Positive experience and problems of e-government in Russia

Введение

Формирование и развитие электронного правительства отражаются в большом количестве исследований ученых за рубежом. Многие авторы изучают вопросы применения информационно-коммуникационных технологий как механизм для формирования электронного правительства (К. Бвалия и С. Мьючула) [23] (Bwalya, Mutula, 2014), а также как способ более активного вовлечения граждан в сферы государственного управления (К. Рэд-дик) [24] (Reddick, 2010). В российской литературе также развивается тематика электронного построения правительства. В отечественной литературе большое внимание уделяется формированию его организационной структуры относительно функционирования исполнительных органов власти (Е.Г. Инша-кова) [4] (Inshakova, 2019), изучаются возможности по оказанию государственных и муниципальных услуг в электронном формате, а также использования систем электронного документооборота (С.Ю. Кабашов) [9] (Kabashov, 2015).

Актуальность изучения электронного правительства обусловлена тем, что в условиях существенной трансформации практического государственного управления при развитии информационных технологий государственные службы испытывают усиленное внимание со стороны потребителей к росту качества предоставляемых государственных и муниципальных услуг. Регулярное развитие и использование IT-технологий обусловливает формирование определенных ожиданий граждан от государственных органов, которые в данном случае состоят в ожидании внедрения инноваций в сферу оказания государственных услуг населению с целью повышения их качества и снижения их стоимости.

Цель исследования состоит в изучении организации и функционирования электронного правительства. Для достижения цели решались задачи по изучению категории «электронное правительство», рассмотрено электронное правительство как фактор совершенствования регионального управления, изучено информационное общество.

Объект настоящего исследования – технологии «электронного правительства», рассматриваемые в сфере реформ политического и административного устройства России.

Предмет настоящего исследования – работа органов государственной власти, направленная на разработку и внедрение «электронного правительства» с целью повышения эффективности собственной деятельности и формирования более открытого государственного менеджмента.

В качестве материалов настоящего исследования выступают: научная и методическая литература, в которой отражены вся необходимая информация, а также данные интернет-портала Правительства РФ и Санкт-Петербурга. В статье рассмотрен пример функционирования электронного правительства в Санкт-Петербурге.

Информационные технологии стали в современной жизни её неотъемлемой частью. В связи с этим изменяется форма осуществления функций государственных органов в процессе предоставления госуслуг физическим и юридическим лицам с применением информационно-коммуникационных технологий.

Электронное правительство состоит из пакета технологий и является системой электронного документооборота в управлении государством, устремленной на значительный рост его эффективности, благодаря которому на основе автоматизации всей совокупности процессов управления в стране происходит уменьшение затрат на социальные коммуникации для каждого гражданина и каждого предприятия, а органы государственной власти и другие субъекты экономики осуществляют взаимодействие между собой в цифровом виде. При этом в понятие «электронное государство» входит взаимодействие через ИКТ не только с исполнительной властью (в виде электронного правительства), но и с парламентскими и судебными органами (как электронный парламент и как электронное правосудие соответственно). Отсюда понятие «электронное правительство» является более частным [9] (Kabashov, 2015).

Электронное правительство как система электронного документооборота государственного управления призвано:

• оптимизировать предоставление госуслуг населению и предпринимательству;

• повышать уровень участия всех граждан-избирателей в процессе управления государством;

• поддерживать и расширять возможности самостоятельного обслуживания граждан;

• увеличивать технологическую компетентность и интернет-квалификацию населения.

Для решения поставленных задач разрабатываются новейшие технологии в глобальной сети Интернет, применение которых организует взаимоотношение и развитие связей между госслужбами и гражданами.

Внедрение электронного правительства в стране делает «прозрачными» взаимоотношения власти и населения и формирует современный взгляд на государственное управление при взаимодействии всего многообразия элементов общества: государственных служащих, представителей бизнеса, граждан, образовательных и исследовательских институтов, общественных групп, гражданских организаций и т.д., а также существенно снижает влияние факторов географического месторасположения перечисленных субъектов. При этом следует понимать, что главная задача внедрения электронного правительства состоит не в замене традиционного, а в дополнении уже имеющихся технологий для того, чтобы повысить качество предоставляемых органами государственной власти услуг населению [1] (Abrosimova, 2011).

