Аудит эффективности и производство опекаемых благ: взгляд с позиции экономической социодинамики

В современных социально-экономических условиях в большинстве развитых стран реализация концепции социального государства требует наличия значительного государственного сектора. В качестве основной функциональной нагрузки государственного сектора экономики традиционно позиционируется производство общественных товаров. Классическое и неоклассическое направление экономической теории делят весь спектр благ и товаров на две основные категории – общественные блага и частные блага. Вместе с тем, с точки зрения экономической социодинамики между двумя приведенными крайностями существует ряд промежуточных состояний. В частности, выделятся целый класс благ и товаров, для которых в качестве родового признака можно выделить неисключаемость и несоперничество в потреблении. Данные блага носят название коммунальных благ. Если к признакам неисключаемости и несоперничества добавить наличие существенного вторичного потребительского эффекта, которое присваивается обществом в целом, мы получим смешанное коммунальное благо, которое по классификации А.Я. Рубинштейна, соответствует группе мериторных товаров [1].

Опекаемые блага

Основное противоречие в системе производства мериторных товаров связано с их свойствами неисключаемости, неделимости и наличием вторичного эффекта потребления. Вторичный эффект распространяется на все общество в целом, однако возникает вследствие потребления мериторного товара индивидуальным потребителем. Характерным примером могут служить транспортная и социальная инфраструктура, услуги системы образования. Соответственно, если процесс производства мериторного товара полностью коммерциализировать, то вследствие того, что все издержки полностью перекладываются на индивидуального потребителя, объем их совокупного потребления окажется ниже порога социального оптимума.

Социальный иммунитет гражданского общества, существующего в развитых странах, выработал эффективный механизм предоставления необходимого объема мериторных благ. При этом в качестве обобщенного потребителя (меритора), как правило, выступает государство. Таким образом, получается, что привлечение государства к производству смешанных и мешанных коммунальных благ необходимо.

Именно необходимость вмешательства государства с целью стимулирования производства и потребления мериторных благ в оптимальных не только для индивидуального потребителя, но и для всего общества количествах или, иначе говоря, государственной опеки и породило другое название рассматриваемой группы благ – опекаемые блага.

Аудит эффективности

В современной мировой практике, как правило, государство опосредованно участвует в генерации опекаемых благ, выступая преимущественно в качестве базовой составляющей смешанного сектора экономики.

Являясь производной от общественного и частного секторов, смешанный сектор не только интегрирует достоинства, но и в своем худшем выражении может объединять недостатки, связанные с присущими исходным секторам видами неэффективности, примеры чего мы также находим в мировой практике.

Западная практика выработала эффективные механизмы контроля со стороны гражданского общества за деятельностью государственных чиновников и таким образом опосредованного контроля эффективности предоставления государством опекаемых благ. На наш взгляд, подобные же инструменты контроля должны быть реализованы также при развитии смешанного сектора и привлечении его к производству опекаемых благ. Одним из инструментов такого контроля является аудит эффективности.

Аудит эффективности является достаточно новым для России понятием.

Причем он упоминается в рамках обоснованности возросшей роли контроля как важнейшей функции процесса управления на макро-, мезо- и микроуровнях. Обобщающим моментом здесь является эффективное использование ограниченных ресурсов.

В современных реалиях аудит эффективности представляется комплексом контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, направленных на получение достоверных данных об объекте, позволяющих сделать вывод об уровне эффективности данного объекта в целом, а также об эффективности управления этим объектом, в частности об эффективности использования выделенных ресурсов по каждому виду [2].

Совокупность трех «е»

Руководствуясь документами международных организаций (ИНТОСАИ, ЕВРОСАИ, АЗОСАИ) можно сделать вывод, что целевая направленность аудита эффективности в современной экономике базируется на совокупности трех «е»:

1) аудит выполнения (effectiveness).

