The technique of vertical functional analysis of the public authorities activity: experience of the pilot applications in Kazakhstan

Президент Республики Казахстан Н.А. Назарбаев неоднократно поднимал вопрос о необходимости кардинального повышения эффективности деятельности государственных органов. «Качество» должно стать новым стилем жизни государственного служащего, а самосовершенствование – его главным принципом» [1]. Для достижения высокой эффективности государственных органов необходим тщательный анализ деятельности каждого подразделения, а также подведомственных организаций.

Одной из немаловажных задач в этом процессе становится рассмотрение функциональной вертикали государственного управления и детальный анализ деятельности каждого государственного служащего в процессе реализации государственных функций. Необходимо вычленить из процессов «пустую» деятельность, которая не приносит результатов, а также дублирование деятельности на разных уровнях государственного управления. Именно такие системные меры должны быть приняты по оптимизации затрат и экономии средств, исключая неэффективные расходы ресурсов, в том числе рабочего времени госслужащих. Эти меры позволят снизить формализм и бюрократию в работе госорганов.

Оптимизация процессов деятельности государственных органов и внедрение информационных технологий являются одним из приоритетных направлений, озвученных в Послании Президента Республики Казахстан Н. Назарбаева народу Казахстана. 10 января 2018 г.: «Нужно продолжить работу по сокращению издержек для предпринимателей и населения при государственном администрировании… Интеграция информационных систем госорганов позволит перейти от оказания отдельных госуслуг к комплексным по принципу «одного заявления» [2].

В Восточно-Казахстанской области системная работа по оптимизации деятельности государственных органов и усовершенствованию системы государственных услуг проводится уже более 10 лет. Многие наработки пилотных проектов, реализованных в регионе, впоследствии нашли свое применение в масштабах всего государства. Настоящее исследование – очередной этап масштабной целенаправленной работы по совершенствованию системы государственного управления.

В ходе работы по анализу и реинжинирингу бизнес-процессов госуслуг было установлено, что реинжиниринг отдельных бизнес-процессов не всегда прямо способствует повышению эффективности общей деятельности. В ряде случаев эта зависимость является косвенной, опосредованной или вовсе отсутствует. Например, во многих случаях результатом государственных услуг, включенных в реестр, является не реальное удовлетворение конечной потребности услугополучателя, а только какой-то промежуточный результат. Примером могут служить услуги в социальной сфере: «Предоставление инвалидам кресел-колясок», «Обеспечение инвалидов сурдо-тифлотехническими и обязательными гигиеническими средствами», «Оформление документов на инвалидов для предоставления им протезно-ортопедической помощи» и другие. Результатом оказания этих услуг на самом деле является не предоставление кресла-коляски, слухового аппарата или протеза, а только лишь талон на получение соответствующего изделия, после чего услугополучателю приходится ждать самого изделия, т.е. удовлетворения своей жизненной потребности в течение какого-то времени, а иногда – проходить дополнительные процедуры. Очевидно, что в таких случаях реинжиниринг отдельных бизнес-процессов теряет смысл. Происходит совершенствование какого-либо отдельного элемента (этапа) единого процесса, в то время как неэффективная организация других этапов может ставить под вопрос конечную эффективность деятельности.

Отсюда логичным образом возникает необходимость реинжиниринга не только отдельных этапов, но и всего комплекса мер, направленных на удовлетворение потребностей услугополучателя. По сути, речь идет об анализе эффективности исполнения функции государственного органа, реализующейся в форме государственных услуг по всей вертикали – от целей государственной политики, обозначенных в соответствующих кодексах и законах, до регламентов государственных услуг, разрабатываемых и утверждаемых на местном уровне.

Исходя из поставленных задач, реинжинирингу в данном случае подвергаются не отдельные государственные услуги, а деятельность государственных органов в целом с точки зрения повышения эффективности исполняемых ими функций, реализующихся в форме государственных услуг и (или) способствующих оказанию государственных услуг (например, функции разработки нормативной документации, контроля и др.).

Функциональная вертикаль в рамках одной сферы/отрасли включает:

– функции постановки и достижения целей (выработка и осуществление государственной политики в сфере/отрасли);

– функции выработки требований, соблюдение которых призвано обеспечивать достижение заявленных целей (нормотворческая деятельность, разработка стандартов и регламентов государственных услуг);

– оказание государственных услуг, являющихся формой реализации соответствующих функций государственных органов;

– сопутствующую деятельность государственного органа по обеспечению оказания государственных услуг подведомственными организациями (методическая работа, разработка регламентов, сбор статистики);

– контрольные функции (контроль качества оказания государственных услуг).