«Большой Восьмеркой» в городе Окинава в 2000 году была подписана «Хартия глобального информационного общества». Этот год считается начальным в формировании в России ЭП (электронного правительства). В данном документе декларировалась значимость формирования информационного общества для роста благосостояния граждан и подъёма экономики государств в целом.

Однако в РФ даже к 2007 году ЭП (e-government) занимало только 92-е место в мире по уровню развития, несмотря на то что более 5 лет внутриведомственную работу стремились перевести в электронный вид (что совершенно не устраивало Дмитрия Медведева, на тот момент занимающего пост президента). Д. Медведев указывал, что на оформление нормативных документов в различных ведомствах каждый месяц расходуются тонны бумаги, что не соответствует современной мировой практике. Несмотря на то что в нашей стране и леса и бумаги достаточно, это устаревший подход к их расходованию, но, несмотря на это, бумага по-прежнему активно используется в документообороте. Но главное, что россияне к этому времени не могли получать электронные справки по системе «одно окно», отправлять с ПК обращения в государственные организации, отслеживать прохождение своего документа в ведомстве и т.д.

В последние годы в России успешно развивается это направление, и место в релевантных рейтингах растёт. В 2019 году (согласно данным доклада ООН) [3], Россией был получен «очень высокий» индекс состояния ЭП, что соответствовало 32 месту в рейтинге. Указанные положительные тенденции стали возможными благодаря внедрению и утверждению в 2010 году Правительством Госпрограммы «Информационное общество» (2011–2020). На развитие этого проекта выделялись существенные средства из бюджета. При его реализации закладывались основы электронного правительства, выполнялся комплекс работ для организации единой информационно-технологической и телекоммуникационной инфраструктуры электронного правительства. Указанная инфраструктура состояла из Единого портала государственных услуг (ЕПГУ) – Госуслуги; системы межведомственного электронного взаимо-действия (СМЭВ); единой системы идентификации и аутентификации (ЕСИА); единой системы нормативно-справочной информации (ЕСНСИ); информационной системы головного удостоверяющего центра (ИСГУЦ); досудебного обжалования; ситуационного центра [11] (Kulnazarova, 2018).

Исходя из данных Минкомсвязи РФ, в 2019 году ежемесячно круг пользователей возрастал в среднем на 1,4 млн граждан, а общее число зарегистрированных на портале госуслуг превышало отметку в 100 млн чел. Наиболее востребованы сервисы для граждан по записи к врачам, в детский сад и школы, для получения информации о пенсионных накоплениях, для регистрации автотранспорта, по подаче заявлений на сдачу экзамена в Госавтоинспекцию и получения водительских удостоверений. Очень востребованы услуги по оформлению и выдаче российских и заграничных паспортов, по месту регистрации и фактического проживания, по выдаче справок о наличии (отсутствии) судимости.

Гражданам предоставление услуг государственными и муниципальными органами осуществляется посредством использования портала интернет-ресурса. Данный портал был запущен в 2008 году. Портал можно условно разделить на информационную и интерактивную составляющие. Информационная часть портала необходима для хранения информационных данных, в соответствии с которыми выполняется обслуживание граждан на государственном и муниципальном уровнях. Интерактивная часть, в свою очередь, включает в себя весь спектр электронных услуг, которые государственные и муниципальные органы оказывают гражданам.

В разделе «Законодательство» содержатся все нормативно-правовые акты, их тексты и описание, а также порядок, в соответствии с которым госорганы предоставляют населению соответствующие услуги.

Раздел государственных услуг и функций содержит в себе список всех услуг, предоставляемых госорганами, а также порядок, в соответствии с которым граждане имеют право на их получение. В рамках порядка получения госуслуг рассмотрены необходимые документы, а также соответствующие законодательно закрепленные права и обязанности граждан.

В справочнике организаций имеются все необходимые данные (местонахождение, график работы и т.п.) о тех организациях, которые занимаются предоставлением госуслуг в Санкт-Петербурге.

