Анализ подходов к оценке эффективности государственных программ промышленной политики

Введение

Государственные программы – это важнейший элемент стратегического планирования, включающий комплекс мероприятий экономического развития, в том числе и промышленной политики [1, 2]. В настоящее время объем финансирования государственных программ составляет около 70% федерального бюджета, сформировано 46 государственных программ по 5 основным направлениям [3]:

- новое качество жизни;

- инновационное развитие и модернизация экономики;

- обеспечение национальной безопасности;

- сбалансированное региональное развитие;

- эффективное государство.

Целью статьи является анализ эффективности государственных программ как одноного из основных инструментов промышленной политики, где в качестве основного исполнителя выступает Министерство промышленности и торговли РФ. На основе действующих методик Минэкономразвития России анализировались общедоступные данные реализации государственных программ по направлению «Инновационное развитие и модернизация экономики» [1] [4, 5].

Вопросам оценки эффектов промышленной политики уделено значительное внимание [6] (Frolov, Pavlova, 2019). В ряду исследований ученых-экономистов, посвященных рассмотрению эффектов промышленной политики [7–12] (Sukharev, 2015; Sorokin, Tolkachev, 2015; Tarkhanovskiy, 2016; Kleyner, 2017; Afanasev, Golovanova, 2016; Babkin, Bukhvald, 2016), на наш взгляд, следует выделить работы, актуализирующие подходы к оценке с точки зрения рассмотрения эффективности государственных программ. С.В. Палаш предложена методика, позволяющая оценивать эффективность государственных программ с использованием системы показателей инвестиционных проектов по отдельным элементам [13] (Palash, 2019). П.С. Звягинцевым проведен анализ государственных программ РФ с точки зрения проблем инновационного развития и импортозамещения, выявлены основные проблемы при осуществлении государственных программ [14] (Zvyagintsev, 2015). Сравнительный анализ, выполненный учеными из Китая, позволил определить эффекты промышленной политики в условиях цифровизации в Китае, США, Германии. В работе подчеркивается, что государство аккумулирует научно-технические ресурсы посредством промышленной политики [15] (Chu-Chi Kuo, Shyu, Kun Ding, 2019).

Эффективность реализации государственных программ

На первом этапе рассмотрим данные мониторинга Минэкономразвития России эффективности реализации государственных программ за период 2018–2020 гг. Мониторинг позволяет получать регулярную обратную связь о прогрессе в достижении программных целей и дает представление об оперативной информации по реализации государственных программ.

По итогам I–II кварталов 2018 года наблюдалась средняя степень эффективности реализации госпрограмм по всем ответственным исполнителям. Ее значение составило 87,1%, доля наступивших контрольных событий была определена на уровне 91,7%; средний уровень кассового исполнения составил 39,2%. Высокая эффективность наблюдалась у 6 госпрограмм; выше среднего – у 7; ниже среднего – у 7; низкая – у 6 госпрограмм [16].

Проанализируем данные мониторинга реализации государственных программ, где в качестве основного исполнителя выступает Министерство промышленности и торговли РФ (табл. 1–3).

Таблица 1

Эффективность реализации государственных программ в I–II кварталах 2018 года

По итогам первого полугодия 2018 года эффективность реализации госпрограмм промышленной политики оценивалась в общем на низком уровне. Две из пяти анализируемых программ обладали эффективностью 85,9% и 74,0%. Данные по другим государственным программам «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» и «Развитие авиационной промышленности на 2013–2025 годы» в таблице 1 отсутствуют, так как по данным мониторинга ответственным исполнителем не представлены отчеты или представлены с серьезным нарушением планового срока.

За аналогичный период 2019 года средняя степень эффективности реализации госпрограмм по всем ответственным исполнителям составляла 86,8%. Доля наступивших контрольных событий – 92,4%; средний уровень кассового исполнения – 38,7% [17].

Таблица 2

Эффективность реализации государственных программ

в I–II кварталах 2019 года

По итогам первого полугодия 2019 года степень эффективности реализации госпрограмм промышленной политики была определена для трех из пяти госпрограмм (табл. 2). По первым двум программам уровень эффективности реализации по сравнению с аналогичным предыдущим отчетным периодом возрос и оказался близким к 100%. По другим госпрограммам наблюдались нарушения в представлении отчетности.

