Opportunities and risks of project financing in the system of solid municipal waste management

Введение

Переход к новой системе обращения с твердыми коммунальными отходами (далее – ТКО) в России начался с 2015 г. Однако до настоящего времени необходимой инфраструктуры не создано. Ежегодно в стране образуется около 30 млн тонн ТКО, из которых около 85 % вывозится на полигоны и свалки, загруженность которых составляет 70–90 %, около 10 % теряется при транспортировке [1] и только 4 % перерабатываются во вторичное сырье и 3 % – в энергоресурсы [2] (Plyaskina, Kharitonova, 2016). Для примера, в Нидерландах перерабатывается до 85 % мусора и отсутствуют полигоны. Все это обусловливает необходимость привлечения в России, прежде всего частных инвесторов для создания новых объектов в системе обращения с ТКО. Одним из механизмов может стать проектное финансирование, которое исходя из своей сущности, показывает, может ли стать бизнес в сфере ТКО долгосрочным и рентабельным при существующем государственном регулировании и стимулировании.

Организационно-технологические цепочки как основа инвестиционных программ системы обращения с ТКО

Основные организационно-технологические цепочки системы обращения с ТКО (далее – цепочки ТКО), которые могут применяться в России, представлены в таблице 1. Они должны стать частью федеральной [1] и территориальных схем обращения с ТКО [2] (далее – терсхема). На основании терсхем разрабатываются региональные инвестиционные программы, включающие инвестиционные программы и инвестиционные проекты инвесторов – участников цепочки ТКО, которые являются основанием для формирования источников возврата инвестиций. Для определения финансово-экономической целесообразности участия в них инвесторов [3], а также других участников цепочки ТКО [4] необходимо создание электронных моделей федеральной и терсхем, которые должны быть доступными для потенциальных инвесторов и включать математические модели прогнозных расчетов объема потоков ТКО, оптимальных маршрутов (логистику транспортирования ТКО), издержек, для оценки экономической составляющей и формирования ими своих инвестиционных программ по созданию объектов.

Таблица 1

Организационно-технологические цепочки ТКО

[1]⁾ Конечным результатом цепочки ТКО является получение и захоронение токсичных отходов сжигания (золы и шлака), что требует создания специализированных полигонов.

2⁾ Конечным результатом цепочки ТКО является сжигание с получением энергии.

3⁾ Рекуперация – извлечение полезных компонентов для их повторного применения; рециклинг – повторное применение отходов по прямому назначению.

Источник: составлено авторами.

В соответствии с контрольными цифрами паспорта нацпроекта «Экология» [5] предусмотрено, что к 2024 г. должны утилизироваться 36 % ТКО, до 60 % – обрабатываться (в 2019 г. это показатели составляли 7 и 12 % соответственно). Максимальное вовлечение ТКО в хозяйственный оборот предусмотрено «Стратегией развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года» [3].

Между тем в настоящее время:

– суммарная мощность вводимых в эксплуатацию объектов по утилизации составляет 1,4 млн т в год, что составляет только 58 % от потребностей [4] (Shulgin, 2019);

– предусмотрено строительство 5 мусоросжигательных заводов (далее – МСЗ) мощностью 700 тыс. тонн в год в рамках федерального проекта «Чистая страна» [6], что составляет 14 % от потребности исходя из контрольных цифр нацпроекта «Экология». При этом в соответствии с Федеральным законом от 24.06.1998 № 89-ФЗ (ред. от 27.12.2019) «Об отходах производства и потребления» (далее – ФЗ № 89) [5] МСЗ предусмотрены для обезвреживания с получением энергии. Это означает, что, во-первых, расходы на их строительство будут включены в стоимость энергии по договорам поставки мощностей для оптовых потребителей; во-вторых, строительство МСЗ не стимулирует проведение обработки (сортировки), поскольку выделяемые в процессе этого ПЭТФ [7] снижают теплотворность ТКО на 8–9 % [6] (Garkusha, 2019).

Таким образом, имеющиеся противоречия между заявленными целями и путями их достижения должны быть решены в пользу обеспечения рационального использования ТКО, предполагающего максимально возможную утилизацию (переработку), а не обезвреживание (сжигание) отходов. Это позволит создать дополнительные рабочие места, объем продукции и минимизировать загрязнение окружающей среды.

В настоящее время реформа системы обращения с ТКО в России находится на самом начальном (стартовом) этапе, и основное внимание в регионах направлено на организацию начальных стадий цепочки ТКО (накопление, сбор и транспортирование ТКО), а именно:

- по состоянию на начало 2020 г. полностью перешли на новую систему 76 % регионов, из них 19 % – до 2019 г., остальные вошли частично, притом что все регионы РФ обязаны были войти в реформу до 1 января 2020 г. (кроме Москвы и Санкт-Петербурга, получивших отсрочку до 2022 г.);

- терсхемы к 2020 г. утверждены только в 35 % регионов, федеральная схема только планируется к разработке;

- имеются проблемы менеджмента на региональном уровне, в частности: отсутствие в части субъектов региональных операторов (далее – РО ТКО); отказ выбранного регионального оператора осуществлять деятельность; использование необоснованных тарифов на их услуги (более чем в 68 % увеличение платы за ТКО); отсутствие и необустроенность контейнерных площадок для сбора ТКО; нарушение графиков вывоза ТКО; отсутствие инфраструктуры по раздельному сбору отходов, сортировки; отсутствие логистики и др. [4, 7] (Shulgin, 2019).

