Socially oriented non-profit organizations as providers of social services: problems, development vectors

Введение. Одной из важнейших функций, возложенных на государство, является обеспечение социального благополучия своих граждан, предоставление свободного доступа к социальным услугам. С развитием современного общества, внедрением инновационного для России подхода к организации рынка социальных услуг, совершенствованием законодательной базы в области социального обслуживания и социальной защиты населения государство расширило границы социального обеспечения путем привлечения некоммерческих организаций различного вида к оказанию и предоставлению социальных услуг гражданам. Опыт зарубежных стран доказывает эффективность негосударственных некоммерческих организаций в тех сферах, где они успешно функционируют, что позволяет снизить государственные расходы, способствует развитию социальной сферы, внедрению социальных инноваций, формированию благоприятной инвестиционной привлекательности, сохранению и приумножению образовательного, интеллектуального и духовного потенциала общества.

Теоретическим и практическим аспектам развития социально ориентированных некоммерческих организаций в последнее время уделяется достаточно большое внимание в научной литературе. Так, Федоровой М.Н. рассматривается роль СО НКО в различных моделях социальной политики, обосновывается целесообразность использования успешного опыта зарубежных стран в вопросах партнерства некоммерческих организаций и государства [16, с. 77–91] (Fedorova, 2016, р. 77–91). В работах Мерсияновой И.В., Боневолинского В.Б. раскрываются преимущества и недостатки НКО как поставщиков социальных услуг в сравнении с государственными учреждениями или коммерческими организациями в России [6, 7] (Mersiyanova, Benevolenskiy, 2016; Mersiyanova, Benevolenskiy, 2017). Сабирова З.Э., Долина О.Н. в своих трудах рассматривают меры государственной поддержки НКО, функционирующих в социальной сфере, отмечают положительную роль таких институтов поддержки СО НКО, как ресурсные центры и центры инноваций социальной сферы, определяют проблемы и направления совершенствования механизма государственной поддержки [3, 12] (Dolina, 2019; Sabirova, 2019).

Несомненно, заслуживает внимания исследование Тополевой-Солдуновой Е.А., Орловой Е.Г. и др. [14] (Orlov, Spivak et al., 2019), в котором дается оценка деятельности СО НКО, описываются основные барьеры, возникающие у НКО при вовлечении в оказание социальных услуг, и сформированы предложения по их преодолению. Стоит отметить работы таких авторов, как Романова В.В., Ханова Л.М. [10, с. 128–137] (Romanova, Khanova, 2017, р. 128–137), Рудник Б.Л., Куштанина Е.В. [11, с. 117–137] (Rudnik, Kushtanina, 2018, р. 117–137) и др., акцентирующих внимание на наиболее успешных региональных практиках функционирования НКО, проблемах, препятствующих их эффективной деятельности.

Вместе с тем вопросы комплексной оценки потенциала и анализа проблемных зон социально ориентированных НКО как поставщиков социальных услуг на региональном и муниципальном уровнях требуют более глубоких исследований, что особенно актуально в современных условиях.

Социально ориентированные некоммерческие организации (СО НКО) в структуре «третьего сектора» занимают особое место, по сути, являясь его основным звеном, и в последнее время находятся под пристальным вниманием государства и общественности. С момента введения статуса СО НКО в 2010 году отмечается ежегодное увеличение их численности, что обусловлено востребованностью у населения и желанием граждан объединяться для решения социальных проблем. Именно СО НКО, оказывая социальные услуги, соединяют профессионализм и неравнодушие к каждому человеку, предоставляя порой уникальные услуги, не включенные в перечень услуг государственных и муниципальных учреждений, такие как социализация/адаптация семей, в которых есть люди с особыми потребностями; работа не только с отдельными категориями нуждающихся, но и с их семьями, ближайшим окружением; сопровождаемое проживание / тренировочные квартиры и т.д.

Сегодня СО НКО рассматриваются как перспективный и выгодный участник рынка предоставления социальных услуг, к сильным сторонам которого следует отнести:

– экономическую эффективность: по сравнению с услугами государственных учреждений, услуги предоставляются с низкими издержками за счет привлечения волонтеров; СО НКО проще привлекать внебюджетные источники финансирования и проще выстраивать сотрудничество с бизнесом;

– клиентоориентированный подход: специалисты СО НКО оказывают услуги, в том числе не входящие в перечень предоставляемых социальных услуг, в отличие от государственных учреждений, в праздничные и выходные дни, в нерабочее время, а также в ходе деятельности выявляют проблемы, ранее не являющиеся объектами рассмотрения социальной политики;

– инновационный подход в решении социальных проблем: многие современные информационные технологии и формы социальной работы разработаны и внедрены некоммерческими организациями, а потом переданы государственным учреждениям.

