Возможности применения государственно-частного партнерства для решения проблем обращения с отходами на региональном уровне

Введение

Каждый житель Российской Федерации ежедневно сталкивается с проблемой твердых коммунальных отходов (ТКО). Особенно актуальна проблема отходов, в том числе токсичных, для Челябинской области (Зыбалов, Крупнова, 2014; Машкова, Крупнова, Кострюкова, 2014).

Долгое время субъекты Российской Федерации были лишены возможности принимать реальные меры для решения проблем в сфере обращения с отходами, что затрудняло реализацию обязанности субъекта по обеспечению экологической безопасности, но, в связи с последними изменениями в законодательстве, с 1 января 2015 года ситуация изменилась. В Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» внесены изменения (от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ). В частности, они касаются перехода на программный метод работы, когда в каждом регионе будут разрабатываться свои схемы работы с отходами. В Законе введен термин «твердые коммунальные отходы» и появилась новая глава, им посвященная. Основной мерой экономического стимулирования к переработке отходов стал утилизационный сбор. Закон нацелен на кардинальное изменение системы обращения с отходами. Законодательство устанавливает приоритет переработки отходов над захоронением. Предусмотрена передача полномочий по организации захоронений, обработки и переработки отходов субъекту РФ. Изменения нацелены на создание административной системы госрегулирования в области обращения с отходами и сокращение объемов размещения отходов за счет введения механизма расширенной ответственности производителей. Будут созданы региональные структуры – региональные операторы, которые будут функционировать за счет средств, получаемых от применения тарифного регулирования в сфере услуг по обращению с отходами и субсидий из федерального бюджета.

В ближайшее время возникнет необходимость в разработке программ по организации сбора, сортировки, переработки и размещения ТКО на территории муниципалитетов. И это при том, что в Российской Федерации сфера обращения с коммунальными отходами является одной из самых экологически неблагополучных. Повсеместно существует проблема количества и качества полигонов ТКО, имеющих лицензию и, соответственно, отвечающих всем современным требованиям. Предприятий по обезвреживанию и утилизации коммунальных отходов крайне мало, да и существующие сталкиваются с проблемой недостаточной загруженности мощностей производства.

Отметим, что субъект РФ теперь наделен такими важнейшими полномочиями, как разработка и утверждение территориальных схем. Региональный оператор будет осуществлять всю цепочку действий по обращению с ТКО на территории, закрепленной за ним. Правительство субъекта в целях реализации программы по обращению с отходами будет обязано заключить соглашение с региональным оператором. Соглашение с региональным оператором заключается на срок не менее чем десять лет. Немаловажен тот факт, что теперь именно регионы будут инициировать открытие новых объектов обращения с отходами, согласно разработанным и научно-обоснованным территориальным схемам в области обращения с отходами. А региональные операторы наконец начнут проектировать и строить мусороперерабатывающие заводы и полигоны ТКО.

Очевидно, что существующий огромный спрос территорий на строительство объектов по сбору, захоронению и переработке отходов будет в разы увеличиваться. Только за счет бюджетного финансирования решить проблему, тем более на территории всей страны, невозможно. Так, например, на территории Московской области в ходе реализации региональной программы по обращению с отходами запланировано формирование 7 кластеров и 7 концессионных соглашений с сопоставимыми техническими и экономическими параметрами. Для каждого кластера по итогам открытого конкурса будет определен региональный оператор по обращению с отходами для создания и эксплуатации объектов переработки и захоронения ТКО [1].

В настоящей работе проведен анализ возможности использования механизма государственно-частного партнерства (ГЧП) для реализации проектов в сфере управления ТКО на территории Челябинской области.

Состояние инфраструктуры управления отходами на территории Челябинской области

По данным Общероссийской общественной организации «Зеленый патруль» [2], Челябинская область входит в десятку самых экологически неблагополучных регионов России. Экологические проблемы связаны с высоким загрязнением атмосферы и водных ресурсов отходами производства и потребления. Большое влияние на общую экологическую обстановку Челябинской области оказывает ряд нерешенных вопросов в системе обращения с твердыми бытовыми отходами. По данным Государственного доклада «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2011 году», Челябинская область попала в список десяти регионов с наибольшим объемом накопленных твердых бытовых отходов.

