Growth reserves: internal risk management as a tool for improving the effectiveness of the state programs implementation

Введение

«Государственные программы (национальные проекты), которые предполагают расходы на суммы, исчисляющие триллионы рублей, и закрепленные в ряде указов президента от мая 2018 года, основаны на оптимистическом предположении о том, что годовой рост России вырастет до 3% к 2021 году» [11] (Lev Kolpakova, 2020). Между тем в этом сценарии глобальный экономический рост упадет до 3,2% к 2024 году.

В настоящее время на федеральном уровне утверждена и реализуется 41 государственная программа Российской Федерации (3 государственные программы находятся в стадии разработки). В соответствии с Перечнем государственных программ [2] они сгруппированы в пять направлений, охватывающих различные отрасли экономики, социальной сферы, обеспечения национальной безопасности. Наряду с национальными проектами государственные программы – ключевой инструмент достижения национальных целей развития Российской Федерации на долгосрочный период [1]. Национальные цели развития страны достигаются на основе реализации перечня национальных проектов, инкорпорированных в государственных программах, которые занимают особое место в системе государственного стратегического управления и обеспечения экономической безопасности страны, являясь главным «связующим звеном между стратегическим и бюджетным планированием» [10] (Karavaeva, Lev, 2020). В этой связи в них должны быть включены показатели Единого плана по достижению национальных целей развития страны; для каждой цели государственной программы и ее структурных элементов должна быть установлена сбалансированная система показателей, наиболее адекватно отражающих конечные общественно значимые «социально-экономические эффекты от реализации соответствующей государственной программы» [7] (Karavaeva, Bukhvald, Soboleva, Kolomiets, Lev, Ivanov, Kazantsev, Kolpakova, 2019).

Ключевые направления стратегического развития страны определены распоряжением Президента РФ от 7 мая 2018 года. В документе обозначены основные приоритетные направления: цифровая экономика, экология, производительность труда и поддержка занятости, международное сотрудничество и экспорт, образование, культура, малый и средний бизнес и поддержка бизнес-инициатив, здравоохранение, демография, безопасные и высококачественные дороги, жилье, городская среда и наука. Работа над этими проектами направлена ​​на обеспечение прорывного научно-технического и социально-экономического развития России, повышение уровня жизни, создание условий и возможностей для самореализации и раскрытия талантов каждого человека.

Опубликованные материалы, которые последний раз обновлялись 7 февраля 2021 г., в краткой наглядной форме представляют основные целевые индикаторы и ожидаемые результаты реализации национальных проектов. Документы также содержат ключевую информацию о структуре, целях и результатах реализации Комплексного плана модернизации и обновления основной инфраструктуры на период до 2024 года, утвержденного постановлением правительства от 30 сентября 2018 года.

Изложив задачу организации и реализации нацпроектов в своем майском указе, Президент РФ потребовал на заседании кабинета министров ежеквартально тщательно контролировать выполнение поставленных целей и показателей. Президент подчеркнул, что результаты «должны выражаться не в цифрах и отчетах, а в реальных действиях и восприятии людьми того, что было сделано на самом деле».

С момента перехода на программно-целевые методы управления поступательно развивается методология разработки и реализации государственных программ: от уже ставшим традиционным методическим подходом, предусмотренным Методическими указаниями по разработке и реализации государственных программ (далее – Методические указания) [3], к проектным методам управления, которые распространяются и на разрабатываемые национальные проекты; планируется принятие нормативного акта «О системе управления государственными программами Российской Федерации», регламентирующего синхронизацию методических подходов к разработке и реализации государственных программ и национальных проектов [13]. Одним из главных стимулов трансформации сложившейся методологии служит повышение эффективности и результативности реализации государственных программ. Наряду с развитием методологии в этих же целях проводится «оценка эффективности реализации государственных программ» [9] (Karavaeva, Ivanov, Lev, 2020) в рамках подготовки годовых отчетов об их реализации и формирования сводного годового доклада о ходе реализации государственных программ в отчетном году актуализируются структура государственных программ, основные риски и проблемы, связанные с их реализацией. Несмотря на то, что повышение качества разработки и реализации государственных программ имеет большое значение, управление рисками их реализации в действующих методических документах, регламентирующих порядок разработки и реализации «традиционных» государственных программ (разрабатываемых на основе Методических указаний [3]), по-прежнему остается в тени и не рассматривается как приоритетный источник роста результативности их реализации. Учитывая высокую восприимчивость влияния ряда рисков на ход реализации государственных программ, успешное управление ими представляется нам базовым условием повышения результативности реализации государственных программ и достижения их ожидаемых результатов.