Таким образом, СО НКО представляются одним из значимых партнеров в решении проблем в социальной сфере и занимают особый сектор на рынке социальных услуг, соответствующий их миссии: оперативно рефлексировать на возникающие потребности общества.

Сегодня в России отмечается активизация вовлечения СО НКО в сферу оказания социальных услуг. Значимость данного подхода значительно возрастает в современных социально-экономических условиях, что обусловлено возрастающей необходимостью повышения эффективности предоставления социальных услуг. СО НКО в современных условиях должны выступать равноправным, сильным и экономически состоятельным партнером государства в предоставлении социальных услуг, в решении широкого спектра актуальных задач – от обеспечения устойчивого воспроизводства населения до сопровождения социально незащищенных категорий граждан, нуждающихся в поддержке [1] (Benevolenskiy, Ivanov et al., 2019).

В регионах России реализуются ряд мероприятий по поддержке СО НКО и развитию рынка социальных услуг. Их целью является формирование среды для устойчивой и профессиональной деятельности некоммерческих организаций, участвующих в решении задач социально-экономического развития регионов, в том числе:

– повышение доверия общества к деятельности некоммерческого сектора, увеличение потенциала СО НКО, в том числе как поставщиков социальных услуг;

– эффективное использование потенциала СО НКО в решении социальных и экономических проблем;

– увеличение количества «зрелых» СО НКО;

– увеличение количества реально действующих СО НКО в муниципальных образованиях регионов;

– развитие инфраструктуры поддержки деятельности СО НКО, в том числе повышение устойчивости существующих ресурсных центров поддержки деятельности СО НКО, создание новых районных и межрайонных «точек роста» гражданской активности [5, с. 138–153] (Kravchenko, Popova, 2020, р. 138–153).

В настоящее время СО НКО предоставляется доступ к бюджетным средствам, выделяемым на предоставление социальных услуг по 6 направлениям, на которые в 2018 году было выделено более 31,3 млрд руб., что на 30% превысило показатель 2017 года, из них:

– на социальную защиту и социальное обслуживание 929 организациям выделено 11,2 млрд руб., (33% от общего объема средств, переданных на оказание услуг);

– на оказание услуг в сфере образования 1 316 организациям выделены средства в объеме 8,1 млрд руб. (24%);

– на направление «Физическая культура и спорт» передано 7,6 млрд руб. (22%);

– на оказание социальных услуг в области культуры, охраны здоровья населения и молодежной политики направлено более 4,2 млрд руб. (21%).

Выделенные средства были направлены 4,4 тыс. организаций, количество которых по сравнению с 2017 годом увеличилось на 7%.

В основном передача государственных и муниципальных услуг СО НКО осуществляется в отрасли «Социальная защита и социальное обслуживание». Следует отметить, по сравнению с 2017 годом объем средств, выделенных на данное направление, увеличился на 93%. Лидирующие позиции по объему переданных бюджетных средств СО НКО в сфере социальной защиты и социального обслуживания в 2018 году занимают следующие субъекты: г. Москва, Самарская и Московская области и г. Санкт-Петербург, где объемы переданных средств составили 3,29 млрд руб., 2,31 млрд руб., 2,01 млрд руб., 0,59 млрд руб. соответственно.

Наибольшее число СО НКО, предоставляющих услуги населению в сфере социальной защиты и социального сопровождения, в 2018 году отмечалось в Республике Татарстан (96), г. Москве (83), Республике Башкортостан (60), г. Санкт-Петербурге (53), Брянской области (45). Обратим внимание, лидерами являются те регионы, в которых созданы и эффективно работают ресурсные центры, которые активно внедряют в практику работы современные цифровые технологии и служат сервисными коммуникационными площадками, что способствует успешному решению проблем установления обратной связи СО НКО с заинтересованными органами государственной власти, местного самоуправления, бизнесом и широким кругом стейкхолдеров.

В 2018 году в России более 22 миллионов человек стали получателями социальных услуг, оказанных СО НКО, что в 3,6 раза выше показателя 2017 года [14] (Orlov, Spivak et al., 2019).

Таблица 1

Динамика численности граждан, получивших услуги от СО НКО в 2017–2018 годах в отраслевом разрезе

Представленные данные свидетельствуют об участии граждан в формировании гражданского общества посредством самоорганизации в различные НКО, которые вносят весомый вклад и помощь в те направления финансово-хозяйственной жизни страны, где государству можно сократить финансирование из‑за недостаточности бюджетных средств.