Мировой и российский опыт реализации проектов в сфере управления отходами с использованием механизма ГЧП

В настоящее время имеется обширный зарубежный опыт [3] реализации проектов ГЧП для решения экологических проблем в различных странах. Например, строительство полигона в Ванкувере (Канада) с утилизацией свалочного биогаза и получением с его использованием электроэнергии. Что касается проектов, реализованных на территории Российской Федерации, то это – реконструкция мусоросжигательного завода № 3 в Москве [4]. Есть примеры проектов в сфере обращения с твердыми бытовыми отходами в Нижегородской и Волгоградской областях на условиях концессии [5]. Пока не реализовано строительство мусороперерабатывающего комплекса в Санкт-Петербурге [6].

Имеется информация [7] о том, что Администрацией Кузьмищенского сельского поселения было продано право заключения концессионного соглашения в отношении комплекса обращения с отходами производства и потребления «Костромской центр обращения с отходами»: подлежащее строительству и реконструкции недвижимое имущество для осуществления деятельности по обращению с отходами, в том числе по сбору, накоплению, утилизации, сортировке, размещению, использованию, переработке бытовых и промышленных отходов III, IV и V классов опасности, медицинских отходов А, Б и Г классов опасности, демеркуризации люминесцентных (ртутных) ламп. Таким образом, планируется строительство крупного полигона для захоронения бытовых, промышленных и медицинских отходов. Однако данный проект был негативно воспринят населением Костромской области, которое опубликовало открытое письмо президенту Российской Федерации [8].

Условия формирования проекта ГЧП, приемлемые для привлечения частных инвесторов. Анализ рисков

Специальное законодательство, регулирующее проекты ГЧП в сфере обращения с отходами, за исключением концессионных соглашений, на федеральном уровне, отсутствует. Отношения участников будут структурироваться на основании различных отраслей законодательства: гражданского, бюджетного, законодательства об инвестиционной деятельности и концессионных соглашениях, отраслевого законодательства об отходах производства и потребления.

При выборе юридической модели реализации проектов в коммунальной сфере могут учитываться и применяться различные инструменты бюджетной поддержки. Отметим, что бюджетные ассигнования в объекты капитального строительства, в частности, государственной (муниципальной) собственности, применимы в случаях:

· оформления построенных объектов в государственную (муниципальную) собственность;

· участия в проекте государственных учреждений и унитарных предприятий;

· структурирования проекта по модели концессионного соглашения.

Бюджетные ассигнования фиксируются в законе (решении) о бюджете на финансовый год и плановый период (то есть на срок до трех лет). Закрепление финансовых обязательств публичной стороны (в том числе в описанных формах бюджетных ассигнований) на долгосрочный период возможно с помощью таких инструментов бюджетного планирования, как долгосрочные целевые программы, а также обеспечиваться государственными гарантиями.

В настоящее время единственной формой ГЧП, урегулированной специальным федеральным законом, являются концессионные соглашения (Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»).

Нами были рассмотрены следующие юридические схемы реализации проекта: классическая модель BOOT («build–own–operate–transfer» / «строительство–владение–эксплуатация–передача»), модель ВООТ с выкупом объекта за счет бюджетных средств, модель BOLT («build–own–lease–transfer» / «строительство–владение–аренда–передача»), концессионное соглашение и аренда с инвестиционными условиями.

Модель ВООТ

Эта модель также предусматривает возмещение затрат инвестора за счет средств бюджета, но в отличие от рассмотренной выше модели ВООТ с выкупом объекта за счет бюджетных средств, предусматривает выкуп акций хозяйственного общества (специализированной проектной компании), построившего такой объект и являющегося его собственником. После приобретения в рассрочку 100% акций хозяйственного общества публичное образование становится его единственным акционером и тем самым получает возможность распоряжаться (управлять) созданным объектом инфраструктуры.

По результатам проведенного конкурса между публичным образованием и инвестором должно быть заключено соглашение о ГЧП, являющееся основным договором по реализации проекта, определяющим права и обязанности публичного образования и инвестора, а также иные договоры по проекту, необходимые для реализации проекта строительства объекта инфраструктуры, к числу которых относятся договор аренды земельного участка, акционерное соглашение, предварительные договоры купли-продажи акций.

Для целей реализации проекта ГЧП инвестором создается акционерное общество – специализированная проектная компания. Строительство объекта осуществляется специализированной проектной компанией за счет оплаченного уставного капитала собственных и (или) привлеченных средств. Построенный объект является собственностью специализированной проектной компании, за которой регистрируется право собственности в соответствии с действующим законодательством.