Все это обусловливает изучение потенциальных методов организации и финансирования осуществления цепочки ТКО. В качестве одного из них можно рассматривать проектное финансирование.

Проектное финансирование и возможность его использования в системе обращения с ТКО

Основными участниками цепочки ТКО в соответствии с законодательством [8] являются:

1) собственники ТКО (УК, ТСЖ, ТСН, ЖСК) [9];

2) РО ТКО (на них возложено осуществление всей цепочки ТКО на территории субъекта РФ), которые:

- являются юридическими лицами, приобретающими этот статус по результатам конкурсного отбора на срок не более 10 лет, который проводится уполномоченным органом исполнительной власти субъекта. На территории субъекта РФ может быть один или несколько РО ТКО;

- заключают договоры с собственниками ТКО, с одной стороны, и операторами по обращению с ТКО (далее – операторы ТКО), с другой;

3) операторы ТКО, которые обязаны принимать ТКО только на основании заключенных с РО ТКО договорами и не вправе отказываться от их заключения. Ими могут быть:

- индивидуальные предприниматели или юридические лица, осуществляющие деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению ТКО;

- как вновь создаваемые субъекты, так и уже владеющие объектами обработки, обезвреживания, захоронения ТКО;

4) потребители продукции переработки ТКО.

Механизм проектного финансирования заключается в следующем:

- создание специальной проектной компании (SPV) для осуществления инвестиционного проекта (бизнеса);

- возмещение всех затрат (инвестиционных, операционных и финансовых) за счет денежных поступлений от реализации проекта;

- распределение рисков между всеми участниками.

Возможность создания и начала деятельности с нуля в качестве оператора ТКО подтверждена решением Верховного Суда Российской Федерации от 28.02.2018 г. [8]. Считаем, что механизм проектного финансирования может использоваться и РО ТКО. Основные участники проектного финансирования в системе обращения с ТКО представлены в таблице 2.

Таблица 2

Использование проектного финансирования в цепочке ТКО

1⁾ В соответствии со ст. 24.8 ФЗ № 89 являются регулируемыми видами деятельности.

2⁾ В объеме средств уплаченного субъектом РФ в федеральный бюджет экологического сбора.

3⁾ В рамках региональных проектов «Комплексная система обращения с ТКО» нацпроекта «Экология», а также региональных программ в области обращения с ТКО (за счет платы за негативное воздействие на окружающую среду, взимаемой с юридических и физических лиц за выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух стационарными источниками, за сбросы загрязняющих веществ в водные объекты, хранение и захоронение отходов производства и потребления, зачисляемой в региональные (30 %) и местные бюджеты (70 %) в соответствии с Федеральным законом от 10.01.2002 № 7-ФЗ (ред. от 26.07.2019) «Об охране окружающей среды» (далее – ФЗ-7) [9].

4⁾ Регулируемой является только энергетическая утилизация.

Источник: составлено авторами.

Следует отметить, что основным источником финансирования РО ТКО и операторов ТКО является единый тариф на услуги РО ТКО, включающий:

ЕТ = ЦТр + ТОб + ТОз + ТЗ + ТЭУ, (1)

где ТЭУ – тариф на энергетическую утилизацию.

Все тарифы в области обращения с ТКО (ЕТ, ТОб, ТОз, ТЗ, ТЭУ, далее – тарифы) должны обеспечивать экономически обоснованный уровень доходности текущей деятельности и используемого инвестированного капитала [10]. Их предельный размер устанавливается органами исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченными в области регулирования тарифов, в отношении каждого оператора ТКО с учетом терсхемы.

Основные преимущества и риски проектного финансирования в системе обращения с ТКО рассмотрены в таблицах 3, 4.

Таблица 3

Преимущества использования проектного финансирования в системе обращения с ТКО

[1]⁾ Публично-правовая компания «Российский экологический оператор» создана Указом Президента РФ от 14.01.2019 г. № 8 «О создании публично-правовой компании по формированию комплексной системы обращения с твердыми коммунальными отходами «Российский экологический оператор» [11].

2⁾ Планируемые к внедрению.

3⁾ Положение будет действовать 5 календарных лет, в последующем тариф будет включать сумму НДС (пп. 36 п. 2 ст. 149 НК РФ).

4⁾ П. 6 ст. 24.9 ФЗ № 89 [5].

5⁾ Решение о компенсации может быть принято нормативным правовым актом субъекта РФ (п. 12 ст. 24.9 ФЗ № 89) [5].

6) П. 17 ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 21.07.2005 N 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее – ФЗ № 115) [12].

7⁾ П. 13 ч. 1 Федерального закона от 13.07.2015 N 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – ФЗ № 224) [13].

