Инновационная политика России: проблемы развития

Проблема, которую в настоящее время решают и экономическая наука, и экономическая политика Российской Федерации, – слабая восприимчивость бизнеса к инновациям и, шире, к модернизации. В условиях политико-экономической блокады российского рынка усилиями объединенного фронта развитых капиталистических стран проблема повышения эффективности государственной инновационной политики стоит особенно остро. Инновационное развитие промышленности, сельского хозяйства и сферы услуг, инвестиции в науку и образование позволят стране с успехом преодолеть последствия блокады и дадут новый импульс росту экономики.

Этапы развития инновационной политики

Инновационная политика государства остается предметом дебатов. Представители неолиберального и неоконсервативного направлений экономической науки Запада отрицают необходимость государственного планирования экономической деятельности. И Чикагская, и Австрийская школы в экономике подвергают критике регулятивную роль государства, усматривая все стимулы инновационного развития исключительно в спонтанном взаимодействии субъектов рынка. Согласно классическому определению Ф. Хайека, проблема заключается именно в том, «как обеспечить стимулы, которые заставят отдельных людей делать что надо, при том, что никто не будет им говорить, что надо делать» [1].

Неолиберальный подход к стимулированию инноваций нередко ограничивается привязкой университетской науки к корпоративным интересам, которые и выступают в роли основных, если не единственных заказчиков и регуляторов инновационных процессов. Национальные корпорации, а не государство определяют и направления, и степень утилизации университетских НИОКР [2].

Вопросы формирования инновационной политики, степени и эффективности участия государства в инновационном процессе, методов стимулирования инноваций представляют в настоящее время актуальную задачу научных исследований во всем мире.

Государственная инновационная политика – это деятельность органов власти в области регулирования, ресурсного обеспечения и стимулирования развития экономики знаний с целью производства новых, более совершенных продуктов и процессов, решения проблем новыми способами. Каждое последующее поколение инновационной политики основывается на более глубоком знании о сущности инноваций, их движущих силах и факторах успешного развития.

1-е поколение инновационной политики базировалось на идее линейного инновационного процесса. Этот процесс начинался с фундаментальной и прикладной науки, затем открытия передавались в производство, и на их основе разрабатывалась новая продукция, которая затем поступала на рынок. Инновационными результатами считались новая техника, новые технологии. Основной проблемой государственных органов была ликвидация разрыва между наукой и производством, стимулирование коммерциализации научных результатов. В 1970–1980-е гг. инновационная политика развитых государств была направлена на поддержку транснациональных корпораций – крупных производителей – лидеров мирового рынка энергоресурсов, электроники, информационных и телекоммуникационных технологий. В 1990-е гг. в фокусе оказались малые и средние предприятия, в первую очередь из-за прорывов биотехнологии и производства систем программного обеспечения. Наряду с прямым стимулированием и государственным регулированием инноваций применялось также косвенное стимулирование путем реорганизации социальной среды предприятий.

2-е поколение инновационной политики возникает в 1990-е годы на основе признания системного характера генерации и диффузии инноваций. В инновационную систему включаются не только наука и производство, но и образование. Основной целью государственной научно-технической политики становится создание национальных инновационных систем (НИС). Возникают региональные технологические кластеры, технопарки, а в ряде стран – свободные экономические зоны, инновационные бизнес-инкубаторы, трансграничные экономические регионы. К результатам работы национальных инновационных систем стали относить не только производство и продажу новой продукции, но и «ноу-хау», интеллектуальную собственность, а также результаты инновационной активности на рынке труда.

В настоящее время стали формироваться контуры 3-го поколения инновационной политики. Его особенностью является подготовка условий «для массового появления новых инновационных компаний во всех секторах экономики, и в первую очередь в сфере экономики знаний» [3]. Ключевым условием должно стать всестороннее развитие человеческого потенциала, наращивание социального капитала как главного экономического ресурса страны. 3-е поколение инновационной политики уделяет основное внимание изменению внешней макро- и микросреды предприятий с целью не только прямого, но и косвенного стимулирования инноваций.

Ярким примером такого подхода являются антикризисные программы ведущих стран мира, которые нацелены не только на выход из серьезной рецессии, но и на изменение структуры экономики в пользу менее ресурсоемких, более экологически чистых и эффективных производств. Указанная политика предусматривает оказание активной помощи развитию энергоэффективных и энергосберегающих технологий и производств, возобновляемой энергетики, а также энергетической и транспортной инфраструктуры [4]. Инвестиции ведущих стран мира на эти направления развития оцениваются в 430 млрд долларов, что составляет около 15% совокупных расходов на антикризисные программы [5].

Магистральная линия реформы государственного управления состоит в доведении его качества до уровня качественного менеджмента лучших корпораций. Национальная и региональные инновационные стратегии разрабатываются по методологии корпоративных планов развития. Насколько близка российская инновационная политика к этому идеалу? Каковы причины отставания России в инновационном развитии от мировых лидеров?