Возмещение инвестиционных затрат осуществляется путем выкупа муниципальным образованием акций специализированной проектной компании у инвестора за счет средств бюджета. Обязательства по приобретению акций возникают напрямую у публичного образования в соответствии с договором купли-продажи акций и акционерным соглашением. После полного возмещения всех инвестиционных затрат, предусмотренных Соглашением о ГЧП, действие Соглашения о ГЧП прекращается.

Модель используется для создания новых объектов инфраструктуры силами и за счет частного инвестора с последующим возмещением затрат за счет бюджетных платежей и передачей построенных объектов публичному образованию путем приобретения акций проектной компании, построившей объект и являющейся его собственником. Но такая модель неприменима к реконструкции объектов.

Модель не получила закрепления в специальном федеральном законе.

Нормативно-правовое регулирование отношений в рамках рассматриваемой модели осуществляется положениями Гражданского кодекса Российской Федерации (организация и проведение конкурса на право заключения соглашения о ГЧП, соглашение о ГЧП, предварительные договоры купли-продажи акций), Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» (отношения в рамках акционерного соглашения), Бюджетного кодекса Российской Федерации (приобретение акций за счет бюджетных инвестиций), Земельного кодекса Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации от 11.11.2002 № 808 «Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков» (предоставление земельных участков); нормативно-правовыми актами субъекта Российской Федерации и муниципальных образований.

В России классическая модель ВООТ не получила распространения, прежде всего, из-за несоответствия действующему концессионному законодательству. Вместе с тем в России были реализованы отдельные проекты ГЧП с использованием «адаптированной» модели ВООТ, предусматривающей возмещение затрат инвестора за счет бюджетных платежей (модель ВООТ с выкупом объекта за счет бюджетных средств и модель ВООТ с выкупом акций за счет бюджетных средств). Это строительство станций очистки сточных вод в Южном Бутово и г. Зеленограде.

Недостатком классической модели ВООТ является невозможность обеспечить закрепление долгосрочных параметров тарифного регулирования.

Вместе с тем одно из преимуществ модели ВООТ с выкупом объекта за счет бюджетных средств состоит в том, что отсутствуют риски тарифного регулирования и собираемости платежей, поскольку возмещение инвестиционных затрат осуществляется за счет бюджетных средств.

Однако и модель ВООТ с выкупом объекта за счет бюджетных средств не может быть рекомендована для целей реализации проекта из-за высокой степени риска признания соглашения о ГЧП или его отдельных условий недействительными в случае судебного оспаривания и ограничения применения модели сроками действия муниципальных бюджетов (3 года) и объемами лимитов бюджетных обязательств (в текущем финансовом году и плановом периоде).

Модель BOLT

Модель BOLT предполагает, что субъект РФ проводит единый конкурс на право заключения соглашения о ГЧП, а также являющихся приложениями к ним договоров аренды земельных участков и предварительных договоров объектов образования с правом выкупа, а победитель конкурса (частный партнер) осуществляет новое строительство объектов обращения с ТКО на соответствующих земельных участках.

После окончания строительства и ввода объектов в эксплуатацию они поступают в собственность частного партнера. Муниципальные образования в свою очередь обязуются заключить с частным партнером основные договоры аренды объектов для целей дальнейшей передачи объекта в субаренду юридическому лицу, которое будет осуществлять эксплуатацию объекта. Эксплуатирующей организацией (оператором) может являться, в частности, муниципальное унитарное предприятие или иное юридическое лицо. Муниципалитет самостоятельно определяет эксплуатирующую организацию для целей эксплуатации объекта и осуществляет его передачу в субаренду с согласия арендодателя.

К существенным обязательствам муниципальных образований относятся предоставление частному партнеру надлежащим образом оформленных земельных участков для целей строительства объектов, а также выплата арендных платежей в течение всего срока проекта для обеспечения возврата вложенных средств частного партнера. Размер арендных и выкупных платежей должен обеспечивать возмещение инвестиционных затрат частного партнера, а также возвратность заемного финансирования и приемлемую доходность инвестора.

По истечении срока проекта при условии уплаты всей суммы арендных и выкупных платежей объекты поступают в собственность муниципальных образований.

Правительство Челябинской области в случае реализации данной организационно-правовой схемы, формально не являясь стороной соглашения о ГЧП, фактически является участником проекта на стороне публичного партнера, каковым является муниципалитет, и обеспечивает координацию реализации проекта в целом и его финансовое обеспечение путем выделения субсидий муниципалитетам и предоставления государственных гарантий частному партнеру.

