Стратегия пространственного развития и формирование поселенческой структуры экономики России

Бухвальд Е.М.1, Кольчугина А.В.1
1 Институт экономики РАН

Статья в журнале

Жилищные стратегии
Том 6, Номер 2 (Апрель-Июнь 2019)

Цитировать:
Бухвальд Е.М., Кольчугина А.В. Стратегия пространственного развития и формирование поселенческой структуры экономики России // Жилищные стратегии. – 2019. – Том 6. – № 2. – С. 157-174. – doi: 10.18334/zhs.6.2.40812.

Эта статья проиндексирована РИНЦ, см. https://elibrary.ru/item.asp?id=39221812
Цитирований: 2 по состоянию на 20.05.2020

Аннотация:
Принятие Стратегии пространственного развития Российской Федерации открывает возможности перспективного видения территориального «среза» самых различных аспектов экономического и социального развития страны и ее регионов. Один из них касается вопроса о соотношении различных типов поселений, возможности и необходимости осуществить те или иные меры государственного регулирования в этом направлении. Учитывая своеобразие запросов на жилье, существующее в различных типах поселений, долговременные представления об изменении поселенческой структуры в экономике России играют важную роль в формировании приоритетов государства относительно путей решения жилищной проблемы как одного из наиболее важных слагаемых в социальной стратегии государства на долговременную перспективу. Принятие национального проекта «Жилье и городская среда» говорит о том, что решение жилищной проблемы и оздоровление городской среды остаются в числе приоритетных задач социально-экономической политики государства. Однако многие параметры проекта нуждаются в конкретизации с учетом перспективного видения поселенческой структуры страны.

Ключевые слова: малые города, национальные проекты, субъекты федерации, жилищные стратегии, стратегия пространственного развития, поселения, мегаполисы

JEL-классификация: R28, R12, R58



Введение

Заметное отставание России по уровню обеспеченности населения жильем (как по количественным, так и по качественным показателям) выступает одним из значимых тормозов в модернизации как отраслевой, так и пространственной структуры российской экономики, прежде всего, ввиду того существенного сдерживания, которое это отставание (конечно, наряду с другими факторами) оказывает на возможности передвижения трудовых ресурсов к новым «точкам» экономического роста страны. Неслучайно в принятой недавно Стратегии пространственного развития Российской Федерации до 2025 года [7] особо указывается на такой «фактор сдерживания» для российской экономики, как «существенное отставание межрегиональной и внутрирегиональной миграционной подвижности населения от средних значений, характерных для развитых стран, что приводит к возникновению проблем на региональных и внутрирегиональных рынках труда».

Принятый во исполнение Указа Президента № 204 [16] национальный проект «Жилье и городская среда» представляет собой новый важный этап решения этой социально-экономической проблемы. Национальный проект включает в себя четыре федеральных проекта. Федеральный проект «Ипотека» нацелен на создание возможностей для приобретения населением жилья с использованием ипотечного кредита с формированием ликвидного рынка ипотечных ценных бумаг. Федеральный проект «Жилье»: направлен на увеличение объема ввода жилья; на создание благоприятных условий финансирования жилищного строительства, в том числе за счет введения безрисковых для граждан инструментов инвестирования в жилищное строительство, поддержки проектов строительства сопутствующей жилью инфраструктуры. Федеральный проект «Формирование комфортной городской среды» предполагает реализацию комплексных проектов развития городской среды для создания достойных условий жизни граждан и конкурентоспособных городов. Наконец, федеральный проект «Обеспечение устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда» нацелен на создание постоянно действующего механизма расселения аварийного фонда на базе успешно реализованных программ переселения граждан из аварийного жилья за предшествующие годы.

Указ Президента РФ ставит задачу обеспечить улучшение жилищных условий не менее 5 млн российских семей ежегодно. Однако возникает вопрос: как это будет происходить в территориальном разрезе? Пропорционально во всех регионах страны и во всех типах поселений или приоритет в этом смысле будет отдан только некоторым из них, которые и получат в перспективе наибольшую государственную поддержку и, соответственно, опережающее социально-экономическое развитие? Этот вопрос представляется одним из наиболее важных в стратегировании пространственного развития российской экономики. Неслучайно в 172-м федеральном законе о стратегическом планировании [15] целевая функция такого документа, как Стратегия пространственного развития Российской Федерации связывается, прежде всего, с поддержанием устойчивости системы расселения на территории Российской Федерации.

