Problems of local self-government development in Russia

Введение

Актуальность темы статьи работы обусловлена тем, что современная система местного самоуправления в Российской Федерации, как самое эффективное средство местного управления и развития территорий, уже приобрела определенные устойчивые формы. Однако, это не означает, что нет необходимости искать пути ее дальнейшего развития и совершенствования. Поэтому необходимо осуществлять постоянный поиск возможностей повышения эффективности этой системы. Считаем, что достаточно перспективными концепциями эффективного публичного управления на местном уровне является использование местного самоуправления как школы для воспитания сознательных граждан из населения города. Также стоит разграничивать полномочия между местными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления и решать вопросы финансирования органов публичной власти, поскольку без надлежаще оформленной налаженной и законодательно подкрепленной финансовой базы все возможности местного самоуправления останутся лишь на бумаге.

В настоящее время местное самоуправление является одним из центральных институтов публичной власти, который требует неотложного реформирования. Данная форма реализации народовластия является существенным показателем демократизации и гуманизации общества [21, c. 122].

Поэтому, в условиях развития политической системы России необходимо основательно подойти к расширению функционального арсенала местного самоуправления и совершенствования его содержательного наполнения. Речь идет не только о поиске новых направлений деятельности местного самоуправления, но и о критическом осмыслении уже существующих функций, наполнении их содержанием, которое отвечает потребностям общества.

Степень разработанности темы исследования. Исследованием вопросов, связанных с деятельностью органов местного самоуправления, занимались такие авторы, как И.Н. Барциц [3], Е.М. Бухвальд [6; 7], Т.М. Бялкина [8], Е.М. Заболотских [10], В.И. Кузин [13], И.И. Овчинников [15] и др. В то же время, данными исследователями не рассматривались проблемы развития самоуправления в современной России.

Результаты исследования

Политическая система России по состоянию на сегодня находится в динамическом состоянии, что обуславливается рядом факторов. В первую очередь, на политическую систему весомое влияние оказывает непрерывное развитие общественных отношений, активные тенденции к становлению гражданского общества, его демократизации и гуманизации. Однако, можно выделить и негативные факторы формирования современной политической системы России, среди которых стоит подчеркнуть стремительное падение авторитета политической элиты, нестабильность власти. Все эти изменения и трансформации влияют непосредственно на институты, которые формируют структуру политической системы, одним из которых является местное самоуправление.

Местное самоуправление трактуется, как право, предоставленное центральной властью местным властям, осуществлять регулирование и управление определенных отведенных государственных дел [14, c. 19].

Типовая структура органов местного самоуправления строится на основе следующих составляющих [11, c. 15]:

– представительный орган в системе муниципального образования, которой представляет собой своеобразный институт законодательной власти в муниципальном образовании, к примеру, совет депутатов;

– лицо, председательствующее на заседаниях представительного органа власти, иначе спикер. Председателем является человек, грамотно организовывающий деятельность представительного органа. В большинстве случаев спикера избирают депутаты из лиц, которые входят в их состав;

– администрация МО, являющаяся его исполнительно-распорядительным органом;

– глава администрации МО. В роли главы выступает физическое лицо, которое организует действия различных структур в администрации. С практической точки зрения глава администрация и есть глава исполнительной власти в муниципальном образовании;

– глава муниципального образования – должность, в соответствии с которой гражданин уполномочен разрешать большое количество вопросов местного значения в соответствии со своей компетенцией.

Структура органов местного самоуправления наглядно представлена на рис. 1.

Рисунок 1 – Структура органов местного самоуправления

Источник: составлено автором по [23]

Необходимо отметить, что выборные органы муниципального образования являются по организационно – правовой форме юридическими лицами и действуют в соответствии с уставом муниципального образования.

Местное самоуправление осуществляет множество функций. К ведению местного самоуправления относят в том числе [1]:

– бюджетный процесс в муниципальном образовании,

– утверждение налогов и сборов,

– социальная поддержка,

– управление жилым фондом и иным муниципальным имуществом,

– обеспечение тепло-, электро-, газо- и водоснабжения,

– функционирование транспортной системы и т.д.

По мнению автора, функции местного самоуправления должны, в первую очередь, реализовываться в направлении обеспечения стабильности и упорядоченности отношений на местном уровне и обеспечения конституционного права граждан на местное самоуправление, то есть возможность решать вопросы местного характера самостоятельно.

