и включает важные социальные и политические аспекты. Национальная безопасность в широком смысле понимается как состояние защищенности страны и ее населения от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности. Именно ради достижения этого принимался Закон о безопасности в 1992 г. – первом году существования новой России. Проблематика безопасности получила всестороннее освещение в утвержденной в 2008 г. Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года [5].

С практической точки зрения безопасность является условием выживания и развития любого государства, особенно в нынешней ситуации международной турбулентности и внутренней нестабильности. Она обеспечивается соответствующими мерами государственной политики, эффективность которых зависит от правильного понимания угроз и вызовов на каждом историческом этапе и от адекватного реагирования на них властных структур.

Чисто прагматический подход к решению этой проблемы страдает тем недостатком, что он склонен выявлять и противостоять опасностям, уже явственно проявившимся и требующим безотлагательного устранения (то есть решать вопросы по мере их поступления, когда требуется срочное и заранее не подготовленное вмешательство). Тем самым нарушается требование упреждающего реагирования не только на ставшие очевидными проявления угроз для безопасности, но и на более глубинные процессы и причины их появления, а также игнорируется комплексность и взаимообусловленность относящихся к ним событий и факторов. Избежать недостатков даже успешных практик в этой области можно только при условии научного подхода к решению проблем безопасности.

Научный подход позволяет вносить большую ясность в проблематику безопасности по крайней мере в двух аспектах: 1) в правильном понимании самой безопасности и 2) в повышении действенности предпринимаемых шагов для достижения намечаемых целей.

Термин «безопасность» понимается по-разному отдельными аналитиками. Одни делают упор на внешние факторы [11, 12, 19] (Karavaeva, Lev, 2019; Lev, 2015; Lev, Medvedeva, Leshchenko, Perestoronina, 2021), угрожающие государству вплоть до попыток его уничтожения или разрушения жизненно важных структур (вспоминается угроза президента США Б. Обамы разорвать экономику России в клочья). Другие добавляют к этому внутренние угрозы и вызовы, а некоторые не без основания считают их главными. Но есть и такие авторы, которые подменяют само понятие «безопасность» и в угоду своим идеологическим пристрастиям толкуют ее не как защиту страны ради ее сохранения и процветания, а как благополучие индивида, считая его выше жизненных интересов собственного государства. Такой популистский подход отстаивают, например, те, кто понимает продовольственную безопасность не как гарантию от возможного прекращения поставок из-за границы продуктов питания в случае войны или применения санкций, а как возможность для потребителей питаться высококачественной и безопасной для их здоровья пищей независимо от того, являются ли продукты питания отечественными или поставляются другими странами и транснациональными корпорациями. Тем самым ставится под вопрос необходимость импортозамещения ради развития отечественного производства.

Примером последнего служит понимание безопасности, предлагаемое в работах Б. Хейфеца и В. Черновой, претендующих на внесение собственного вклада в научную разработку этой темы. В их совместных статьях [15–17] (Kheyfets, Chernova, 2018; Kheyfets, Chernova, 2019) продовольственная безопасность понимается как обеспечение стабильного и разнообразного доступа потребителей к лучшим во всех отношениях продуктам питания независимо от страны их производства. Процитирую определение из автореферата докторской диссертации В.Ю. Черновой: «Продовольственная безопасность характеризует наличие у населения страны стабильного доступа с экономической, физической и социальной точек зрения к такому объему и ассортименту безопасных и питательных продовольственных товаров, который позволяет удовлетворить их пищевые потребности и вкусовые предпочтения для ведения активного и здорового образа жизни» [18] (Chernova, 2020).

Прежде всего, бросается в глаза явный популизм такой позиции – кто же будет возражать против таких максималистских требований к достижению продовольственной безопасности! Но эти пожелания, очевидно, нереальны, так как практически невозможно обеспечить такую благодать ни с экономической (за недостатком необходимых финансов), ни с социальной точки зрения (при наличии имущественного расслоения и бедности до 20% российского населения). Но главное – нельзя сводить продовольственную безопасность страны к защите потребителей от покупки вредных и некачественных продуктов питания (этим постоянно занимается Роспотребнадзор) и к разнообразию их ассортимента ради удовлетворения индивидуальных вкусов. Такой чисто физиологический подход часто приводит к противоположным результатам – к ожирению и нерациональному питанию фастфудом. Во всяком случае, за своим питанием должен, прежде всего, следить сам человек, чтобы не навредить самому себе. А государству следует заботиться о продовольственной безопасности страны, чтобы граждане не голодали и не оказались лишенными продуктов питания в случае прекращения снабжения ими из-за границы.

Свой поход указанные авторы противопоставляют проводимой в России политике импортозамещения, которую они считают экономически вредной, и выступают за отмену частичного продовольственного эмбарго, введенного, как известно, в ответ на антироссийские санкции со стороны Запада. При этом они руководствуются известными глобалистскими рецептами включения нашей страны в международное разделение труда без учета специфики России как отстающей в экономическом развитии страны и нуждающейся в защите отечественного производства от нелояльной конкуренции зарубежных ТНК. Главный посыл этой концепции в том, что нельзя ограничивать импорт продовольствия, так как от этого страдают потребители, которые должны пользоваться своим правом на качественное и разнообразное питание. Это означает, что интересы страны и всего населения должны быть принесены в жертву потребительским пристрастиям чрезмерно разборчивых с гастрономической точки зрения граждан. Такой подход противоречит подлинным задачам защиты продовольственной безопасности России, для которой важно именно собственное производство, а не безудержный консьюмеризм гедонического индивида, которому наплевать на свою страну вместе с ее безопасностью.