В настоящее время государственные программы субъектов Российской Федерации (подпрограммы государственных программ) по поддержке СО НКО реализуются в 74 регионах страны. Рост мер поддержки СО НКО отмечается и на муниципальном уровне. В 2018 году доля муниципалитетов и городских кругов, оказывающих поддержку СО НКО, увеличилась на 142%, темп роста составил 8,4%. В 24 субъектах РФ данные мероприятия реализовали 100% муниципальных районов и городских округов. В 20 субъектах из регионального бюджета на поддержку СО НКО были предоставлены субсидии местным бюджетам в объеме 3,33 млрд руб., что больше, чем в 2017 году, на 15%. Однако несмотря на положительную динамику, СО НКО, которые стремятся получить доступ к оказанию социальных услуг, сталкиваются с различными экономическими и административными ограничениями, такими как:

– отсутствие значительных первоначальных капитальных вложений, необходимых для непосредственного оказания услуг;

– ограниченная доступность к финансовым ресурсам для НКО;

– наличие преимуществ у государственных (муниципальных) учреждений, например, предоставление им субсидий на иные цели и цели осуществления капитальных вложений;

– лицензирование отдельных видов деятельности;

– предоставление льгот государственным (муниципальным) учреждениям;

– стандарты качества оказания услуг [17, с. 61–62] (Khabaev, 2019, р. 61–62).

Также следует отметить препятствия к участию СО НКО в оказании услуг, которые характерны для всех отраслей социальной сферы, в том числе:

– отсутствие необходимого методического сопровождения региональных органов исполнительной власти в организации работы с СО НКО со стороны профильных федеральных органов исполнительной власти;

– недостаточная информированность органов исполнительной власти регионов о механизмах привлечения СО НКО к оказанию услуг за счет бюджетных средств, а также их недоверие к СО НКО и, как следствие, незаинтересованность во взаимодействии;

– отсутствие четкого разграничения понятий «услуга» и «работа», что зачастую приводит к неточностям в показателях, а следовательно, и к некорректным оценкам динамики процесса доступа НКО к оказанию услуг в социальной сфере;

– сложности с финансированием оказанных СО НКО услуг, обусловленные тем, что оценка необходимого объема средств региональных и муниципальных бюджетов на оказание услуг в социальной сфере ведется на основании данных предыдущего года с учетом существующего спроса на них;

– невысокая активность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вовлечению СО НКО в реализацию национальных проектов, отсутствие системной работы с СО НКО, направленной на более полное использование их потенциала;

– экономически необоснованные нормативы подушевого финансирования услуг и недостаточные размеры компенсаций негосударственным поставщикам, установленные в субъектах РФ;

– большой объем предоставляемой СО НКО отчетности за оказанные услуги, усложненный отсутствием доступа к информационным системам, упрощающим подачу такой отчетности;

– недостаток у СО НКО квалифицированных сотрудников для оказания услуг в социальной сфере и работы с бюджетными средствами.

Президентом Российской Федерации В.В. Путиным подписан закон об упрощенном порядке включения некоммерческих организаций в реестр исполнителей общественно полезных услуг, данная мера позволит упростить и ускорить процедуру включения добросовестных СО НКО в реестр [15]. Если СО НКО надлежащим образом реализовала проект по одному или нескольким приоритетным направлениям в сфере оказания общественно полезных услуг с использованием финансирования Фонда президентских грантов, то эта организация сможет получить статус исполнителя общественно полезных услуг без всяких дополнительных заключений о надлежащем качестве оказываемых услуг от профильных органов исполнительной власти субъекта РФ, что позволит расширить возможности вхождения СО НКО на рынок социальных услуг, упрощая существующие барьеры и даст возможность на приоритетное получение государственной поддержки.

Сегодня реализация полномочий СО НКО в регионах существенно различается по качественным и количественным показателям, что приводит к высокой степени дифференциации в обеспечении СО НКО доступа к бюджетным средствам между субъектами страны. Большинство социально ориентированных некоммерческих организаций ожидают поддержку со стороны государства, причем такая позиция существовала на всех этапах развития НКО в нашей стране. Однако результаты опросов руководителей НКО 2012–2019 гг. в рамках мониторинга состояния гражданского общества НИУ ВШЭ показывают, что треть (31–34%) руководителей НКО считают, что существует большой разрыв между провозглашаемой и фактической политикой государства в отношении гражданских инициатив, общественных, некоммерческих организаций [13].

Многие российские негосударственные некоммерческие организации испытывают проблемы на всех этапах своего функционирования. По данным всероссийского обследования НКО (n = 1000, 2019 г.), проводимого в рамках мониторинга состояния гражданского общества НИУ ВШЭ, 19% руководителей обследованных НКО полагают, что в возглавляемых ими организаций нет проблем, 76% респондентов отметили хотя бы одну проблему из предложенного списка [8].

