Трехуровневый подход к оценке экономической эффективности электронного правительства

В последнее время все большую актуальность получают вопросы информатизации органов государственной власти. Термин «Электронное правительство», под которым подразумевается внедрение информационно-коммуникационных технологий в государственное управление, был сформулирован в 1990-х гг. в США (Kaaya, 2004). Однако данная тема широко обсуждается европейскими экспертами уже с начала 1980-х гг. (Perry, et al., 1979). На сегодняшний день лишь небольшое количество исследований в области информатизации органов государственной власти посвящено вопросам экономики как таковой.

Каналы шире – результат лучше

Наряду с этим существует большое число исследований, рассматривающих соотношение затрат и результатов в государственном секторе (Margretts, 1999), (Willcocks, 1994), (Мингалева, 2012). Однако их авторы в основном избегают экономического подхода, сосредотачиваясь на прочих показателях (например, социальных или политических).

Многие оценки расходов на электронное правительство производятся не государством, а частными исследовательских компаниями. Например, Келли (Kelly, 2003) приводит оценку Garner Group о том, что государства Западной Европы потратили на развитие электронного правительства в 2003 г. 67,8 млрд долларов США. Исследовательская компания Kable (Rogers, 2003) из Великобритании оценивает стоимость проектов по созданию электронного правительства в Великобритании в 7,4 млрд фунтов стерлингов (3,0 млрд. фунтов стерлингов для центрального правительства и 4,4 млрд фунтов стерлингов – для местного). Позже Kable утверждала, что общий объем расходов Великобритании по состоянию на 2007 г. составляет 13,5 млрд фунтов стерлингов, а ежегодные затраты Европейского союза в целом составляют 68 млрд долларов США (Nomensa, 2005). В 2013 г., по данным Gartner, мировые расходы госсектора на информационные технологии составят 449,5 млрд долларов.

Что касается России, то в 2013 г. правительство потратило на информатизацию госсектора 85,2 млрд рублей. 63,5% этой суммы приходится на 10 крупнейших ведомств, среди которых МВД, ФНС и Федеральное казначейство. Общая сумма ИКТ-расходов на три ближайших года должна превысить 243 млрд руб., что на 30% больше, чем планировалось при формировании бюджета год назад (181 млрд руб. на 2012–2014 гг.) (Cnews Analytics, 2013).

Это очень значительные суммы бюджетных расходов, поэтому важно знать, что налогоплательщик получит от столь больших инвестиций.

Принимая информатизацию как дефицитный ресурс, можно сформулировать вопросы, которые будут нами изучены следующим образом: каким должен быть объем инвестиций в информатизацию, как эти ресурсы должны быть распределены и какими будут последствия такого распределения? Здесь можно выбрать несколько точек зрения, начиная от воздействия электронного правительства на национальные экономики в целом и заканчивая его воздействием на отдельного гражданина или организацию.

Для решения этих вопросов применим аналитический подход и исследуем последствия реализации электронного правительства на трех уровнях.

Как область знаний, экономика традиционно делится на макро- и микроэкономику. Макроэкономика фиксирует внимание на совокупном эффекте от множества локализованных решений, принимаемых в рамках национальных и региональных экономик. Микроэкономика рассматривает решения и поступки отдельных лиц или предприятий, а также их последствия. В контексте электронного правительства целью исследования микроэкономики могут являться государственные ведомства и агентства или даже управление государственным сектором в целом. Однако в связи с ориентаций электронного правительства на удовлетворение нужд каждого представителя общества представляется целесообразным выделить еще один уровень анализа, который будет рассматривать влияние электронного правительства на отдельных лиц или их небольшие группы, назовем его уровнем индивидуального влияния.

В контексте информатизации органов государственной власти на каждом из этих уровней возникают свои специфические группы проблем. На макроэкономическом уровне отсутствует конкурентный рынок для многих продуктов государственного сектора. Государство является монопольным поставщиком, и у потребителей нет иного выбора, кроме как взаимодействовать с правительством, например, для получения лицензии на ту или иную деятельность, либо для получения государственных услуг (Soete, и др., 2003).

Макроэкономику в контексте исследования информатизации органов государственной власти можно определить как влияние электронного правительства на экономику страны в целом. Макроэкономическим является и вопрос степени влияния электронного правительства (прямого или косвенного) на экономические показатели на национальном уровне.