В I–II кварталах 2020 года средняя эффективность реализации госпрограмм по всем ответственным исполнителям в отчетном периоде составила 78,5%. Доля наступивших контрольных событий – 80,2%; средний уровень кассового исполнения составил 44,3%. Высокая эффективность реализации наблюдалась у 7 госпрограмм; выше среднего – у 13; ниже среднего – у 10; низкая – у 4 госпрограмм [17].

Таблица 3

Эффективность реализации государственных программ в I–II кварталах 2020 года

По итогам первого полугодия 2020 года степень эффективности реализации госпрограмм промышленной политики была определена для всех госпрограмм (табл. 3). Сравнивая данные по оперативной эффективности госпрограмм за 2018–2020 гг., в целом следует отметить положительную динамику. Однако также наблюдались значительные колебания (до 10% – государственная программа по развитию фармацевтической и медицинской промышленности) уровня эффективности. В соответствии с методикой Минэкономразвития РФ государственная программа «Развитие судостроения и техники для освоения шельфовых месторождений» по итогам трех отчетных периодов была наиболее эффективной (97,5%). Государственная программа по развитию фармацевтической и медицинской промышленности имела самый низкий уровень эффективности по итогам I–II кварталов 2020 года – 70,9 % (разрыв значений – 26,6%) [18].

На втором этапе проанализируем подходы к оценке эффективности государственных программ (табл. 4–6) на основе сводных годовых отчетов 2017–2018 гг. [19, 20]. Минэкономразвития РФ определение эффективности государственных программ реализовано путем нахождения операционной или функциональной составляющей. Анализ операционной эффективности основан в большей мере на оценке финансовых показателей и представления отчетности. Анализ функциональной эффективности связан с целеполаганием при реализации механизмов программно-целевого управления.

Все государственные программы представлены в сводных годовых отчетах 2017–2018 гг. По итогам 2018 года произошло значительное повышение уровня эффективности реализации всех государственных программ по сравнению с аналогичным периодом 2017 года (табл. 4). Высокий уровень эффективности реализации наблюдался у двух государственных программ, выше среднего – у трех программ. Однако степень эффективности реализации государственной программы с самым высоким уровнем отличается от минимального значения почти на 10%. Оценка показателей уровня реализации отдельных государственных программ достигала 100%. На достаточно низком уровне находятся значения индикаторов по оценке эффективности деятельности ответственного исполнителя (минимальное значение – 50%).

Таблица 4

Эффективность реализации государственных программ (в %)

В отчете за 2018 год представлен отдельный раздел «Подходы к оценке макроэкономического эффекта финансирования государственных программ Российской Федерации», где содержатся такие значимые индикаторы, как краткосрочные мультипликаторы, импортоемкость и инновационность и другие [20]. В отчете за 2017 год данный раздел представлен не был [19]. Содержание раздела регламентируется методическими указаниями [5].

Таблица 5

Потребительские и инвестиционные компоненты государственных программ в 2018 году (в млрд рублей) [2]

В целом с точки зрения элементов использования ВВП (табл. 5) данные расходы преимущественно формируют инвестиционную составляющую и могут способствовать росту спроса на инвестиции и накоплению основного капитала, в том числе при производственно-технологическом сотрудничестве [21] (Aleksandrova, Frolov, Vinogradov, 2013). Однако удельный вес финансирования всех государственных программ развития промышленности составляет менее двух процентов от всех программных расходов центрального правительства, что не способствует системному развитию. В рамках оценки макроэкономических эффектов экспертами Минэкономразвития РФ предложены следующие группы показателей (часть из них находится на стадии апробации или планируется разработать) [22]:

- структурная макроэффективность (качественные характеристики);

- оценка макроэкономических эффектов (количественные характеристики);

- общественно-экономическая эффективность.

К показателям структурной макроэффективности относятся:

- импортозамещающий потенциал (краткосрочный мультипликатор –мультипликатор спроса);

- инвестиционность (среднесрочный мультипликатор – мультипликатор предложения);

- высокотехнологичность и инновационность (долгосрочный мультипликатор – мультипликатор развития).

Показатели оценки макроэкономических эффектов (количественные характеристики) представлены следующим образом:

- вклад в использование ВВП;

- вклад в потенциальный выпуск;

- инфляционное давление;

- занятость.