Таблица 2

Основные проблемы функционирования некоммерческих организаций

Как видно из представленных данных, основной проблемой является недостаток финансирования. Сегодня бюджетные средства в форме грантов и субсидий, выделяемые на реализацию социальных проектов, носят краткосрочный характер, не нацелены на поддержку инфраструктуры и инновационной деятельности и не способствуют созданию условий для финансово-экономической устойчивости организации. Представляется целесообразным отдельно выделить направление государственной финансовой поддержки на развитие материально-технической и инновационной составляющей деятельности СО НКО, что даст им возможность выполнять долгосрочные социальные проекты, повысит их устойчивость и самостоятельность.

Следует отметить, что для многих СО НКО помимо бюджетных средств источниками доходов являются средства от предпринимательской деятельности, поступления от различных внебюджетных источников, в том числе от частных пожертвований, средства от оказания социальных услуг. Так, из числа участников мониторинга, проводимого Общенациональным союзом некоммерческих организаций, 95,18% указали на то, что учредительными документами организации предусмотрено ведение деятельности, приносящей доход, однако лишь 23% из них ведут эту деятельность [4].

Таким образом, можно сделать вывод, что организации заинтересованы в развитии собственной деятельности, приносящей доход. Вместе с тем, как уже отмечалось выше, существует ряд препятствий для ведения данной деятельности, а именно: слабая материально-техническая база либо полное ее отсутствие; неравная конкуренция на рынке социальных услуг с государственными организациями и представителями малого и среднего бизнеса, имеющими больше льгот и преимуществ по сравнению с СО НКО; значительное количество отчетных документов. К проблемам также необходимо отнести и отсутствие методики определения тарифов на новые, в том числе инновационные услуги НКО в социальной сфере, не возмещается оказание срочных социальных услуг, отсутствуют стандарты по многим социальным услугам. Зачастую СО НКО не могут покрыть даже минимальные расходы за оказанные услуги, в отличие от государственных социальных организаций, в которых государство финансирует многие расходы (аренда и содержание помещений, административные издержки и т.д.).

Во время пандемии федеральными органами власти были приняты ряд мер, направленных на поддержку третьего сектора в нашей стране. 26 марта 2020 г. состоялась встреча президента РФ В.В. Путина с представителями предпринимательского сообщества, участники которой поддержали НКО, предложив рассмотреть вопрос о снижении страховых взносов для некоммерческих организаций, что говорит, во-первых, о солидарности российского коммерческого и некоммерческих секторов, во-вторых – социальной ориентированности российский предпринимателей. По итогам встречи президент утвердил перечень поручений, в которых содержится требование о реализации дополнительных мер поддержки СО НКО, участвующих в мероприятиях по поддержке граждан в связи с распространением новой коронавирусной инфекции [2].

Также в поручении от 11 мая 2020 года Президента РФ Владимира Путина Правительству Российской Федерации сделан акцент на поддержке СО НКО. Меры поддержки затронут вопросы кредитования, налогообложения, сдачи финансовой отчетности и проведения аудиторских проверок СО НКО. Принятые меры помогут стимулировать бизнес активнее вовлекаться в некоммерческие практики, что приведет к появлению новых игроков на поле корпоративной благотворительности [9].

Президентом 08.06.2020 года подписан Федеральный закон от 08.06.2020 № 172-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации», предоставляющий налоговую поддержку некоторых категорий НКО, а также социально ответственного бизнеса, оказывающего поддержку НКО. Принятие закона обеспечит снижение налоговых издержек для организаций и индивидуальных предпринимателей, которые безвозмездно помогают организациям, ИП и социально ориентированным НКО в борьбе с распространением пандемии COVID-19. Развитие государственной политики по отношению к НКО в современных условиях обусловило ускорение трансформации данного сектора. Важно, чтобы организации гражданского общества смогли адекватно ответить на принципах прозрачности и подотчетности на новые меры государственной политики, создающие благоприятные условия для их деятельности.

Заключение. Таким образом, в настоящее время в России отмечается активный процесс развития социально ориентированных некоммерческих организаций как перспективных поставщиков социальных услуг, сопровождающийся установлением более четкой правовой основы, расширением мер государственной поддержки. В субъектах Российской Федерации идет формирование реестров поставщиков социальных услуг, реализация программы пошагового доступа СО НКО к бюджетному финансированию для оказания услуг в социальной сфере. Несмотря на существующие проблемы (недостаточное финансирование, отсутствие помещений и оборудования, неравная конкуренция на рынке социальных услуг и др.), СО НКО признаются равнозначными поставщиками социальных услуг наравне с государственными и коммерческими организациями. Привлечение СО НКО к оказанию социальных услуг в бюджетной сфере – перспективное направление увеличения доли третьего сектора в отечественной экономике, повышения качества социального обслуживания и эффективности функционирования социальной сферы в целом.