Современная российская инновационная политика

В июне 2011 г. Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) совместно с Минобразования России подготовила Обзор инновационной политики Российской Федерации. В нем отмечается, что «недостаточно просто наращивать прямые государственные вложения в науку и инновации, если необходимому улучшению более широкого экономического контекста уделяется слишком мало внимания» [6]. В последнем отчете Всемирного экономического форума о конкурентоспособности стран мира (The Global Competitiveness Report 2014–2015) Россия заняла 53 место, уступив, помимо прочих, Филиппинам, Коста-Рике, Оману и Казахстану.

Среди причин отставания названы слабая и неэффективная институциональная среда, коррупция и фаворитизм, подверженная внешнему вмешательству судебная власть, неразвитость малого и среднего предпринимательства. В качестве благоприятных факторов отмечены высокий образовательный уровень населения и широкая распространенность передовых информационных и коммуникационных технологий. Правильная политика в области образования и науки может стать мотором инновационного развития России.

Политика в области образования

Основными документами, определяющими политику в сфере образования, стали принятые в 2012 г. Закон «Об образовании в Российской Федерации»; Государственная программа «Развитие образования» на 2013–2020 гг. (ГП РО), указы Президента РФ. Основные цели государственной политики, поставленные в ГП «РО», это обеспечение высокого качества российского образования и повышение эффективности реализации молодежной политики. Целевые показатели Программы носят количественный характер и включают задачи:

- увеличить к 2015 г. долю занятого населения в возрасте от 25 до 65 лет, прошедшего повышение квалификации и (или) профессиональную подготовку, до 37%;

- увеличить к 2020 г. число детей в возрасте от 5 до 18 лет, обучающихся по дополнительным образовательным программам, в общей численности детей этого возраста до 70–75%;

- увеличить к 2020 г. долю образовательных учреждений среднего профессионального образования (СПО) и образовательных учреждений высшего профессионального образования (ВПО), здания которых приспособлены для обучения лиц с ограниченными возможностями здоровья, с 3 до 25%.

Настоящие показатели слабо связаны с качественными целями государственной политики. Усиление качественных индикаторов реализации Программы представляется необходимым условием повышения эффективности государственной инновационной политики в сфере образования.

Важным направлением государственной политики стал мониторинг деятельности высших учебных заведений, выявление «неэффективных» вузов и принятие решений о закрытии, слиянии образовательных организаций. Президент РФ высказал мнение о том, что не менее пяти российских вузов должны войти в первую сотню основных мировых рейтингов, что стало руководством к действию для Министерства образования и науки. Сферу образования затрагивает и Указ Президента от 7 мая 2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики», в котором Правительству РФ поручается обеспечить рост средней заработной платы педагогических работников образовательных учреждений и научных сотрудников до уровня средней по региону и выше. У профессорско-преподавательского состава вузов заработная плата должна подняться до 200% от средней по экономике региона. Проблемы при этом должны возникнуть у региональных бюджетов, из которых будет финансироваться повышенная зарплата педагогов. Расходы федерального бюджета на общее образование сокращаются с 67,7 млрд руб. в 2013 г. до 19,9 млрд руб. в 2014 г. и до 19,6 млрд руб. в 2015 г. [7].

С учетом зарубежного опыта более эффективным методом стимулирования инноваций в области образования стало бы не сокращение государственного финансирования, а разработка финансовых схем совместного государственно-частного финансирования сферы образования. Это может быть схема «50:50» для банковских сбережений – целевых счетов на получение высшего или среднего специального образования для молодежи, где государство добавляет рубль к каждому рублю сбережений домохозяйств. Это может быть и схема совместного с предприятием финансирования подготовки и повышения квалификации кадров.

Политика в области науки

Государственная политика в области науки в настоящее время вышла на первый план, опередив стимулирование инновационной деятельности и технологического развития. Изменение приоритетов нашло отражение в упразднении Комиссии при Президенте Российской Федерации по модернизации и технологическому развитию экономики и Правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям. Организационные перемены были объяснены необходимостью исключения дублирования, однако повлекли и снижение внимания к данной сфере деятельности.

Приоритетами научной политики стали [8, 9]:

- реформа Академии наук (модернизация структуры, функций и механизмов финансирования РАН и отраслевых академий, имеющих государственный статус);

- создание «параллельных структур» – новых лабораторий, работающих по современным стандартам организации исследовательской деятельности;

- развитие системы грантового финансирования науки, в том числе рост объемов бюджетного финансирования государственных научных фондов;

- рост финансирования исследований и разработок, выполняемых в вузах;

- повышение оплаты труда научных работников, учителей, преподавателей вузов;

- повышение качества научных исследований, увеличение доли публикаций российских ученых в журналах, индексируемых в базе данных Web of Science;

- привлечение научного сообщества к модернизации оборонного комплекса и создание специального Фонда перспективных исследований (учрежден в октябре 2012 г.).