Использование рассматриваемой разновидности модели BOLT целесообразно для нового строительства объектов инфраструктуры силами и за счет собственных и/или привлеченных средств частного партнера с последующим возмещением затрат за счет бюджетных платежей (выкупные платежи в составе арендной платы) и передачей построенных объектов в собственность муниципального образования. В наибольшей степени данная модель применима для реализации проектов, предполагающих создание объектов некоммерческого назначения для обеспечения населения услугами с использованием этих объектов, когда в соответствии с федеральным законодательством о статусе органов государственного и муниципального управления обеспечение населения соответствующими услугами является обязанностью публичных властей. Модель неприменима к реконструкции объектов.

Практика применения модели BOLT в России, в том числе в сфере коммунального хозяйства, отсутствует в связи с новизной данной модели.

Преимущества модели следующие:

1) Возможность передачи создаваемых объектов в залог в качестве обеспечения обязательств частного партнера перед финансирующими организациями (возникновение права частной собственности инвестора на вновь построенные объекты на период реализации проекта позволяет передать объекты в залог).

2) Отсутствие для инвестора рисков тарифного регулирования (возмещение инвестиционных затрат осуществляется за счет бюджетных средств в виде фиксированных арендных платежей).

3) Отсутствие для инвестора эксплуатационных рисков и коммерческих рисков оказания платных услуг с использованием объекта (инвестор не осуществляет эксплуатацию объекта).

4) Использование гибких инструментов правового регулирования, предусмотренных Гражданским кодексом Российской Федерации.

5) Возможность заключения межмуниципального соглашения для проведения единого конкурса на право заключения соглашения о ГЧП в целях реализации комплексного проекта по строительству объектов на территории нескольких муниципальных образований (в соответствии с положениями Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», но с учетом риска нарушения требований антимонопольного законодательства о проведении торгов).

Наиболее оптимальным является вариант BOLT с участием специально созданного муниципальным образованием хозяйственного общества, наделенного до проведения конкурса на право заключения соглашения о ГЧП правами аренды необходимых земельных участков для целей реализации проекта в соответствии с действующим земельным законодательством Российской Федерации.

Для реализации модели необходимо:

- внесение дополнений в Закон Челябинской области от 24.09.2009 № 475-ЗО «Об участии Челябинской области в государственно-частном партнерстве» в части прямого урегулирования модели BOLT и распространения ее возможности применения на муниципальные образования, входящие в состав Челябинской области; закрепление в рамках реализуемой модели механизмов субсидирования тарифов эксплуатирующих организаций за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации и определение источников бюджетного финансирования этих затрат;

- предоставление бюджетной гарантии Челябинской области по обязательствам эксплуатирующих организаций;

- принятие мер по минимизации рисков оспаривания заключаемых в целях реализации проекта Соглашения о ГЧП и договоров по проекту путем проведения публичных торгов и определение их критериев с учетом земельного законодательства.

Концессионное соглашение

По концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество (недвижимое имущество или недвижимое и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности.

Право собственности на вновь создаваемые объекты концессионного соглашения возникает у концедента.

Концессионеру предоставляются права владения и пользования объектами концессионного соглашения на установленный этим соглашением срок для их эксплуатации.

Строительство (реконструкция) объекта концессионного соглашения осуществляется за счет собственных и привлеченных концессионером (концессионерами) кредитных средств.

Концедент вправе принимать на себя часть расходов на создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения, использование (эксплуатацию) объекта концессионного соглашения и предоставлять концессионеру государственные или муниципальные гарантии в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации. Размер принимаемых концедентом на себя расходов, а также размер, порядок и условия предоставления концедентом концессионеру государственных или муниципальных гарантий должны быть указаны в решении о заключении концессионного соглашения, в конкурсной документации, в концессионном соглашении.

Возврат вложенных инвестиций в строительство (реконструкцию) объекта концессионного соглашения осуществляется за счет доходов от осуществляемой концессионером деятельности с использованием объекта концессионного соглашения.

Срок концессионного соглашения устанавливается исходя из необходимости возврата концессионером полученного кредита и собственных средств, направленных на реализацию проекта, погашения всех сопутствующих затрат и обеспечения доходности.

Порядок проведения конкурса, порядок заключения концессионного соглашения и отношения сторон регулируются нормами федерального законодательства (Федеральный закон от 21.07.2005 № 115‑ФЗ «О концессионных соглашениях»).