Малые города: есть ли реальные перспективы?

Целый ряд положений рассматриваемого национального проекта показывают, что параметры его практической реализации так или иначе будут увязываться с приоритетными изменениями в поселенческой структуре Российской Федерации, то есть с тенденциями сдвига в расселении между малыми, средними, крупными и крупнейшими городами страны (мегаполисами и наиболее значимыми агломерациями). Так, отмечается, что все предполагаемые к реализации проекты будут отбираться на конкурсной основе. Важнейшими критериями их сравнительной оценки станет их влияние на социально-экономическое развитие конкретного региона и страны в целом. Конечно, проекты крупных городов и мегаполисов тут будут иметь очевидное преимущество. Тем не менее, как предполагается, отдельное внимание в проекте будет уделено проектам развития городской среды в малых городах и исторических поселениях. Ежегодно на конкурсной основе будут отбирать по 80 лучших проектов, реализация которых поможет сохранить эти города как необходимые очаги экономической активности и как «носители» самобытности и культурных традиций нашей страны.

Акцент на малые города в стратегировании пространственного развития страны вполне закономерен. В годы российских реформ, особенно в 1990-е годы, малые города столкнулись с серьезными экономическими и социальными трудностями, пережили период спада хозяйственной деятельности и активной депопуляции. Многие из этих проблем малых городов не преодолены до настоящего времени и приобрели застойный, даже критический характер. В частности, для российских малых городов характерен относительно низкий уровень качества городской среды во всех ее составляющих. Состояние жилищно-коммунального хозяйства и инженерного оборудования большинства домов, где проживает население этих городов, как правило, не соответствует современным санитарно-гигиеническим нормам. Обеспеченность всеми видами благоустройства в малых городах не превышает 60 %, а твердое покрытие имеют лишь половина улиц и дорог. В особо сложной ситуации оказались монопрофильные малые города, где практически вся коммунальная инфраструктура десятилетиями поддерживалась за счет ресурсов градообразующих предприятий. Однако формальное признание проблем малых городов за последние годы так и не привело к формированию четкой и последовательной позиции государства по данному вопросу.

Переход к системе стратегического планирования требовал по-новому осмыслить государственную политику в отношении малых городов, согласовать эту политику с единой системой приоритетов регионального развития. Однако решению этой позиции препятствует наличие серьезных разногласий относительно перспектив малых городов как поселенческого института в целом. Так, в период обсуждения проектов Стратегии пространственного развития неоднократно высказывались мнения, что с чисто экономической точки зрения малые города не имеют будущего. С довольно проблематичной ссылкой на зарубежной опыт ряд авторов аргументировали позицию, что в современном мире экономический рост обеспечивают, прежде всего, крупные мегаполисы. Якобы только они обладают для этого необходимыми ресурсами и конкурентными преимуществами. Соответственно, предлагалось, что именно на опережающее развитие 15–20 мегаполисов должна быть направлена политика пространственного регулирования в российской экономике. На этом фоне лучшее, что предлагалось большинству малых городов, – это перспектива медленного, «цивилизованного» умирания.

Конечно, такая позиция принципиально не соответствует социально-экономическим и этно-демографическим реалиям России как многонационального, мультикультурного государства [1] (Bukhvald, Kolchugina, 2014). Да и зарубежный опыт развития малых городов (в частности, в Европе) явно не дает оснований однозначно говорить о полной экономической бесперспективности этой категории поселений [10] (Sitolik, 2015). Современная Россия, как и ранее, во многом страна малых городов, которых насчитывается примерно две трети от общего числа поселений городского типа. Такой документ, как «Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений» [9] относит к малым городам Российской Федерации города с численностью населения до 50 тыс. человек.