В процессе анализа производится оценка соответствия функций, задач и государственных услуг целям государственной политики в данной сфере или отрасли. Этот анализ является первой стадией реинжиниринга деятельности государственных органов. Вторым этапом является, собственно, реинжиниринг, т.е. разработка рекомендаций по повышению эффективности путем сокращения непроизводительных затрат времени, финансовых и иных ресурсов, приведения в соответствие целям государственной политики, исключения и (или) оптимизации функций и услуг.

Конечной стратегической целью вертикального анализа является создание в органах исполнительной власти Республики Казахстан (в данном случае – в масштабе ВКО в пилотном порядке) эффективной системы деятельности, обеспечивающей достижение баланса интересов государства и услугополучателя в сферах или отраслях, закрепленных за каждым государственным органом.

Достижение цели вертикального анализа предусматривается через решение следующих задач:

1. Выявление степени соответствия функций и услуг: а) целям государственной политики Республики Казахстан; и б) потребностям услугополучателя.

2. Выявление избыточного нормотворчества – необоснованного дробления бизнес-процессов, возложения на услугополучателя излишних требований, не способствующих достижению целей государственной политики, в том числе устаревших, неисполнимых, экономически нецелесообразных и др.

3. Выявление непроизводительных затрат временных, финансовых и иных ресурсов, не способствующих достижению целей государственной политики и удовлетворению потребностей услугополучателя.

4. Выработка рекомендаций по реинжинирингу неэффективных функций и услуг государственных органов (включая изменение структуры самих госорганов).

Необходимо отметить, что функциональный анализ как инструмент повышения эффективности деятельности используется как в бизнес-секторе, так и в секторе государственного управления достаточно часто. В Республике Казахстан на страновом уровне полный обзор государственного управления (функциональный обзор) проводился в рамках Грантового соглашения между Правительством Республики Казахстан и Организацией экономического сотрудничества и развития.

Нормативные основы функционального анализа как инструмента повышения эффективности деятельности госорганов заложены в ст. 7 Закона Республики Казахстан от 27 ноября 2000 года «Об административных процедурах» [3] и п. 2 статьи 15 Закона Республики Казахстан от 12 ноября 2015 года «О государственном аудите и финансовом контроле» [4].

На уровне центральных государственных и местных исполнительных органов Республики Казахстан действует Методика по проведению отраслевых (ведомственных) функциональных обзоров деятельности государственных органов, утвержденная Приказом Министра национальной экономики Республики Казахстан от 27 февраля 2017 года № 84 [5]. «Основными целями данной Методики являются:

– установление соответствия функций государственного органа его задачам и целям;

– выявление излишних функций государственного органа;

– выявление несвойственных функций у государственного органа;

– исключение дублирования в деятельности государственного органа;

– определение недостающих функций государственного органа;

– определение оптимального лимита штатной численности государственного органа для эффективной реализации поставленных перед ним задач» [5].

В целом, как указано в п. 11, «проведение функционального обзора на основе Методики будет способствовать повышению эффективности деятельности государственных органов в рамках Системы ежегодной оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов областей, города республиканского значения, столицы, утвержденной Указом Президента Республики Казахстан от 19 марта 2010 года № 954» [5] (в соответствующей главе отчета указано, каким образом положения данной методики были применены в настоящей работе).

На отраслевом уровне также существуют методики функционального анализа, направленные на достижение схожих целей – например, Порядок проведения функционального анализа в Министерстве здравоохранения Республики Казахстан, утвержденный Приказом Министра здравоохранения РК от 26 октября 2017 года № 787 [6].

Однако примеров функционального анализа и реинжиниринга деятельности государственных органов, направленного на повышение эффективности деятельности государственных органов в части системы государственных услуг, нет ни в Республике Казахстан, ни в других государствах ЕАЭС и СНГ [7, 8] (Petrenko, Bekturganov, Metsik, 2016; Petrenko, 2018). Теоретический обзор позволил выявить различия в подходах к организации системы государственных услуг на постсоветском пространстве и в англосаксонских странах, но понятие реинжиниринга не встречается и там. Поэтому данная работа носила пилотный характер и являлась апробацией предлагаемых подходов в ограниченном (локальном) масштабе.

В соответствии с поставленными задачами было необходимо определить перечень ведомственных и подведомственных организаций, подлежащих функциональному анализу и реинжинирингу бизнес-процессов. Перечень должен был содержать не менее двух сфер. Соответственно, для обеспечения оснований выбора сфер, подлежащих анализу, необходимо определить ряд критериев, которые позволят выявить наиболее нуждающиеся в реинжиниринге государственные органы и подведомственные им учреждения, которые находятся в «зоне риска».

