Методологические аспекты формирования межбюджетных отношений в рыночной России

В странах с развитой и развивающей рыночной экономикой в зависимости от типа государственного устройства (унитарный или федеративный) формируются разноуровневые бюджетные системы с соответствующим бюджетным устройством, а также реализуются разные модели бюджетного федерализма, которым соответствуют конкретные межбюджетные отношения.

В современной России широко используемый термин “бюджетный федерализм” трактуется самым различным образом. Так, по мнению В.М. Родионовой бюджетный федерализм – “это такая организация бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности и автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы Федерации, представленные республиканским бюджетом РФ, с интересами субъектов Федерации и органов местного самоуправления” [1].

А.Г. Игудина считает, что бюджетный федерализм – “это отношения на основе сочетания принципов централизма и децентрализма между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации по поводу формирования и реализации бюджетной политики государства, разграничения бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Федерации при высокой степени самостоятельности территориальных бюджетов…” [2].

А. М. Лавров рассматривает бюджетный федерализм как “систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса” [3]. А, по мнению О.В. Богачевой, “автономное существование бюджетов отдельных уровней власти и их (бюджетов) взаимоотношения, основанные на четко сформулированных нормах, и называются бюджетным федерализмом” [4]. При этом О.В. Богачева считает, что “бюджетный федерализм… не имеет отношения к государственному политическому устройству, а характеризует многоуровневость бюджетной системы любого государства” [5].

В этой связи уместно привести “узкое” и “широкое” толкование бюджетного федерализма Н.М. Сабитовой.: “бюджетный федерализм – это основанная на федеративном устройстве государства система отношений различных уровней власти по поводу разграничения бюджетных полномочий”; “бюджетный федерализм – это форма организации бюджетного устройства, которая присуща странам с федеративным устройством, характеризующаяся системой отношений, определяющих пропорции централизации и децентрализации бюджетных ресурсов и ответственность за оказание общественных услуг и благ, с использованием различных форм и методов бюджетного регулирования” [6]. Однако мы не можем согласиться с мнением, что “бюджетный федерализм определяет форму организации бюджетного устройства государства” [7].

Понятие бюджетного федерализма в зарубежной экономической литературе применяется ко всем странам вне зависимости от формы государственного устройства при наличие двух и более уровней бюджетной системы. Авторы учебника “Бюджетная система Российской Федерации” бюджетный федерализм с одной стороны определяют “как отношения между федеральной властью и властями национально-государственных и административно-территориальных подразделений по поводу оптимального, научно обоснованного распределения доходов бюджетов каждого уровня и расходов, финансируемых из них”. А с другой стороны бюджетный федерализм ими же трактуется как “принцип построения бюджетных отношений, который позволяет, в условиях самостоятельности каждого бюджета, сочетать интересы Федерации с интересами каждого ее субъекта и органов местного самоуправления” [8]. С первой формулировкой, если как-то можно согласиться, то со второй ‑ нет, потому как федерализм не является принципом построения отношений, в том числе и бюджетный федерализм не является принципом построения бюджетный отношений.

Авторами учебника “Бюджетная система России” бюджетный федерализм также трактуется двояко. В тексте учебника финансово-бюджетный федерализм рассматривается как “разделение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в области финансов, в частности, в бюджетной сфере”; а в словаре терминов учебника “федерализм (бюджетный) – законодательно принимаемая норма равноправных (партнерских) отношений между федеральным центром и субъектами РФ при формировании доходов бюджетов всех уровней за счет оптимального сочетания налогового потенциала, выполняемых финансово-хозяйственных, социальных функций и имеющихся общественно необходимых потребностей” [9]. Если этими авторами под нормой партнерских отношений между уровнями власти понимается система взаимоотношений уровней бюджетной системы, то их определения близки сложившейся за рубежом трактовке термина “бюджетный федерализм.

Наконец, в энциклопедическом словаре по федерализму бюджетный федерализм определяют как “многоуровневую бюджетную систему государства, при которой каждый из уровней государственной власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий” [10].

Приведенные определения “бюджетного федерализма” в российской экономической литературе свидетельствуют о наличие существенных различий в понимании и толковании данного термина. В значительной степени это объясняется отсутствием в нормативно-правовых документах упоминания термина “бюджетный федерализм”. Так, в частности, в Бюджетном кодексе Российской Федерации отсутствует упоминание о бюджетном федерализме, хотя в проекте Бюджетного кодекса РФ первоначально термин “бюджетный федерализм” присутствовал. В то время как в нем приводятся определения “бюджетная система” и “межбюджетные отношения”, раскрываются их содержания и принципы.

Не последнюю роль в расхождении мнений российских специалистов играет допущенные неточности при переводе иностранной экономической литературы, из которых была заимствована информация по теории бюджетного федерализма. Поэтому в российской экономической литературе наряду с термином “бюджетный федерализм” часто встречаются такие термины как “бюджетно-налоговый федерализм” [7], “фискальный федерализм” [11], “финансово-бюджетный федерализм” [9], “экономический федерализм” [12], “налоговый федерализм” [13] и др. В связи с отсутствием однозначности в определении понятия “бюджетный федерализм” очень часто его отождествляют с понятием “межбюджетные отношения”. В частности, такое впечатление складывается по прочтении работ В.Б. Христенко [14-16]. Уровень развития бюджетного федерализма характеризует состояние системы бюджетных отношений в стране, в том числе и межбюджетных отношений.

Таким образом, даже кратко приведенный обзор зарубежных и отечественных источников информации, позволяет сделать следующий вывод: под бюджетным федерализмом следует понимать систему бюджетных отношений всех уровней власти, основанную на бюджетном устройстве, которые строятся на распределении бюджетных полномочий между уровнями власти и властями одного уровня.

При этом очень важным, на наш взгляд, является раскрытие взаимоотношений между бюджетами одного уровня, а также характера охвата финансовых отношений между федеральным бюджетом и бюджетами государственных внебюджетных фондов, бюджетами субъектов Федерации и бюджетами территориальных внебюджетных фондов. А это связано с распределением бюджетных полномочий внутри самой власти каждого уровня, под которыми мы понимаем совокупность расходных и доходных (в том числе налоговых) полномочий уровней власти, включая полномочия в сфере оказания финансовой поддержки (в том числе финансовой помощи) другим бюджетам бюджетной системы. Сегодня это является весьма актуальным вопросом для Российской Федерации, где значимость бюджетов государственных внебюджетных фондов (по сравнению с другими странами с рыночной экономикой) играет весьма существенную роль.