В настоящее время малых городах проживает почти 16 млн чел., то есть около 11–12 % населения Российской Федерации. Но в целом в зоне прямого административного регулирования и социально-экономического влияния малых городов проживают до 30 млн чел. (примерно 20 % населения страны). Это связано с тем, что около 70 % малых городов являются центрами муниципальных районов, что означает сосредоточение в них базовой административной, социальной и иной инфраструктуры для всех окружающих городских и сельских поселений. Однако в последние десятилетия малые города несколько утрачивают свои позиции в поселенческой структуре Российской Федерации, их доля в структуре городского населения сокращается (табл. 1).

Таблица 1

Сдвиги в структуре расселения по видам населенных пунктов в РФ (в % к итогу городского населения)

Годы
Крупнейшие города (свыше 1 млн чел.)
Очень крупные города (от 500 тыс. до 1 млн чел.)
Крупные города (от 100 тыс. до 500 тыс. чел. населения)
Средние города (от 50 тыс. до 100 тыс. чел.)
Малые города (до 50 тыс. чел.)
2002
28,58
12,93
29,60
11,56
17,33
2010
28,94
16,15
26,91
11,14
16,86
2018
33,08
13,26
27,73
10,35
15,58
Источники: Итоги переписи населения 2002 г. и 2010 г. Официальный сайт Росстата

http://www.perepis2002.ru/index.html?id=9; http://www.gks.ru/free_doc/new_site/perepis2010/croc/perepis_itogi1612.htm;

«Численность населения Российской Федерации по муниципальным образованиям на 1 января 2018 г.»; табл.16. http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/publications/catalog/afc8ea004d56a39ab251f2bafc3a6fce

За период 2012–2017 гг. в России произошло некоторое снижение числа малых городов. Помимо утраты ими населения и как следствие статуса города или поселения городского типа это было связано с включением некоторых из этих городов в состав более крупных городских агломераций. Так, г. Юбилейный вошел в состав г. Королев; г. Ожерелье вошел в состав г. Каширы (Московская область); г. Московский и г. Щербинка вошли в состав г. Москвы. Как показывает таблица 2, на начало 2018 г. в России насчитывалось 777 малых городов против 783 в 2012 г.

Таблица 2

Группировка городов Российской Федерации по численности проживающего в них населения (на 1 января 2018 г.)

Группировка числа городов по численности населения
Всего городов
в т.ч., с числом жителей (чел.):
до 49999
50000 – 99999
100000 – 249999
250000 – 499999
500000 – 999999
1000000 и более
Российская Федерация 1), 2)
1095
777
151
91
39
22
15
Центральный федеральный округ
303
224
33
26
15
3
2
Северо-
Западный федеральный округ
146
121
14
4
6
-
1
Южный федеральный округ
96
45
16
10
3
2
2
Северо-Кавказский федеральный округ
57
32
11
10
3
1
-
Приволжский федеральный округ
200
133
35
15
4
8
5
Уральский федеральный округ
115
82
17
8
5
1
2
Сибирский федеральный округ
130
90
19
11
2
5
3
Дальневосточный федеральный округ
66
50
6
7
1
2
-
Примечание: Не включая 3 города в границах г. Москвы: Московский (53 417 чел.), Щербинка (51 036 чел.) и Троицк (60 924 чел.). Не включая 16 городов Республики Крым и г. Севастополь.

Источник: Бюллетень «Численность населения Российской Федерации по муниципальным образованиям на 1 января 2018 г.»; табл. 16. Официальный сайт Росстата:

http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/publications/catalog/afc8ea004d56a39ab251f2bafc3a6fce

Таким образом, относительная стабильность числа малых городов не должна вводить в заблуждение. Этот слой поселений постепенно обновляется. «Средние» города деградируют и превращаются в «малые», а «малые» в ходе того же процесса теряют статус городских поселений, вливаются в иные поселения и агломерации и пр.

Для объективной оценки сложившейся ситуации, следует также подчеркнуть, что малые города крайне неравномерно распределены по территории Российской Федерации и ее субъектов (табл. 3, 4). Это вынуждает формировать государственную политику в отношении малых городов с учетом конкретных особенностей отдельных регионов страны, в том числе и тех, где нет и не будет мегаполисов, а малые и средние города остаются основной формой расселения и основными точками экономической активности.

Таблица 3

Группировка субъектов Российской Федерации по числу малых городов (на 1 января 2018 г.)