Была утверждена Государственная программа РФ «Развитие науки и технологий» на 2013–2020 гг. [9]. В этой Программе, так же, как и в Государственной программе развития образования, главная цель («формирование конкурентоспособного и эффективно функционирующего сектора исследований и разработок…») не подкреплена соответствующими целевыми показателями, а целевые индикаторы не соответствуют ожидаемым результатам. Например, каким образом оценить степень достижения такого результата, как «обеспечение эффективной интеграции исследовательской, образовательной и инновационной деятельности»? Среди индикаторов достижения целей есть как труднодостижимые (наращивание публикационной активности в реферируемых и индексируемых изданиях к 2015 г. почти на 50%), так и уже фактически достигнутые (нарастить к 2020 г. долю исследователей моложе 39 лет до 35%).

Тем не менее, финансирование вузовской науки продолжает расти и приносит конкретные позитивные результаты. Если в 2001–2009 гг. по объемам внутренних затрат на НИОКР вузовский сектор составлял устойчивые 5–7%, то к 2011 г. его доля достигла 8,7% [10], и в планах правительства довести этот показатель до 15% к 2020 г.

Создание инновационной инфраструктуры

Развивается инновационная инфраструктура, в том числе инструменты, нацеленные на создание связей между наукой и бизнесом. Следует выделить такие меры, как:

- реализация программ инновационного развития (ПИР) государственных корпораций и компаний с государственным участием;

- продолжение работы технологических платформ;

- проведение конкурсного отбора инновационных кластеров для оказания им государственной поддержки;

- работа институтов развития, таких как Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере, РВК, РОСНАНО, РФТР, Фонд «Сколково».

Программы инновационного развития

В 2012 г. рейтинговое агентство «Эксперт РА» представило результаты оценки ПИР тех компаний, которые согласились участвовать в исследовании [11]. Из 48 компаний, у которых есть ПИР, 16 предоставили свои данные. Результаты оценки оказались не самыми оптимистичными: только у 10 компаний есть стратегии развития, прорывных проектов мало, связь с внешней средой слабая, нередко за инновационные выдаются маркетинговые проекты. При этом с точки зрения затрат ситуация выглядит благополучно: 48 компаний к 2020 г. потратят на ПИР 4,2 трлн рублей, из которых на долю двух компаний – РЖД и «Газпром» – приходится 3,7 трлн руб. за счет запланированных капиталовложений. Самые слабые ПИР оказались у госкомпаний, ориентированных на государственный заказ.

Технологические платформы и инновационные кластеры

Развитию связей между компаниями и организациями, выполняющими НИОКР, призваны способствовать технологические платформы (ТП), развитие которых началось в 2011 г. В 2012 г. был проведен конкурс на формирование инновационных кластеров. Технологические платформы и кластеры могут способствовать усилению связности инновационной системы, однако пока они находятся на начальных стадиях развития.

В 2012 г. работа платформ замедлилась, поскольку им так и не были выделены бюджетные средства на организацию работы, в том числе на разработку «дорожных карт». Лишь платформы, курируемые РосНАНО и РФТР, изыскали необходимые средства. Платформы как генераторы новых проектов НИОКР оказались достаточно слабыми, что подтвердил опыт как Министерства экономического развития, так и Министерства образования и науки. Документы, поступившие от технологических платформ, оказались невысокого качества, были плохо прописаны, не увязаны по срокам и результатам [12].

Инновационные кластеры – довольно рискованный инструмент инновационной политики. Поскольку кластерные инициативы длительные и дорогие, то при ошибке выбора объекта поддержки потери могут быть существенными. В целом эффективнее не создавать новые кластеры, а выявлять и поддерживать уже существующие. Однако в России был выбран именно первый подход – поддержка проектов, претендующих на звание кластерных. Были одобрены 25 проектов развития территориальных кластеров, из которых 14 получили право на государственную субсидию.

Мероприятия по поддержке техплатформ и кластеров весьма схожи с точки зрения принципов финансирования. Кластеры, как и техплатформы, должны взаимодействовать с институтами развития, а также работать с государственными компаниями, реализующими программы инновационного развития. Необходимость обращения к одним и тем же источникам может потенциально способствовать синергии ТП и кластеров. Для более тесного их взаимодействия целесообразно ввести согласование тематик НИОКР, предложенных техплатформами, с кластерами, и практиковать единую систему оценки и аудита. Не менее важно и формирование единого экспертного сообщества.

Выводы

1. Государство должно быть заинтересовано в модернизации экономики. Опираясь на госкорпорации и иные государственные институты, оно пытается подтолкнуть инновационную активность общества, однако такого рода усилия без реального спроса со стороны экономических агентов не могут быть эффективны.

2. Практика последнего десятилетия показывает наличие серьезного препятствия в реализации инновационной политики России – отсутствие спроса на модернизацию и инновации.

3. Структурный и экономический кризис является временем, наиболее благоприятным для кардинальных изменений инновационного характера. Поэтому дополнительно к мерам прямой государственной поддержки необходимо активнее развивать косвенные методы, меняющие бизнес-среду и готовность предпринимателей к инновационной активности.