Чтобы граждане могли правильно оформить документы, необходимые для получения той или иной госуслуги, им предоставляются соответствующие формы и образцы. Последние находятся в разделе «Бланки».

На территории Санкт-Петербурга функционирует ряд МФЦ предоставления услуг населению. Вся информация о таких центрах содержится в соответствующем разделе – «МФЦ предоставления услуг».

Порядок предоставления и получения госуслуг в электронном формате указан в разделе «Электронные услуги». Помимо вышеуказанного, в данном разделе также можно найти сервис отслеживания статуса заявок, способы получения доступа к той или иной услуге и т.п.

Помимо вышеперечисленных разделов, портал интернет-ресурса содержит полезную информацию для заявителей, которые хотят получить ту или иную государственную услугу. Также на портале имеется книга, в которой граждане могут оставлять отзывы и комментарии о качестве предоставляемых услуг и уровне обслуживания. Также на портале указана контактная информация (номера телефонов, адреса электронной почты), необходимая для формирования обратной связи с гражданами с целью содействия им в решении конкретных вопросов.

В 2019 году на портале «Наш Санкт-Петербург» было зарегистрировано около 800 тысяч сообщений. Количество пользователей порталом в настоящее время составляет 165 тысяч граждан. С момента начала работы портала зарегистрировано более 2,16 млн сообщений, было решено более 2,09 млн вопросов. Перечень проблем, по которым подаются обращения, состоит из 250 наименований госуслуг и сервисов. Функционирует мобильное приложение «Безопасный Санкт-Петербург» – за 2019 год было зафиксировано более 40 тысяч скачиваний. Количество городских видеокамер вместе с интегрированными сейчас превышает 40 тысяч единиц.

В Санкт-Петербурге функционирует Центр обработки вызовов 004, который принимает звонки по вопросам качества работы ЖКХ и городского благоустройства. В 2019 году этим колл-центром было принято более 1 млн звонков (за все время работы – более 11,7 млн). Службой «экстренные вызовы 112» Санкт-Петербурга в 2019 году было обработано более 3 млн сообщений (с момента работы более 11 млн). Операторами принимаются вызовы на 5 иностранных языках, кроме русского на английском, немецком, французском, итальянском и испанском.

Экстренное обращение может быть сделано следующими способами:

- с использованием сети Интернет (электронный);

- посредством МФЦ;

- через посещение госучреждения (традиционный).

За 2019 год через Портал и другие ресурсы по госуслугам СПб было принято 37,1 млн обращений в электронной форме.

Электронный способ подачи документов и получения ответов является одним из самых современных и удобных. Заявители обращаются для предоставления услуг в электронной форме и подают документы онлайн с использованием компьютера, планшета или мобильного телефона. Все требуемые документы «прикрепляются» в виде скана или фотографии. Заявления подаются 24 часа в сутки без выходных дней. Госуслуги электронным способом жители Санкт-Петербурга получают и с использованием мобильных приложений (мобильное приложение «Госуслуги Санкт-Петербурга» для iOS и Android) и инфоматов (например, в МФЦ или поликлиниках).

Многофункциональные центры предоставления государственных услуг (МФЦ) Санкт-Петербурга, как и в других регионах, функционируют с целью облегчить процесс взаимодействия госорганов и населения, а также повысить его эффективность. При этом для такого взаимодействия регулярное участие заявителя является необязательным. Заявитель обязан посещать МФЦ только при подаче документов и при непосредственном получении готовой услуги от государственного органа.

Пользуется спросом и традиционный способ предоставления услуг, так как он является привычным для граждан старшего поколения порядком обслуживания населения органами власти. Граждане лично посещают необходимое государственное учреждение для получения услуги, имея при себе необходимые документы. Подаются заявления традиционным способом в специальные дни приема, установленные конкретным государственным учреждением.