Количество малых городов в субъекте Федерации
Число субъектов РФ
Малые города отсутствуют
1
От 1 до 5 малых городов
23
От 6 до 10 малых городов
22
От 11 до 15 малых городов
23
Свыше 16 малых городов
12
Источник: Бюллетень «Численность населения Российской Федерации по муниципальным образованиям на 1 января 2018 г.»; табл. 16. Официальный сайт Росстата:

http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/publications/catalog/afc8ea004d56a39ab251f2bafc3a6fce.

Таблица 4

Группировка субъектов Российской Федерации по доле городского населения, проживающего в малых городах (на 1 января 2018 г.)

Субъекты Федерации с наибольшей долей населения, проживающего в малых городах
Доля населения, проживающего в малых городах (в %)
Субъекты Федерации с наименьшей долей населения, проживающего в малых городах
Доля населения, проживающего в малых городах (в %)
1. Чукотский автономный округ
100,0
1. Магаданская область
4,9
2. Ненецкий автономный округ
100,0
2. Удмуртская Республика
6,0
3. Ленинградская область
50,07
3. Самарская область
6,4
4. Ямало-Ненецкий автономный округ
47,63
4. Тюменская область (без автономных округов)
6,6
5. Сахалинская область
44,82
5. Ульяновская область
6,8
Источник: Бюллетень «Численность населения Российской Федерации по муниципальным образованиям на 1 января 2018 г.»; табл. 17. Официальный сайт Росстата:

http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/publications/catalog/afc8ea004d56a39ab251f2bafc3a6fce

«Корень» нынешних проблем малых городов, как было отмечено выше, состоит в том, что в силу своей географической и социально-экономической специфики в период 1990-х гг. они претерпели значительно больший ущерб, нежели крупные и тем более крупнейшие города и мегаполисы страны. При этом в формировании кризисной ситуации в большинстве малых городов сыграли свою роль также и изменения в общей социально-демографической ситуации в стране. Смысл этих изменений состоит в резко возросшей притягательной силе мегаполисов (больше возможностей для поиска работы, для передвижения, межличностного общения и пр.), которые последовательно перетягивали трудовые ресурсы со всех иных территорий страны, включая и малые города. Связанная с этими миграционными потоками деградация малых городов ведет к неоправданной поляризации экономического и социально-обустроенного пространства страны, утрате ее важных исторических и культурных центров, центров ремесел и народного творчества.

Государственная поддержка малых городов: востребованность программного подхода

Под влиянием многочисленных критических высказываний в отношении позиции, однобоко трактующей современный опыт политики расселения и размещения производительных сил [2, 4] (Govorov, Petrova, 2018; Kubetskaya, Kudryavtseva, 2018), окончательный вариант Стратегии пространственного развития Российской Федерации, утвержденный в феврале 2019 г. [7], занимает по вопросу достаточно сбалансированную позицию. Документ исходит из того, что общемировыми тенденциями пространственного развития в начале XXI века являются концентрация населения и экономики в наиболее значимых формах расселения, среди которых ведущие позиции занимают крупные и крупнейшие городские агломерации. Таковые агломерации в Стратегии определяются как совокупность компактно расположенных населенных пунктов и территорий между ними с общей численностью населения 500 тыс. человек – 1 млн человек (крупная агломерация) и свыше 1 млн чел. (крупнейшая агломерация), связанных совместным использованием инфраструктурных объектов и объединенных интенсивными экономическими, в том числе трудовыми, и социальными связями. По оценке Стратегии, в Российской Федерации сформировалось около 40 крупных и крупнейших городских агломераций. В большинстве из них численность населения с начала 2000-х годов устойчиво возрастает. В настоящее время она превысила 73 млн чел. Стратегия ставит задачу добиться ускорения и расширения «географии» экономического роста, а также более быстрого научно-технологического и инновационного развития страны за счет наиболее перспективных центров экономического роста – крупных городских агломераций и крупнейших городских агломераций.