Реализация органами местного самоуправления собственных полномочий по решению вопросов местного значения требует объективной и системной оценки [12]. В зарубежной практике методики оценки эффективности органов государственной власти начали разрабатывать еще в начале XX века. В развитых странах в настоящее время разработаны критерии эффективности деятельности органов местного самоуправления, проводится регулярная её оценка.

Наилучшей практикой оценки эффективности органов местного самоуправления является практика США, которая функционирует уже около 100 лет. Для реализации оценки эффективности органов местного самоуправления в данной стране функционирует Бюро по изучению муниципальных проблем. Способы оценки эффективности работы органов государственной власти и местного самоуправления в 1930-х гг. были разработаны Национальным комитетом муниципальных стандартов США [16].

В отечественной практике целостная система эффективности деятельности органов местного самоуправления формируется лишь в 2007 года, это можно объяснить тем, что во время плановой экономики СССР об эффективности деятельности органов местного самоуправления судили по объемам выполнения планов предприятий и организаций, размещенных на их территориях.

Сейчас в Российской Федерации существует множество проблем, которые существенно тормозят развитие местного самоуправления в провинциях:

– значительное несоответствие полномочий органов МСУ и материальных возможностей, которые необходимы для реализации целей и решения поставленных задач;

– недостаточное развитие и наличие существенных проблем в сфере оформления различных прав и сделок в отношении земли;

–множество проблем, которые возникают при получении и оказании коммунальных услуг населению;

– предпосылки, способствующие замедленному экономическому росту муниципальных образований;

– проблемы, которые связаны с возникновением различных обстоятельств окружающей среды.

Сегодня острее всего стоит проблема несоответствия полномочий органов МСУ и финансовых средств, которые необходимы для исполнения всех стоящих перед образованием задач. Это обстоятельство сильнее всех накладывает отпечаток на действия органов местного самоуправления. Чтобы разрешить возникшую проблему, прибегают к одному из двух путей: увеличение базы доходов бюджетов местного уровня; развитие межбюджетных отношений, которые направлены на привлечение финансов бюджета субъектов Федерации и всей Федерации [17, c. 310].

Следующим препятствием для нормального функционирования местного самоуправления является сложившаяся в обществе система оформления прав и заключения сделок, объектом которых выступает земля. Система, о которой идет речь, излишне бюрократизирована, разобраться в ее нюансах может далеко не каждый. Для того, чтобы гражданам реализовать свои права, им необходимо потратить большое количество свободного времени и денег. Эти обстоятельства приводят к тому, что складывающиеся по поводу земли отношения, приобретают коррупционный характер. Складывающиеся обстоятельства тормозят экономическое развитие территории, не дают возможности значительно возрасти доходу местного бюджета [4, c. 37]. Разрешение такой проблемы возможно только путем внесения корректировок в систему действующего законодательства. Так может быть удастся сделать шаг навстречу и добиться соответствия российской системы системам, которые существуют в Европейском союзе, а именно в государствах: Финляндии и Эстонии. Добиться эффекта и получить положительный результат можно создав благоприятные условия для разработки всеобщего кадастра для земельных участков, расположенных на территории страны. Кроме того, важно упростить процедуру постановки на кадастровый учет земель [9].

Одним из главных вопросов местного значения – отношения, возникающие в сфере жилищно-коммунального хозяйства. В таких отношениях наблюдается существенный сдвиг относительно ответственности и реальных возможностей органов, а также стремление к тому, чтобы органы местного самоуправления лишить возможностей для реализации этих полномочий. Речь идет о том, что основными инструментами влияния на теплоснабжение, водоснабжение, отведение воды и иные коммунальные услуги, выступает установление тарифов, кроме того, разработка и реализация различных программ в сфере ЖКХ [18, c. 939]. Можно сказать, что за последние несколько лет, имеющиеся у муниципальных органов полномочия на этот счет ушли на уровень субъектов Федерации.

Вызовы сегодняшнего дня требуют существенного повышения качества муниципального управления. Местные власти, с одной стороны, наделены полномочиями государственной природы, в том числе, мобилизационная подготовка, деятельность аварийно-спасательных служб и так далее [2; 5; 19]. С другой стороны, в составе вопросов местного значения не хватает полномочий, которые можно эффективно исполнить на местном уровне, например, полномочия по социальной помощи населению.

В Проекте Концепции комплексного проекта Всероссийского Совета Местного самоуправления «Муниципалитеты – 2030» [22] описываются 12 проектов развития местного самоуправления, в том числе:

1. Проект «Местная стратегия», результатом которого должно стать изменение управленческой культуры органов местного самоуправления, осуществление перехода от преимущественного текущего управления затратами к целесообразному стратегическому управлению развитием территорий.