Рассмотрим эти риски.

Внутренние риски – источник повышения результативности реализации государственных программ: структура и особенности

В научной и методической литературе, нормативных актах разработаны различные классификационные признаки для группировки существующих рисков, где в качестве одного из критериев используется деление рисков по признаку «источник возникновения» на внешние и внутренние.

Подобная классификация в качестве вспомогательного инструментария используется и в разработанном в ходе проведенного ранее исследования методическом подходе к формированию системы управления рисками государственных программ [14] (Tebyakin, Shevchenko, 2020). В контексте данной статьи наибольший интерес представляют внутренние риски по следующим основаниям.

Во-первых, к данной группе рисков относятся события, явления или процессы, непосредственно связанные с деятельностью ответственного исполнителя, соисполнителей и участников государственных программ, – это организационные, кадровые и коррупционные риски. Таким образом, внутренние риски – это управленческие риски, возможность результативного воздействия с целью предупреждения возникновения либо минимизации последствий в случае их наступления, находится в рамках полномочий ответственного исполнителя государственных программ. Например, к внутренним управленческим рискам реализации государственных программ можно отнести такие риски, как:

- риск непринятия нормативного акта в связи с несогласованием позиций заинтересованных сторон;

- несвоевременная разработка, согласование, утверждение ответственным исполнителем государственных программ нормативных (методических) актов, обеспечивающих выполнение мероприятий государственных программ;

- недостатки (ошибки) при планировании;

- отсутствие или неполнота исходных отчетных и прогнозных данных;

- риски, связанные с недостатками исполнительской дисциплины ответственных исполнителей, соисполнителей, участников, подведомственных организаций либо должностных лиц;

- недобросовестное исполнение обязательств исполнителем госконтракта;

- действия или бездействие исполнителей и участников государственных программ в собственных интересах либо в интересах аффилированных с ними лиц в ущерб достижению целей и ожидаемых результатов реализации государственных программ.

Как видно из содержания приведенных примеров управленческих рисков, часть из них нельзя в полной мере отнести к рискам, поскольку они являются следствием недостатка процесса организации управления реализацией государственных программ. Однако в данном контексте они рассматриваются в качестве рисков, управление которыми возможно.

Во-вторых, внутренние управленческие риски – одни из преобладающих и часто реализующихся рисков государственных программ, которые тем самым служат основной причиной несвоевременного выполнения контрольных событий (мероприятий) государственных программ и, как следствие, источником возникновения отклонений и недостижения ее целевых параметров в установленные сроки.

В подтверждение данного утверждения на примере государственной программы «Экономическое развитие и инновационная экономика» (далее – ГП-15) проведем анализ структуры наступивших в ходе ее реализации в 2019–2020 годах рисков, которые послужили причиной возникновения отклонений. Проведение анализа основано на сопоставлении описания причин возникновения отклонений выполнения контрольных событий государственных программ, содержащихся в квартальных формах мониторинга хода реализации государственных программ, с соответствующими им рисками. Проведенный анализ причин возникновения отклонений показал, что причинами невыполнения контрольных событий (мероприятий) государственных программ послужили отдельные реализовавшиеся риски, которые можно определить как частные случаи таких видов рисков, как управленческие, законодательные, финансовые, экономические, технологические и политические (табл. 1).

Таблица 1

Анализ реализовавшихся рисков государственной программы

«Экономическое развитие и инновационная экономика» в 2019–2020 гг.

Как следует из данных, представленных в таблице 1, значительная часть реализовавшихся рисков приходится на управленческие риски, большую часть из которых составляют организационные риски – более 85% (согласно используемой классификации, к группе управленческих рисков относятся организационные, кадровые и коррупционные риски), причины реализации которых в значительной степени обусловлены недостатками организации управления государственной программой. В 2020 году значимая часть причин невыполнения контрольных событий ГП-15 связана с введенными ограничительными мерами в связи с распространением коронавирусной инфекции, часть из которых можно отнести к управленческим недостаткам, обусловленных недостатками организации взаимодействия в сложившихся условиях, сохранением отдельных контрольных событий, предполагающих проведение массовых мероприятий. Потенциальную нереализуемость контрольных событий, выполнение которых предполагает проведение массовых мероприятий при наличии действующих ограничений, возможно было бы прогнозировать и при очевидной невозможности их реализации в плановом периоде, своевременно вносить изменения в перечень контрольных событий детального плана-графика реализации государственных программ. Отмечаемый в 2020 году существенный рост доли реализовавшихся законодательных рисков обусловлен внесением изменений в нормативные акты, переносящие сроки выполнения мероприятий, принятием нормативных правовых актов, вносящих изменения в государственные программы, что и привело к невыполнению ряда контрольных событий.