Как следует из названия, целью проведения подобного аудита является выявление степени соответствия проведенных работ заявленным для финансирования;

2) аудит соотношения затрат и качества (economy). В данном случае проводится анализ произведенных затрат с позиции достигнутых показателей качества выполненных работ или предоставленных услуг;

3) аудит эффективности (efficiency) – проверка эффективности использования людских, финансовых и других ресурсов, включая проверку информационных систем, показателей результатов деятельности и систем мониторинга, а также процедур, используемых контрольными органами для устранения выявленных недостатков. Данная разновидность аудита эффективности получает распространение в России начиная с 2003-2004 годов.

В настоящее время существует несколько методик проведения аудита эффективности. Наиболее известной из них является методика Счетной палаты РФ. Главным недостатком большинства существующих методик является отсутствие однозначных критериев эффективности функционирования государственных структур в целом, и государственных инвестиций в частности.

Экономичность функционирования частного бизнеса можно оценить, посредством системы таких показателей как относительная экономия (перерасход) ресурсов, показатели ресурсоотдачи. В смешанном секторе экономичность означает достижение проверяемой организацией заданных результатов с помощью минимального объема государственных средств или наилучшего результата посредством заданного общего объема средств.

Она может определяться на основе сравнения с аналогичными показателями предыдущего года или с показателями других организаций, причем организация должна произвести установленный объем блага соответствующего качества.

Экономическая оценка экстерналий

Рассматривая продуктивность работы смешанного сектора, мы говорим о степени соотношения полученных результатов и ресурсов, использованных для их достижения. И если для оценки деятельности организаций частного сектора экономики в большинстве случаев оказывается достаточным применение традиционных методик аудита и финансового анализа, то в случае со смешанным сектором экономики мы сталкиваемся с наличием значительных внешних эффектов. Более того, основной эффект от функционирования целого ряда организаций, принадлежащих к государственному и смешанному секторам экономики, относится к разряду экстерналий.

Соответственно, традиционные методики для оценки эффективности функционирования подобных экономических субъектов не годятся.

Оценка социально-экономической результативности в смешанном секторе является трудной методической задачей, которая связана с выявлением конечного социального и экономического эффектов, которые получены в результате выполнения проверяемой организацией возложенных на нее функций и задач. Для этого необходимо наличие совокупности количественно измеримых показателей (индикаторов), отражающих выполнение основной функции и характеризующих запланированные и реально полученные результаты. Сейчас данная задача решается в частном порядке.

Так в методиках Самарской области, Чувашской республики выделяются индикаторы оценки экономической эффективности, методика, применяемая в Волгоградской области, использует индикаторы оценки социальной эффективности, а в методике, используемой Пермской областью, сделана попытка связать экономический и социальный эффект. Однако если говорить в целом, то можно сделать вывод, что, к сожалению, единая методика осуществления государственного финансового контроля до сих пор не разработана, поскольку существующая методика Счетной палаты РФ носит общий характер и не содержит алгоритмов проведения аудита эффективности в конкретных ситуациях.

Оценка смешанных проектов с учетом внешних и внутренних эффектов

Разработка и финансирование программ с привлечением частного капитала связана с рядом проблем, обусловленных сложностью достаточно полной оценки влияния данных проектов на социально-экономическую систему. Однако мы полагаем, что возможно произвести экономическую оценку подобных проектов с достаточной степенью точности. Для этого при разработке показателей, характеризующих эффективность проекта, необходимо учитывать наличие внешних и внутренних эффектов. Внутренним экономическим эффектом следует считать экономический эффект самого проекта без учета воздействий, оказываемых на внешнюю среду, в качестве которой выступают социально-экономическая, экологическая и политическая системы. При этом в качестве доминирующих должны выступать показатели, характеризующие социально-экономическую эффективность. Это объясняется тем, что согласно концепции современной экономической социодинамики, в процессе своего цикла смешанное и смешанное коммунальное благо могут трансформироваться в частное благо. При потере благом своего социального значения и, соответственно, при наличии исключительно финансовой отдачи, привлечение государства к производству данного блага представляется нецелесообразным. И тогда функцию их производства можно безболезненно делегировать частному сектору.