Помимо Портала госуслуг Санкт-Петербурга функционирует и Единый портал госуслуг gosuslugi.ru. Данный портал госуслуг необходим для получения услуг своего региона, которые предоставляют жителям Санкт-Петербурга местные органы власти: комитеты, администрации районов и подведомственные им организации. Единым порталом gosuslugi.ru пользуются все граждане нашей страны. Здесь предоставлен доступ к услугам федеральных органов власти (например, можно получить паспорт – эта услуга является федеральной).

Для увеличения эффективности функционирования электронного правительства важным решением стало внедрение электронных государственных услуг по принципу «одно окно». Суть такого решения заключается в следующем: при необходимости сбора документов для государственного органа, который оказывает электронные государственные услуги, обязательным условием является запрашивание необходимой информации, которой располагают другие госучреждения. Если госорган уже оказывает услуги в электронном формате, он может получать необходимые данные в рамках электронного взаимодействия между ведомствами, то есть без непосредственного участия заявителя. Данный принцип получил название «одно окно». Целью этого принципа является снижение времени необходимого общения физических и юридических лиц для оформления любых услуг, весь процесс предоставления которых будет сосредоточен в одном месте.

Важной характеристикой такого принципа является минимизация объема документов, необходимых заявителю для предоставления в орган власти для принятия решения. Достичь этого можно через организацию эффективного межведомственного взаимного сотрудничества и на одном уровне власти (по горизонтали), и при межуровневом взаимодействии (по вертикали). Зачастую при предоставлении государственной услуги требуется получение информации от различных органов разных уровней власти.

Благодаря полноценному функционированию электронного правительства возможным представляется повышение эффективности, прозрачности и оперативности работы госорганов, а также формирование определенной ответственности за осуществляемую данными органами деятельность по предоставлению услуг населению. При наличии комплексной автоматизации процессов электронное правительство повышает производительность и эффективность работы госслужащих. При хорошо организованном процессе обмена данными и при наличии реестров и сервисов госслужащие всех учреждений в любое время получают требуемые данные, и необходимые вопросы решаются более прозрачно и без задержек [10] (Kosorukov, 2017).

Обычные граждане при активном функционировании электронного правительства имеют преимущества:

- получают информацию и услуги круглосуточно из любого города и страны;

- для них отсутствуют необходимости простаивания в очередях и личного общения с госслужащими;

- население экономит время и денежные средства на визиты в несколько учреждений.

Все возможности электронного правительства позволяют существенно улучшить качество и скорость услуг, которые предоставляются государством, улучшают и качество жизни граждан.

Преимущества ЭП в настоящее время очевидны, но по объективным причинам существуют и отдельные проблемы в его деятельности.

Одна из проблем – конфиденциальность информации, т.к. существующие базы данных многих государственных организаций (к примеру, паспортных столов) часто переходят в разряд «краденые» и реализуются открыто. При объединении имеющейся «государственной информации» в единую информационную систему (базу данных) кража становится явной и наказуемой на государственном уровне, а её появление может привести к нарушению защиты информации о личной жизни любого гражданина.

Еще одной значимой проблемой в отношении ЭП является то, что не все граждане имеют равноценный доступ к электронным источникам информации (доступ к Интернету), которые являются неотъемлемой частью процесса предоставления электронных услуг и работы электронного правительства. На данный момент лишь половина населения России имеет полноценный доступ к получению электронных услуг. Все вышесказанное усугубляется тем, что граждане, не имеющие доступа к электронным услугам, зачастую нуждаются в них больше, чем граждане, которые имеют возможность получать такие услуги [18] (Pavlovskaya, Sirotkina, 2016).

Кроме того, зачастую исполнители основой работы, внедряя электронный документооборот, выполняют в основном модернизацию канцелярии, переводя данные с бумажных носителей в электронный формат. Эта работа является абсолютно важной на первом этапе, поскольку необходимо создать совокупность данных важнейших государственных субъектов (налоговой, паспортной, миграционной служб), включаемых в процесс организации ЭП. Создание таких баз необходимо практически всем ведомствам, а на это потребуется большое количество времени и затрат, и, кроме этого, для данной работы необходима разработка единых стандартов в области справочной информации и межведомственного документооборота.