К показателям общественно-экономической эффективности относятся:

- социальные затраты;

- социальные выгоды;

- чистые (дисконтированные) социальные выгоды.

Оценка вклада в использование ВВП и комплексных межотраслевых эффектов может осуществляться в отдельности по структурному элементу каждой государственной программы. Вклад в использование ВВП формируется на базе классификации совокупностей расходов бюджета как элементов использования ВВП и предположения об их отраслевой принадлежности. Также учитывается совокупность расходов, классифицированных как факторы, которые при принятии ряда экономически обоснованных гипотез целиком или частично трансформируются в элементы использования ВВП. В качестве экономически обоснованных гипотез эксперты Минэкономразвития РФ используют следующие [20]:

- о действии трансмиссионного механизма «доходы – сбережения – инвестиции»;

- о действии трансмиссионного механизма «чистая прибыль – инвестиции»;

- о структуре добавленной стоимости в целом по экономике.

При оценке макроэкономических эффектов определяется эффект прироста текущих производственных затрат, который влияет на прирост добавленной стоимости согласно сложившимся в экономике пропорциям на базе таблиц «затраты – выпуск».

Таблица 6

Анализ краткосрочного мультипликатора и оценки отношения валового накопления основного капитала (ВНОК) к общим затратам на реализацию государственных программ в 2018 году

Одним из подходов к использованию макроэкономической оценки является анализ краткосрочного мультипликатора и оценки отношения валового накопления основного капитала к общим затратам на реализацию государственных программ (табл. 6). По данным отчета, наибольшее значение мультипликатора (91,4%) зафиксировано у госпрограммы по развитию электронной промышленности, минимальное (64,8%) – у госпрограммы по развитию медицинской промышленности. Однако методика расчета мультипликатора не представлена.

Для максимизации краткосрочных темпов экономического роста предлагается наращивать финансирование основных мероприятий государственных программ с наибольшим значением краткосрочного мультипликатора. Для максимизации среднесрочного потенциального роста – с наибольшей долей валового накопления основного капитала. В долгосрочном периоде решающее значение имеет повышение отдачи экономических факторов, что особенно актуально в условиях углубления структурных ограничений. При анализе высокотехнологичности и инновационности следует рассматривать не только понесенные затраты реализации государственных программ, но и то, каким образом реализация государственных программ способствует генерации и накоплению в экономике инновационного, высокотехнологического и человеческого капитала, так как данные расходы обладают устойчивым долгосрочным мультипликативным эффектом [20].

Заключение

Анализ подходов к оценке эффективности государственных программ позволил выявить определенные особенности их реализации, а также общие закономерности. В целом при реализации госпрограмм эксперты отмечают ежегодно повторяющиеся вопросы, связанные с дисциплиной исполнения. Критерии оценки эффективности характеризуют, как правило, общую дисциплину исполнения и не позволяют оценить координацию работы всех участников и заинтересованных сторон. Эффективность реализации госпрограмм, на наш взгляд, необходимо оценивать комплексно и системно [6] (Frolov, Pavlova, 2019), а не только в части уровня их исполнения. При оценке эффективности реализации госпрограмм анализируются показатели, которые формируют исполнители, что является субъективной характеристикой. По методике Минэкономразвития определение эффективности государственных программ реализовано путем нахождения операционной или функциональной составляющей. Анализ операционной эффективности основан в большей мере на оценке финансовых показателей и представления отчетности. Анализ функциональной эффективности связан с целеполаганием при реализации механизмов программно-целевого управления.

При исследовании эффективности государственных программ промышленной политики отмечается положительная динамика показателей на основе анализа оперативной эффективности, а также годовых отчетов. Однако ни по одной из госпрограмм уровень их общей эффективности реализации не составил 100%. С точки зрения элементов использования ВВП расходы государственных программ преимущественно формируют инвестиционную составляющую и могут способствовать росту спроса на инвестиции и накоплению основного капитала. В то же время общий объем финансирования государственных программ развития промышленности составляет менее двух процентов от всех программных расходов центрального правительства, что на наш взгляд, не может способствовать системному развитию.

[1] Данные по оценке эффективности государственной программы РФ «Развитие оборонно-промышленного комплекса» в отчетах не представлены.

[2] Последние опубликованные отчетные данные