Полученные в результате анализа данные подтвердили, что значимая часть причин, послуживших основаниями невыполнения контрольных событий государственных программ (либо их выполнения в более поздние сроки), связана с внутренними управленческими рисками. Таким образом, управленческие риски оказывают существенное влияние на возникновение отклонений в ходе выполнения структурных элементов государственных программ, управление ими – актуальная задача и источник повышения результативности реализации государственных программ. В дополнение к этому необходимо отметить, что проведенный нами в 2019 году анализ сведений о рисках, представленных в дополнительных и обосновывающих материалах в отношении большей части реализуемых государственных программ, показал, что более 40% из общего числа проанализированных рисков можно отнести к управленческим рискам, экономические риски составляют 20%, технологические – 10%, социальные – 7%.

Управление внутренними рисками: ключевые подходы

Рассмотрим возможные подходы к управлению внутренними управленческими рисками государственных программ.

1. Разработка мер по управлению отдельными видами управленческих рисков.

Одним их базовых принципов формирования системы управления рисками служит превентивность – ориентированность на предупреждение возникновения рисков, а не управление последствиями их реализации. Следуя этому принципу, процесс выявления рисков и разработки мер по управлению ими должен начинаться на этапе планирования реализации государственных программ и непрерывно повторяться в ходе их реализации. Таким образом, результативное управление рисками возможно при раннем их выявлении и последующей своевременной реализации мер по управлению этими рисками. После проведения идентификации рисков может быть сформирован их перечень в табличной форме, где для каждого риска будут указаны соответствующие ему меры управления.

Проведенный анализ причин возникновения отклонений выполнения контрольных событий ГП-15 показал, что в их числе встречаются регулярно повторяющиеся риски, например связанные с несоблюдением сроков принятия нормативных актов (непринятие нормативного акта в связи с несогласованностью позиций заинтересованных сторон, их несвоевременная разработка) либо недостатком исполнительской дисциплины. Это обстоятельство позволят высказать предположение о наличии типовых рисков – многократно встречающихся в государственных программах рисков, возникновение которых связано с однотипными событиями или условиями. Существование подобных типовых, стандартных рисков предполагает, что источник, область их возникновения и характер влияния на ход реализации государственных программ не видоизменяются с течением времени. Это дает возможность для разработки соответствующих типовым рискам стандартизованных мер управления, в том числе в виде мер по корректировке процесса организации управления государственной программой. Разработка подобных мер могла бы повысить результативность управления внутренними управленческими рисками и способствовать снижению вероятности невыполнения контрольных событий по однотипным рискам в будущем. Пример реализации данного предложения представлен в таблице 2.

Таблица 2

Риски – меры управления

2. Оптимизация организации управления ходом реализации государственных программ.

Исходя из того, что преодоление негативного влияния существенной части рисков, реализация которых привела к невыполнению контрольных событий государственных программ, связано с недостатками процесса организации управления государственной программой, то в качестве мер оптимизации, направленных на снижение подверженности рискам и минимизацию негативных последствий в случае их наступления, возможно рассматривать корректировку подхода к планированию и управлению реализацией государственных программ, направленных на повышение ее результативности. Часть из предлагаемых мер единовременно служат и мерами управления рисками, а именно:

- повышение качества планирования реализации государственных программ за счет формирования планов-графиков по разработке проектов нормативных правовых актов, развитие механизмов межведомственного взаимодействия при разработке проектов нормативных актов, требующих последующего согласования (в целях обеспечения выполнения мероприятий (контрольных событий) программ), разработка методического инструментария прогнозирования востребованности направлений и результатов реализации государственных программ;

- проведение регулярного анализа результатов реализации государственных программ на основе полученных данных квартального мониторинга, выявление повторяющихся типовых рисков невыполнения контрольных событий, разработка и последующая реализация мер, направленных на предупреждение их возникновения в ходе реализации государственных программ в будущем;

- формирование перечня мероприятий и контрольных событий государственных программ, выполнение которых может быть затруднено вследствие «введения ограничительных мер в связи с пандемией, введения внешних ограничительных мер (санкций)» [6, с. 79], изменения параметров финансового обеспечения; подготовка предложений по их оптимизации либо предложений по выполнению в условиях действующих и вероятных ограничений, своевременная корректировка детального плана-графика реализации государственных программ на основе полученных сведений;

- использование консультационной поддержки экспертов по управлению рисками в процессе планировании и реализации программы, реализация программ повышения квалификации в сфере управления рисками.