Одним из способов, которым электронное правительство может повысить эффективность национальной экономики, является повышение простоты ведения бизнеса. Это понятие охватывает весь спектр проблем, возникающих у предпринимателей при ведении бизнеса, начиная с уровня коррупции и бюрократизма и закачивая уровнем доступности рабочей силы. Неэффективность государственного сектора выступает не только как якорь для местных предприятий, она также может являться основным сдерживающим фактором для поступления иностранных инвестиций.

Конкретные шаги по повышению простоты ведения бизнеса окажут значительное действие в том числе и на привлечение иностранных инвестиций. Гораздо большего эффекта можно достигнуть при осуществлении информатизации процесса взаимодействия бизнеса и государства, развивая каналы электронного взаимодействия через интернет. Во-первых, удобство для бизнеса при переводе хотя бы части бюрократических шагов в режим онлайн многократно возрастает. А во-вторых, информатизация процедур, как правило, содержит их реинжиниринг, следствием которого является их значительное упрощение.

Более сложным вопросом является определение направлений и степени воздействия электронного правительства на эффективность национальной экономики. Совокупная экономия небольших величин ресурсов, в частности экономия времени, может оказаться значительной в национальном масштабе. Приведем простой пример: если уплата транспортного налога требует одной поездки в офис налоговой инспекции, а такие офисы открыты только в рабочее время, то многие владельцы автомобилей должны будут сделать вынужденный перерыв в работе. Если, к примеру, процедура уплаты налога занимает полтора часа, а в стране 10 миллионов автомобилей, то потери составят чуть более 7,5 тысяч человеко-лет ежегодно (из расчета 8-часового рабочего дня). Так, если использовать взгляд на экономику как на личное время граждан и принимать во внимание, что это время стоит денег и напрямую влияет на уровень производительности экономики, то становится очевидным, что потенциальную экономию несут в себе все элементы информационного взаимодействия, начиная от налогового калькулятора и заканчивая получением лицензий онлайн.

Главное – база, остальное видимость

Чтобы увидеть реальное влияние экономически эффективного электронного правительства, нужно обратиться к информационным системам, работающим в органах государственной власти, и проанализировать, насколько хорошо они обслуживают потребителей и экономику.

При узком определении электронного правительства лишь как интерфейса взаимодействия между государством и гражданином оно вряд ли будет являться главным фактором повышения конкурентоспособности национальной экономики. Такие факторы, как прозрачность налогообложения, простота найма и увольнения, наличие квалифицированной рабочей силы или качество инфраструктуры, будут являться гораздо более важными в сознании бизнесмена или потенциального инвестора, нежели простота заполнения формы на сайте. На практике ситуация складывается так, что создание локальных приложений оказывается более легким подходом, нежели создание новых конкурентных преимуществ.

На микроэкономическом уровне электронное правительство предлагает широкий спектр потенциальных экономических выгод как для органов государственной власти, так и для организаций, взаимодействующих с этими органами. Под организацией может подразумеваться предприятие от маленькой фирмы до многомиллионной корпорации. По численности участников это очень крупная категория. Однако кроме предприятий частного сектора не стоит забывать о множестве некоммерческих организаций, действующих, например, в сфере благотворительности, образования, здравоохранения, профессиональных объединений и прочих сфер человеческой жизни.

При рассмотрении экономического воздействия электронного правительства на государственные ведомства или агентства следует понимать, что их цели отличаются от целей организаций из частного сектора. На микроэкономическом уровне рассмотрения с точки зрения экономики ключевым является вопрос о том, происходит ли неотрицательная отдача на инвестиции в области информатизации органов государственной власти. Он несет с собой несколько характерных проблем. Например, переводя предоставление услуг в электронный формат, государство часто передает часть работы от государственных ведомств гражданам. Классическим примером является самостоятельный расчет суммы налога, необходимой к уплате. В таких действиях правительства существует определенная логика. Почему гражданин, находящийся на упрощенной системе налогообложения, должен оплачивать расчет налога для кого-то с более сложной системой?

Интересной гипотезой является то, что если взять исключительно краткосрочные экономические перспективы, то определенные типы инвестиций в государственные ведомства часто оказываются неэффективными либо потому, что в государственном секторе существует сопротивление новшествам (или безразличие), либо из-за структурной жесткости, препятствующей изменению типа производства, которое несут с собой инвестиции. С другой стороны, в долгосрочной перспективе правительство может использовать высвободившиеся ресурсы, чтобы создать новые услуги. Опасным является то, что ведомства могут пасть жертвой закона Паркинсона (Brynjolfsson, и др., 1999) и в конечном итоге начнут тратить свободное время на бессмысленные действия лишь для того, чтобы держать сотрудников занятыми. К тому же, при создании новых услуг появляется проблема определения их экономической целесообразности. Она осложняется тем, что, как правило, база для исследования этого вопроса отсутствует.