Заключение концессионных соглашений в целях создания и (или) реконструкции объектов коммунальной инфраструктуры прямо предусмотрено Федеральным законом. Концессионная модель характеризуется правовой устойчивостью и защищенностью в сравнении с другими моделями ГЧП в связи с наличием правового регулирования на уровне федерального законодательства.

Концессионные соглашения наряду с договорами аренды с инвестиционными условиями являются наиболее распространенной формой ГЧП в коммунальной сфере.

Реализация проекта по модели концессионного соглашения позволяет создание и улучшение объектов коммунальной инфраструктуры без привлечения для этих целей бюджетного финансирования - за счет средств и силами частного инвестора (концессионера) с возвратом инвестиций за счет тарифов (доходов от регулируемых видов деятельности).

Модель обеспечивает возможность строительства и реконструкции объектов коммунальной инфраструктуры за счет средств и силами частного инвестора – концессионера.

Концессионная модель предполагает возврат инвестиций за счет тарифов (доходов от регулируемых видов деятельности), вместе с тем законодательством предусмотрена возможность бюджетного участия (в качестве дополнительного источника финансирования).

В то же время недостатком концессионной модели являются невозможность организации единого конкурса на право заключения концессионного соглашения (препятствие в комплексном подходе к реализации проекта), высокие риски концессионера в части возврата вложенных инвестиций, потребность в дополнительном обеспечении привлеченного финансирования за счет собственных активов участников проекта.

Аренда с инвестиционными условиями

Реализация проектов ГЧП по модели аренды предполагает заключение долгосрочного договора аренды муниципального имущества с инвестиционными условиями на конкурсной основе.

Арендатору предоставляются права владения и (или) пользования муниципальным имуществом (объектами коммунальной инфраструктуры) на срок действия договора аренды и на определенных договором условиях.

Договор аренды, как правило, предусматривает обязательства арендатора по использованию переданного ему имущества в соответствии с целевым назначением – для осуществления соответствующих видов деятельности в коммунальной сфере.

В качестве инвестиционных условий договор аренды может предусматривать обязательства арендатора по модернизации и (или) реконструкции объектов муниципальной собственности.

За пользование муниципальным имуществом арендатор вносит арендную плату. По окончании срока действия договора аренды арендатор возвращает арендованное имущество, включая произведенные неотделимые улучшения, публичному собственнику – муниципальному образованию.

Наряду с концессионными соглашениями арендная модель в настоящее время является наиболее распространенной формой реализации проектов ГЧП, в том числе в коммунальной сфере.

Главным недостатком в правовом регулировании является отсутствие в действующем законодательстве единого комплексного договора о реализации арендной модели ГЧП. Правовая модель договора аренды, предусмотренная Гражданским кодексом Российской Федерации, обеспечивает предоставление прав владения и пользования имуществом, но не регулирует вопросы инвестиционной деятельности. Кроме того, существующее правовое регулирование договора аренды не предусматривает особенностей владения и пользования объектами коммунальной инфраструктуры.

Заключение

Таким образом, в соответствии с проведенным анализом моделей государственно-частного партнерства, для целей реализации экологических проектов в сфере обращения с отходами на региональном уровне, по нашему мнению, могут быть использованы следующие модели государственно-частного партнерства:

1) модель BOLT (с участием специальной проектной компании);

2) концессионное соглашение;

3) аренда с инвестиционными условиями.

[1] Отвечать за мусор в Подмосковье будет региональный оператор (2015, 26 февраля) // Информационное агентство «Regnum».

[2] Сайт Общероссийской общественной организации «Зеленый патруль».

[3] Крупнова, Кострюкова, Машкова, 2014; Айрапетян, М.С. (2009, 22 июня). Зарубежный опыт использования государственно-частного партнерства (Аналитическая записка Правового управления Аппарата Государственной Думы Российской Федерации) // ГЧП-Россия.ру

[4] Кабашкин, В.А. (2011). Государственно-частное партнерство в регионах Российской Федерации. М.: ИД «Дело» РАНХиГС.

[5] Сайт «Государственно-частное партнерство в России».

[6] Там же.

[7] Ярмальчук, М.В., Ткаченко, М.В., Долгов, А.А. и др. (2015). Практика применения концессионных соглашений в РФ (статистика за 2014 год и прогнозы на 2015 год). Режим доступа: http://pppcenter.ru/assets/docs/Koncess-BlockA4_26-03-2015_web.pdf

[8] Петиция «Запретить строительство "Костромского центра обращения с отходами"» // Change.org