2. Проект «Офис муниципального инвестора», результатом которого должна стать качественная активизация деятельности органов местного самоуправления по привлечению капиталовложений в реальный сектор экономики. Будет снят психологический эффект страха неудачной деятельности в этой сфере, обусловленный нехваткой или отсутствием у специалистов органов МСУ необходимых профессиональных компетенций.

3. Проект «Муниципальный иммунитет», результатом которого должна стать разработка законодательных инициатив в рассматриваемой сфере.

4. Проект «Местное самоуправление: не власть, а общее дело», результатом которого должна стать такая территориальная структура муниципальных образований и органов местного самоуправления, которая обеспечит населению и органам МСУ оперативную и непосредственную взаимосвязь по решению вопросов местного значения, за счёт разбюрократизации процедур выработки и реализации управленческих решений. Как следствие – должна усовершенствоваться политическая культура населения, повыситься степень вовлеченности граждан в разработку и реализацию мероприятий по вопросам местного значения, повыситься степень гражданской ответственности и самоорганизации. На уровне массового сознания должна возникнуть позитивная, сдвинутая «вниз», персонификация системы местного самоуправления, олицетворяемая в приближенном к населению, компетентном и порядочном руководителе первичного территориального органа МСУ.

5. Проект «Полномочия разные – дело одно», результатом которого должна стать разработка законодательных инициатив в рассматриваемой сфере.

6. Проект «Неснижаемый стандарт муниципальных благ», результатом которого должно стать концептуальное решение по изменению идеологии и практики выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности должна превратиться из инструмента финансирования затрат муниципалитетов в источник финансирования развития муниципальной инфраструктуры.

7. Проект «Голосование рублём», результатом которого должно стать новое качество политической культуры населения, большая доля которого будет отчетливо осознавать личную ответственность за решение вопросов местного значения в границах своего муниципального образования. Должна возникнуть стойкая мотивация граждан в сфере самообложения, «народного финансирования» и инициативного бюджетирования, контроля за муниципальными финансами.

8. Проект «Муниципальный кодекс», результатом которого должно стать в перспективе появление Муниципального кодекса РФ, упрощающего процедуру правоприменения, как для органов МСУ, так и для граждан и организаций.

9. Проект «Профессия – служба людям», результатом которого должно стать новое профессиональное качество специалистов и руководителей органов МСУ, совершенствование единства системы муниципальной службы в пределах РФ, полное претворение в жизнь принципов профессионализма, эффективности и функциональности в деятельности муниципальных служащих.

11. Проект «Гильдия муниципальных юристов», результатом которого должно стать создание единой профессиональной коммуникационной среды юристов муниципального права, позволяющей органам МСУ эффективно отстаивать свои интересы в ходе осуществления мероприятий государственного контроля и надзора.

12. Проект «Социальное предпринимательство», результатом которого должно стать развитие сферы социального предпринимательства как самостоятельного механизма удовлетворения потребностей населения в благах, относящихся к вопросам местного значения.

Выводы

По мнению автора данной работы, местным самоуправлением является гарантированное законом право территориального сообщества граждан решать в пределах правового поля, собственные проблемы самостоятельно.

Целью местного самоуправления является предоставление возможности населению самостоятельного решения вопросов жизнедеятельности на конкретной территории. То есть это специфический вид управления, форма которого зависит от устройства государства, его историко-культурного развития и других особенностей.

Сейчас Россия переживает период, когда присутствует множество препятствий для развития местного самоуправления в провинциях Российской Федерации:

– несоответствие существующих полномочий органов МСУ и денежных средств, необходимых для реализации этих полномочий;

– неправильно организованная система оформления вещных прав и договоров, предметом которых выступает земля;

– множество неразрешенных проблем в сфере ЖКХ;

– сдерживание экономического развития МО;

– множество проблем, существующих в окружающей среде.

Добиться разрешения существующих в местном самоуправлении России проблем можно, изменив управленческую культуру органов МСУ. качественная активизация деятельности органов местного самоуправления по привлечению капиталовложений в реальный сектор экономики, изменение идеологии и практики выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, повышение качества политической культуры населения, большая доля которого будет отчетливо осознавать личную ответственность за решение вопросов местного значения в границах своего муниципального образования, принятие Муниципального кодекса РФ, упрощающего процедуру правоприменения, как для органов МСУ, так и для граждан и организаций, совершенствование единства системы муниципальной службы в пределах РФ, полное претворение в жизнь принципов профессионализма, эффективности и функциональности в деятельности муниципальных служащих.