Такое понимание политики импортозамещения в российской агропродовольственной сфере далеко от решения неотложных задач развития нашего сельского хозяйства и пищевой промышленности с целью замещения отечественной продукцией импортных изделий, которые вполне могут производиться внутри страны с использованием всех ее природных, технологических и финансовых возможностей при сохранении неизбежного импорта не производимого у нас продовольствия и его компонентов «в порядке взаимовыгодного межстранового и межфирменного кооперирования» [6] (Gelvanovskiy, Lev, 2016).

Безопасность является атрибутом государства, страны, народа и призвана обеспечить их выживание, сохранение и безбедное существование в будущем. Естественно, можно говорить и о безопасности отдельных индивидов и всех их вместе с точки зрения сохранения здоровья, жизни, обеспечения достаточного и разнообразного материального потребления, образовательного и культурного уровня. И в этом направлении государство обязано принимать необходимые меры. Но очевидно, что оно может это делать только при условии сохранения безопасности всей страны, при потере или ослаблении которой невозможно будет защитить и индивидуальную безопасность. В стратегии безопасности речь идет в первую очередь именно об этом, хотя и другие вопросы должны занимать в ней подобающее место, но опять же с точки зрения их воздействия на возможный подрыв общей устойчивости ситуации в стране и дестабилизацию общества, создающих угрозы их деградации и развала.

Рассмотрение вопросов продовольственной безопасности дает удобный повод подчеркнуть важность понимания безопасности во всей ее комплексности вместо составления изолированных документов о разных сторонах этой многоплановой проблемы. В преподавании и научном дискурсе можно, конечно, рассматривать отдельно продовольственную, фармацевтическую, технологическую, оборонную, социально-экономическую и любую другую безопасность, но предпочтительнее иметь единую стратегию безопасности России, каждая составная часть которой должна увязываться с другими направлениями, составляющими вместе одно целое.

Необходима ли нам, например, стратегия социально-экономической безопасности как часть общей стратегии? Разумеется, экономические аспекты безопасности очень важны, так как при слабой экономике защитить интересы страны весьма трудно. От уровня экономического развития напрямую зависит и зрелость социальной сферы. Но это не значит, что не нужно разделять экономические и социальные аспекты безопасности. Все-таки экономические проблемы носят более глубинный характер, и их решение требует длительного времени хотя бы вследствие инерционности хозяйственных процессов. Иное дело – социальные проблемы, которые лежат на поверхности и напрямую затрагивают жизнедеятельность людей. Волнения на социальной почве непосредственно угрожают безопасности страны изнутри, и поэтому социальная сфера должна постоянно быть в центре внимания с целью оперативного реагирования и предотвращения политических инцидентов и взрывов из-за классовых и групповых столкновений и открытых антиправительственных выступлений.

Хотелось бы обратить особое внимание на то, что в общепринятых характеристиках безопасности выпадают действительно важные для судеб страны моменты, из-за которых в прошлом происходило ослабление страны и даже ее распад. Как бы ни укреплялись, например, обороноспособность и правопорядок государства, причиной его деградации и даже уничтожения могут послужить такие субъективные факторы, как низкое качество правящей элиты или осознанный отказ отдельных руководителей от установившихся в стране ценностей и целей ее развития. Хорошо известно, что Б.Н. Ельцин, А.Н. Яковлев, Э.А. Шеварднадзе и некоторые другие многолетние лидеры КПСС и советского государства, по их собственным признаниям, задолго до распада СССР разуверились в социализме и целенаправленно готовили отказ от него и возвращение к капитализму. В конце концов им удалось это осуществить простым способом – отказавшись от руководящей и направляющей роли партии и лишив тем самым государство главного стержня его существования. Они без сожаления пошли на развал Советского Союза и раздел его между национальными республиками, использовав в качестве ширмы бренд Союза независимых государств (СНГ), понадобившийся лишь для «цивилизованного развода» в корыстных интересах этноэлит.

Заключение

Таким образом, негативный опыт нацеливает острие политики государственной безопасности на своевременное выявление подобных подспудных деструктивных тенденций, от которых не спасают никакие имевшиеся скрепы, обеспечивавшие единство и мощь страны. Еще только предстоит выработать алгоритм мониторинга состояния элит в интересах предотвращения разрушительных последствий их перерождения и предательства. В этом непростом и весьма деликатном деле неоценима будет помощь научного знания, выработать которое крайне необходимо в интересах не просто безопасности нашей страны, но и самого ее существования как суверенного и сплоченного государства.

Этому, конечно, будут способствовать закрепление в Конституции Российской Федерации запрета на выполнение важнейших государственных функций более двух установленных сроков и положение о неотчуждаемости территории страны и ее отдельных частей под любыми предлогами. Это затруднило бы создание долгосрочных антигосударственных альянсов госслужащих и препятствовало бы сепаратистским устремлениям на национальной и территориальной почве. В отличие от СССР, создававшегося как добровольный союз разных народов с сохранением права их выхода из него, Россия складывалась в ходе сложного многовекового исторического процесса и сегодня представляет собой уникальное содружество народов и этносов, проживающих не только на своих исконных территориях, но и вперемешку повсюду в пределах нашей государственной границы. Связующим фактором многоэтнической российской нации служит, несомненно, русский народ, составляющий ее абсолютное большинство и потому выступающий как государствообразующая сила, объединяющая всех граждан Российской Федерации посредством русского языка, официально являющегося государственным и обеспечивающего межнациональное общение, а также доставшееся от наших предков всех национальностей богатое культурное наследие.

С учетом вышесказанного главная цель политики укрепления национальной безопасности видится в отстаивании суверенитета нашей страны и защите ее целостности, самобытности, благополучия и устойчивого развития путем своевременного выявления, устранения и недопущения внешних и внутренних угроз самому существованию государства и достойной жизни его граждан.