Источник: составлено авторами.

Таблица 4

Риски проектного финансирования в системе обращения с ТКО

1⁾ П. 8 ст. 24.9 ФЗ № 89 [5].

2⁾ Решение о непредставлении компенсации принимается нормативным правовым актом субъекта РФ (п. 12 ст. 24.9 ФЗ № 89) [5].

Источник: составлено авторами.

Преимущества и риски для каждого из участников проектного финансирования в системе обращения с ТКО представлены в таблице 5.

Таблица 5

Преимущества и риски участников проектного финансирования в системе обращения с ТКО

¹⁾ При использовании ГЧП и МЧП.

Источник: составлено авторами.

Проведенный анализ возможности использования проектного финансирования в цепочке ТКО показывает следующее:

- больше половины инструментов поддержки инвесторов находятся еще только в стадии обсуждения и планирования к внедрению;

- ограниченную по времени льготу по НДС имеет только РО ТКО;

- возмещение недополученных доходов, в том числе по концессионным соглашениям, а также ГЧП/МЧП может осуществляться только за счет региональных и местных бюджетов, что не дает им заинтересованности в развитии данных механизмов в условиях незначительных ставок платежей за негативное воздействие на окружающую среду и экологического сбора;

- практически все риски связаны с экономическим обоснованием тарифов, формированием терсхем и экономическим обоснованием региональных инвестиционных программ в системе обращения с ТКО;

- использование в проектном финансировании концессии, а также ГЧП/ МЧП дает преимущества для всех участников системы обращения с ТКО.

Таким образом, в целом анализ возможностей использования проектного финансирования в системе обращения с ТКО, даже при условии введения планируемых инструментов поддержки, показывает, что для основного участника – SPV (как инициатора и спонсора проекта) в каждом виде деятельности в цепочке ТКО в настоящее время превалируют риски. Это ограничивает привлечение частных инвестиций в данную сферу и требует разработки необходимых инструментов и рычагов их стимулирования.

Заключение

Реформирование системы обращения с ТКО, начатое с 1999 г. с принятием Федерального закона № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» [5], в настоящее время перешло в активную фазу. С 2020 г. в каждом субъекте Российской Федерации создается институт регионального оператора по обращению с ТКО, на которого возлагаются функции по организации всей цепочки обращения с ТКО в регионе, формируются территориальные схемы обращения с ТКО и на их основе – региональные инвестиционные программы. При этом все участники цепочки обращения с ТКО являются коммерческими организациями, соответственно, в реализации системы обращения с ТКО должны участвовать частные инвестиции. Одним из механизмов организации и финансирования, позволяющих определить экономическую целесообразность конкретного вида бизнеса, является проектное финансирование. В России возможность его применения в системе обращения с ТКО определена законодательством (операторами ТКО). Однако проведенный анализ потенциальных преимуществ и рисков его использования свидетельствует не в пользу инвестирования в данную сферу, а также участия в цепочке ТКО в качестве одного из ее операторов. Поэтому для стимулирования частных инвестиций в систему обращения с ТКО необходимо создание благоприятных условий, формирование различных финансовых инструментов и экономических рычагов.

[1] Федеральная схема обращения с ТКО – это документ, включающий сведения об объектах обработки, утилизации, обезвреживания и размещения ТКО; о планируемых объемах их строительства; а также схему потоков ТКО и сведения о зонах деятельности региональных операторов по обращению с ТКО. Планируется к разработке Российским экологическим оператором и утверждению распоряжением Правительства РФ.

[2] Территориальная схема – это документ, отражающий данные об источниках образования ТКО, их массе и объемах, контейнерных площадках, схемах потоков ТКО, объектах инфраструктуры и др., в рамках каждого субъекта РФ. С 2019 г. терсхемы будут согласовываться с пятью федеральными органами (Минпромторг России, Росприроднадзор (Москва), Минстрой России, ФАС, РСТ) и при необходимости корректироваться.

[3] Объем требуемых инвестиций, уровень риска.

[4] Размер платы за негативное воздействие на окружающую среду (далее – НВОС), тариф на услуги регионального оператора, ставки экологического сбора, ставки утилизационного сбора, платы по договорам поставки мощностей.

[5] В части федерального проекта «Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами».

[6] Из них 4 – в Московской области, один – в Татарстане.

[7] Полиэтилентерефталат, являющийся лидером по рециклингу.

[8] Глава V.1 ФЗ № 89 [5].

[9] УК – управляющие компании, ТСЖ – товарищества собственников жилья, ТСН - товарищества собственников недвижимости, ЖСК – жилищные или иные специализированные потребительские кооперативы.

[10] В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30.05.2016 № 484 «О ценообразовании в области обращения с твердыми коммунальными отходами» [10] РО ТКО может выбрать один из следующих методов регулирования тарифов: 1) метод экономически обоснованных затрат может применяться в случае, если в отношении регулируемой организации в течение предыдущего года не осуществлялось государственное регулирование тарифов; 2) метод индексации; 3) метод доходности инвестированного капитала.