Логика определения критериев строится на основании цели предстоящей деятельности и охватывает следующие факторы:

1. Государственный орган имеет (исполняет) функции, формой реализации которых являются государственные услуги, разрабатывает и утверждает регламенты государственных услуг и (или) является услугодателем.

2. Наличие у государственного органа специализированных информационных систем.

3. Автоматизация внутренних процессов оказания государственных услуг.

4. Наличие у государственного органа подведомственных организаций, оказывающих государственные услуги по разрабатываемым государственным органом регламентам.

Исходя из факторов, можно выделить следующие количественные критерии:

1. Количество закрепленных за государственным органом и подведомственными организациями функций, формой реализации которых являются государственные услуги.

2. Количество подведомственных государственному органу организаций, оказывающих государственные услуги.

3. Количество государственных услуг, услугодателем которых является государственный орган и подведомственные ему организации.

4. Количество оказанных государственным органом и подведомственными ему организациями государственных услуг за определенный период.

5. Количество автоматизированных (частично автоматизированных, не автоматизированных) государственных услуг, оказываемых государственным органом и подведомственными ему организациями.

Помимо количественных критериев для более детального определения «зоны риска» необходимо введение следующих качественных критериев:

1. Наличие фактов разработки регламентов государственных услуг государственным органом, услугодателем которых являются подведомственные организации.

2. Наличие фактов дублирования функций государственного органа и подведомственных организаций, вызывающих неоднозначное понимание процессов.

3. Социальная значимость оказываемых государственных услуг государственным органом и подведомственными ему организациями.

В соответствии с положениями Технических условий была разработана методика реинжиниринга (вертикального функционального анализа) государственных органов. Ниже будут рассмотрены основные положения данной методики.

Реинжинирингом бизнес-процессов государственного органа является фундаментальное переосмысление и перепроектирование деловых процессов для достижения острых, скачкообразных улучшений показателей деятельности (KPI) государственного органа по оказанию государственных услуг, таких как трудозатраты, цена, срок предоставления, доступность и качество.

Целью методики реинжиниринга (вертикального функционального анализа) является повышение эффективности деятельности государственных органов и качества государственных услуг с учетом сокращения дублирующихся функций между ведомственными и подведомственными учреждениями и внедрения автоматизации внутренних процессов оказания государственных услуг (перевод услуг в электронный формат).

Методика предназначена для использования государственными органами, уполномоченными на осуществление контроля, надзора, руководства и межотраслевой координации в сфере оказания государственных услуг, а также организациями, имеющими достаточный опыт для проведения реинжиниринга бизнес-процессов и функционального анализа государственных органов.

Настоящая Методика распространяется на государственные органы и подведомственные им организации, уполномоченные законодательством на оказание государственных услуг.

В Методике используются следующие понятия:

· государственные органы;

· функции государственного органа;

· компетенции государственного органа;

· задачи государственного органа;

· государственная услуга;

· услугополучатель;

· услугодатель;

· регламент государственной услуги;

· стандарт государственной услуги;

· реестр государственных услуг;

· оценка качества оказания государственных услуг;

· автоматизация процесса оказания государственной услуги;

· оптимизация процесса оказания государственной услуги.

Методика предполагает предварительный анализ деятельности государственных органов и подведомственных им учреждений, участвующих в процессах оказания государственных услуг.

Целью проведения реинжиниринга бизнес-процессов оказания государственных услуг является повышение эффективности деятельности государственных органов и качества государственных услуг с учетом сокращения дублирующихся функций между ведомственными и подведомственными учреждениями и внедрения автоматизации внутренних процессов оказания государственных услуг (перевод услуг в электронный формат).

Проведение глубокого функционального анализа деятельности государственных органов и подведомственных им учреждений в рамках оказания государственных услуг требует значительного вложения административного и экспертного ресурса, поэтому одновременное проведение глубокого анализа всех государственных органов является нерациональным. В этой связи необходимо произвести предварительное ранжирование государственных органов на предмет необходимости проведения функционального анализа. Ниже будет приведена логика предварительного анализа и ряд критериев, в соответствии с которыми построен механизм отбора наиболее нуждающихся в реинжиниринге государственных органов (так называемая зона риска).

Источники информации для проведения предварительного анализа:

1. Нормативно-правовые документы, регулирующие деятельность госоргана и подведомственных ему организаций (Положение о деятельности госоргана, Положения о деятельности подведомственных организаций, стандарты госуслуг, регламенты госуслуг и др.).

2. Аналитическая форма для государственных органов, вовлеченных в процесс оказания государственных услуг (Приложение 1).