Электронное правительство (e-Government) в настоящее время создается во многих странах мира и является главным образом инструментом для оказания госуслуг гражданам и бизнесу через особые интернет-порталы. Система электронного правительства с технической стороны по масштабам и требованиям к безопасности, с одной стороны, колоссальна, а с другой – совершенно элементарна: необходима значительная, управляемая база данных, а также наличие приложений, которые реализуются через связь с веб-интерфейсами [19] (Popova, Dranishnikova, 2019).

Потребность в электронном правительстве с каждым годом растёт для выполнения задач в сфере финансовых операций, при управлении активами, контрактами и при соблюдении нормативных требований, что подтверждают результаты отчета «Укрепление доверия к правительству» (2017, январь), который был подготовлен IBM Institute for Business Value (IBV). В данном отчете указано, что 9 из 10 руководителей государств планировали к 2018 году инвестировать в разработку блокчейн значительные средства [13] (Makushova, Khaymbukh, 2019).

Идея использования блокчейна при функционировании электронного правительства выводит его на новый уровень. Блокчейн становится удобным сервисом для обслуживания граждан и предприятий, поскольку он переформатирует функционирование государства при существенном переходе на цифровую платформу блокчейна [12, 14] (Makushova, Konev, 2019; Makushova, 2018).

Применение технологии блокчейн значительно снижает загрузку специалистов правительств, отфильтровав информацию не благодаря усилению контроля, а через децентрализацию доступа к ней, через применение искусственного интеллекта, функционирующего на основе рациональных алгоритмов, освобождённых от влияния политики и от ошибок человеческого фактора.

Преимущество для электронного правительства (e-Government) блокчейна в отличие от существующих типовых баз данных заключается в максимальной защите информации от искажения, несанкционированного изменения, исключении коррупционных составляющих. Это становится возможным после внесения индивидуальных сведений о гражданах и предприятиях, о недвижимости и праве на собственность, о дипломах, сертификатах и другой информации в государственные блокчейн-реестры, что в дальнейшем не позволяет по окончании занесения их поменять и, как следствие, при максимальной надежности данных появляется потенциал использования данных реестров в виде полноправных юридически значимых документов, поскольку сведения в блокчейн-реестре становятся достовернее всякого бумажного документа с подписью и печатью, да и доступны постоянно и всюду [9] (Kabashov, 2015).

Заключение

Развитие электронного правительства стало естественным и неотвратимым, что при росте объема предоставляемых госуслуг позволяет оптимизировать процессы по взаимодействию населения и органов власти, упрощает доступ населению через региональные порталы получения услуг региональных, муниципальных и федеральных уровней. Такие изменения становятся возможными при интеграции порталов регионального и федерального уровня для оказания услуг населению с использованием единой системы аутентификации. Заявители, пользуясь личным кабинетом, могут механически осуществлять поиск на порталах любого уровня с целью перехода к любой требуемой им услуге.

В результате функционирования Электронного правительства:

1. Повышается эффективность работы исполнительных органов, функционирующих на государственном и муниципальном уровнях; снижаются управленческие и предпринимательские издержки, связанные с работой аппарата власти; повышается открытость информации бюрократической системы; повышается скорость реакции органов власти на нужды общества; происходит замена бумажного документооборота электронным; ускоряется обмен данными в межведомственной системе [17];

2. Повышается качество услуг, оказываемых населению и бизнесу;

3. Повышается эффективность предпринимательской деятельности и снижаются информационные затраты населения и бизнеса.

В то же время:

4. Происходит расслоение людей при низкой компьютерной грамотности и невозможности воспользоваться услугами электронного правительства;

5. Необходимо решать проблемы по конфиденциальности информации, т.к. существующие базы данных многих государственных организаций (к примеру, паспортных столов) часто переходят в разряд «краденые» и реализуются открыто. При этом преимущество для электронного правительства (e-Government) блокчейна в отличие от существующих типовых баз данных заключается в максимальной защите информации от искажения, несанкционированного изменения, исключении коррупционных составляющих;

6. Необходима разработка единых стандартов в области справочной информации и межведомственного документооборота.