Еще более сложная ситуация наблюдается при рассмотрении ведомственных аспектов электронного правительства. Услуги ведомств обычно направлены на специфическую клиентуру. Она представляет собой определенную группу граждан, характеризующуюся своими интересами. Например, социальные службы, как правило, имеют дело с наиболее незащищенными слоями населения; Министерство иностранных дел взаимодействует с гражданами, которые временно или постоянно находятся за пределами страны и т.д.

Большое количество обсуждений электронного правительства происходит на относительно поверхностном уровне, рассматриваются только те аспекты информатизации, которые больше всего заметны обществу. Без кардинальной информатизации базовых основ функционирования органов государственной власти электронное правительство остается лишь видимостью. Тем не менее, важным фактором является сложность и разнообразие работы государственных ведомств. Поэтому в данном случае опасно производить какие-либо обобщения в рамках системы государственного управления в целом, т.к. факторы, важные для одного ведомства, могут оказаться несущественными для другого.

И жить будет проще…

На уровне индивидуального влияния мы рассмотрим влияние электронного правительства на личность и семью. Нельзя отрицать, что существует определенное наслоение влияния ИКТ между каждым из трех предложенных уровней рассмотрения. Как отмечалось выше, одним из микроэкономических аспектов электронного правительства является снижение общей стоимости для налогоплательщика путем передачи части работы потребителю услуги. Однако, если электронное правительство будет лишь увеличивать нагрузку на потребителей, оно не будет востребовано. Если же правительство стремится проводить экономически эффективные изменения, то представляется целесообразным реализовать следующие шаги:

- снижение стоимости использования государственных услуг;

- упрощение процесса получения государственных услуг для граждан;

- повышение качества предоставления услуг;

- сокращение временных затрат на получение услуг;

- полное устранение необходимости получения услуги.

Учитывая чрезмерную сложность многих государственных процессов, некоторые из этих шагов могут быть легко реализованы. Например, типовой проблемой является ситуация, когда органы государственной власти требуют от граждан информацию, которая уже либо находится в их распоряжении, либо необходимость в которой отсутствует для предоставления услуги. Устранение необходимости физического присутствия в офисе государственной службы, например, для уплаты налогов, позволяет сэкономить личное время граждан. Автоматизация множества процессов (например, безакцептное списание или денежные переводы) экономит время граждан и производит прямой экономический эффект. Кроме этого существует множество возможностей сделать жизнь отдельного гражданина проще, необходимо лишь признание этой проблемы органами государственной власти и реализация последовательных шагов по ее устранению.

Затраты времени и денег на взаимодействие с государством могут серьезно варьироваться для разных граждан. Здесь можно выделить одну характерную проблему: как правило, наибольшее число контактов с государством имеют наиболее бедные слои населения и, в меньшей степени, прослойка самых богатых. Все граждане при наступлении так называемых жизненных событий (например, брак, рождение ребенка, смерть и т.д.) взаимодействуют с государством. Однако такие группы граждан, как безработные, матери-одиночки и другие социально незащищенные слои общества, будут иметь гораздо более частые контакты с государственными ведомствами. С другой стороны, богатые слои общества в связи со сложностью их налоговых и коммерческих дел также будут иметь более частые контакты с государством, нежели представители «среднего» класса. Парадокс заключается в том, что когда мы говорим о технологиях электронного правительства, оказывается, что те группы населения, которые имеют наибольшее число контактов с государственными ведомствами, как правило, имеют наиболее низкий уровень доступа к ИКТ (см. рис. ). Таким образом, можно говорить, что на уровне индивидуального воздействия на граждан электронное правительство ограничено проблемами доступности ИКТ (или «цифровым неравенством»).

Рис. Разница между потенциалом использования и доступностью электронного правительства

Выводы

1. Органы государственной власти и их служащие скорее берутся за работу над красивыми и легкими задачами, нежели приступают к разработке фундаментальных, гораздо более сложных и, в конечном итоге, наиболее полезных проектов.

2. Некоторые исследователи до сих пор утверждают, что электронное правительство является не чем иным, как фасадом для разваливающейся структуры государственного управления (Bannister, 2000). Однако дни, когда в понятие электронного правительства входил лишь красивый сайт с несколькими онлайн-формами, прошли.

3. Основное внимание сейчас должно перейти от видимости действий к реальной работе над созданием добавленной стоимости для национальной экономики.