3. Данные официальной статистики.

Порядок проведения функционального анализа деятельности государственных органов и подведомственных им учреждений в рамках оказания государственных услуг состоит из пяти последовательных шагов.

Шаг 1. Анализ соотношения «функция – услуги».

Производится на основании действующих НПА (Законов РК, положений о деятельности государственных органов, положений о деятельности подведомственных организаций, стандартов государственных услуг, регламентов государственных услуг, приказов, распоряжений и др.).

Шаг 2. Построение диаграммы SIPOC. Анализ процесса на основании выделения составных элементов процесса и построение общей диаграммы.

Шаг 3. Первоначальные карты процессов (карты «Как написано») разрабатываются еще до заседаний РГ на основании форм, заполненных государственными органами, стандартов и регламентов услуг. Это позволяет исследователям заранее вникнуть в процесс, увидеть «белые пятна», противоречия и другие недостатки стандартов и регламентов услуг, а кроме того – существенно сократить затраты времени на проведение заседаний РГ, поскольку участники обсуждают уже готовый материал, а не создают карту с нуля.

Шаг 4. Построение карты «Как есть». В ходе рабочих групп карта «Как написано» преобразуется в карту «Как есть». Участники РГ, рассматривая предложенную карту бизнес-процесса, вносят свои коррективы в соответствии со сложившейся практикой. Главная цель данного шага – проанализировать, насколько услуга в ее существующем виде способствует исполнению функции, формой реализации которой она (услуга) является.

Шаг 5. Разработка карт «Как предлагается». На основании проведенного анализа НПА, результатов РГ и опросов разрабатываются рекомендации по реинжинирингу деятельности государственных органов и подведомственных им учреждений в рамках оказания государственных услуг. Графической формой рекомендаций становится карта «Как предлагается». Эта карта должна отражать повышение соответствия услуги исполнению функции.

Заключительным этапом работы является подготовка текстового описания анализа каждого бизнес-процесса с приложением «Как написано», и «Как должно быть», выделением проблем и предложением рекомендаций.

Рекомендации по процессам охватывают:

• Совершенствование нормативной базы, устранение правовых коллизий, гармонизацию стандартов и регламентов.

• Сокращение сроков процессов.

• Сокращение количества представляемых документов.

• Сокращение финансовых затрат услугополучателей.

• Сокращение загрузки работников услугодателей, т.е. высвобождение рабочего времени для исполнения других функций.

• Повышение прозрачности процесса, удобства услугополучателей.

На завершающем этапе работы по реинжинирингу производится оформление финального отчета, в который входит:

– общая информация об организации работы по реинжинирингу (даты проведения рабочих групп, состав рабочих групп, специфика работы;

– детальный анализ бизнес-процесса;

– анализ выявленных проблем (коллизии, трудности реализации, нерациональные действия);

– рекомендации по оптимизации процесса;

– карты процесса «Как написано», «Как есть», «Как предлагается»;

– расчет эффекта от внедрения рекомендаций. Целесообразно денежное выражение эффекта, который рассчитывается исходя из сравнения затрат на процесс «Как есть» и «Как предлагается».

Пилотное применение Методики позволило провести реинжиниринг деятельности (вертикальный функциональный анализ) двух государственных управлений Восточно-Казахстанской области (включая подведомственные организации) с выработкой рекомендаций по сокращению времени и дублирующих функций, влияющих на качество государственных услуг.

Итогом реинжиниринга деятельности (вертикального функционального анализа) стали рекомендации, в которых предложены структурные изменения и переход к более эффективным административным процессам, и рекомендации по повышению операционной эффективности деятельности учреждений, в которых проводился реинжиниринг.

По итогам проведенной работы произведен расчет экономического эффекта от реинжиниринга (вертикального анализа) деятельности двух государственных управлений Восточно-Казахстанской области (включая подведомственные организации). Экономический эффект рассчитан на основе данных, полученных в ходе работы по реинжинирингу. В результате получены данные о снижении затрат после внедрения рекомендованных в результате реинжиниринга мер в денежном выражении.

Проведенная работа показала значительный потенциал реинжиниринга в вопросах повышения эффективности деятельности государственных органов. Разработанная и апробированная Методика вертикального функционального анализа позволила не только выявить существующие проблемы в государственном менеджменте на примере конкретных подразделений местного исполнительного органа, но и предложить конкретные практические рекомендации по их решению с прогнозом экономического эффекта от их внедрения. Положительные результаты позволяют авторам сделать вывод о том, что данная Методика может быть мультиплицирована не только в масштабе Республики Казахстан, но и на другие страны ЕАЭС.