Активный, методический обоснованный подход к процессу идентификации управленческих рисков, последующей разработке и реализации мер по управлению ими позволит обеспечить выполнение контрольных событий и мероприятий государственных программ в установленные плановые сроки, что положительно скажется на повышении результативности реализации государственных программ и достижении их ожидаемых результатов.

Заключение

Новые инициативы России, связанные со значительным увеличением социальных расходов и расходов на государственные программы, как обрисовал Президент РФ в своем послании Федеральному Собранию, знаменуют собой новое начало в экономической политике России. После продолжительных периодов приоритетности накопления сбережений и создания резервов экономика России переключается в режим расходов, при котором больший вес уделяется экономическому росту по сравнению с тем, что в прошлом основное внимание уделялось обеспечению макроэкономической стабильности. Фактически российская экономическая модель становится более открытой и ориентированной на развитие по сравнению с защитным режимом экономической политики, который стремился минимизировать внешние шоки и уделять приоритетное внимание самообеспеченности и импортозамещению.

По данным Правительства России, «общий объем расходов на государственные программы должен составить 25,7 трлн рублей, из которых 13,2 трлн рублей – из федерального бюджета, 4,9 трлн рублей – из региональных бюджетов и 7,5 трлн рублей – из внебюджетных источников финансирования» [12] (Lissovolik, 2020). Три основные подкатегории государственных программ включают развитие человеческого капитала (5,7 трлн рублей), улучшение качества экономической среды (9,9 трлн рублей) и экономический рост (10,1 трлн рублей). Крупнейшие государственные программы включают здравоохранение (1,7 трлн руб.), демографию (3,1 трлн руб.), строительство дорог (4,8 трлн руб.), экологию (4 трлн руб.), цифровую экономику (1,6 трлн руб.) и инфраструктуру (6,3 трлн руб.).

Реализация государственных программ и приоритетность экономического роста потребуют более открытого подхода к инвестициям не только в отношении частного сектора, но и иностранных инвестиций. Это, в свою очередь, «потребует усиления и более широкого использования структуры частно-государственного партнерства, а также более активной конкурентной политики в отношении тендеров и государственных закупок, связанных с реализацией крупномасштабных инвестиционных и инновационных проектов» [5] (Drobot, Makarov, Avtsinova, Barekova, 2020).

Еще одним важным аспектом реализации государственных программ станет их большее соответствие долгосрочным приоритетам развития на федеральном и региональном уровнях управления.

В итоге в рамках новой экономической политики России, которую можно сравнить с модернизацией «экономического прорыва», фискальная политика, вероятно, будет иметь приоритет над «денежно-кредитной политикой стимулирования роста» [8] (Karavaeva, Kazantsev, Kolomiets, Ivanov, Lev, Kolpakova, 2019). После убедительных демонстраций того, что Россия способна заметно увеличить бюджетные доходы и соблюдение налоговых требований, теперь ключевая цель состоит в том, чтобы продемонстрировать способность достичь модернизации за счет значительного повышения эффективности бюджетных расходов. По мере того как налогово-бюджетная политика переходит в механизм расходования средств, денежно-кредитная политика, вероятно, будет более консервативной с упором на «макроэкономическую стабильность» [4] (Gelvanovskiy, Kolpakova, Lev, Bilyak, 2015).

Важным элементом «экономического прорыва» России по увеличению бюджетных расходов должно стать поддержание бюджетного правила и системы, основанной на правилах, в более общем плане. Это подразумевает консерватизм в разрешении изменения предельной цены на нефть для реализации бюджетного правила, а также наличие четких целевых показателей в отношении эволюции общего фискального баланса и ненефтяного дефицита бюджета. «Сохранение бюджетного правила в совокупности с консервативной позицией Банка России, возможно, будет достаточным для обеспечения сохранения макроэкономической стабильности в стране» [15] (Lev, Medvedeva, Leshchenko, Perestoronina, 2021).