Одновременно в документе как значимая проблема констатируется некая полярность экономической ситуации в стране по поселенческому признаку: при хорошей экономической динамике в мегаполисах одновременно низкий уровень предпринимательской и инвестиционной активности в большинстве малых и средних городов, на сельских территориях за пределами крупных и крупнейших городских агломераций. Это ведет к утрате в этих поселениях рабочих мест, налогов, поступающих в местные бюджеты, застою в социальном развитии территорий и пр. Такую ситуацию можно, в частности, объяснить транспортно-коммуникационной отдаленностью значительной части малых городов от основных центров социально-экономической активности. Так, 75 % малых городов расположены на расстоянии свыше 80 км от областных центров, в том числе 10 % – на расстоянии свыше 500 км. Более 20 % малых городов удалены от железных дорог, а около 10 % из них до настоящего времени не имеют выходов на автодороги с твердым покрытием.

Все это свидетельствует о необходимости разделить крупные и малые города как объекты политики регионального развития и ни в коем случае не противопоставлять их как объекты государственного регулирования. Это означает реализовать намеченный в Стратегии дифференцированный подход к направлениям и мерам государственной поддержки социально-экономического развития территорий с учетом демографической ситуации, особенностей системы расселения, уровня и динамики развития экономики и специфических природных условий. Формально Стратегия говорит о необходимости мер содействия развитию малых городов как межмуниципальных обслуживающих центров для прочих, в том числе сельских территорий, обеспечивающих население и предпринимателей различными видами услуг. Это услуги отраслей социальной сферы, сервисного обслуживания сельскохозяйственной техники и оборудования, информационно-консультационные услуги, услуги в области хранения и переработки местного сельскохозяйственного сырья и пр.

Однако многие правильные декларации Стратегии не всегда конкретны и не всегда убеждают в их реализуемости. В результате отсутствует полная ясность относительно того, сохраняют ли проблемы малых городов приоритетность в региональной политике государства или нет. Как мы полагаем, такой приоритет не только сохраняется, но и приобретает новое содержание. Оно состоит в том, что государственная политика в отношении малых городов должна ориентироваться не просто на восстановление хозяйственной деятельности на этих территориях, а на утверждение малых городов в роли «точек» устойчивого развития российской экономики и ее регионального звена. Во многом остается открытым вопрос о том, через какие каналы и механизмы такая помощь малым городам может быть эффективно оказана.

Сказанное, конечно, не означает, что в настоящее время никакая помощь малым городам вообще не оказывается. Во-первых, некие виды государственного содействия – как с федерального, так и с регионального уровня – «проецируются» на малые города в процессе территориальной разверстки различных программ отраслевого, преимущественно социального и инфраструктурного характера (содержание транспортных коммуникаций; поддержка объектов культуры, просвещения и здравоохранения, а также туристско-рекреационных комплексов). Во-вторых, субъекты Федерации стремятся неким образом закрепить интересы малых городов в своих программах развития и поддержки малого и среднего предпринимательства (МСП). В-третьих, на особую поддержку со стороны федерального центра могут рассчитывать те поселения, которые попали в утвержденный Правительством РФ список «моногородов» [5]. Это требует координации программ поддержки малых городов с программно-стратегическими документами как федерального, так и регионального уровня.

Главная задача, которая при этом неизбежно возникает, – это необходимость привязать систему мер поддержки малых городов во всех ее составляющих к тем экономическим, институциональным и правовым реалиям, которые сложились в практике государственного управления в последние годы. Прежде всего, это касается необходимости тесной интеграции государственной политики в отношении малых городов в систему стратегического планирования. Это означает, что блок специальных задач и инструментов по решению проблем малых городов должен присутствовать во всех документах стратегического планирования как федерального, так и регионального уровня. Кроме того, на федеральном уровне этот блок должен занять свое место в документах, отражающих как пространственный, так и отраслевой «срез» стратегического планирования. Другими словами, все стратегии, в том числе отраслевые; национальные проекты, а также инвестиционные программы и проекты, реализуемые государственными корпорациями, государственными компаниями и акционерными обществами с государственным участием, должны нести определенную нагрузку по решению проблем малых городов. Возможности для этого должны быть созданы путем дополнений к ряду важных федеральных законов, таких как Закон о стратегическом планировании [15], Закон о промышленной политике в Российской Федерации [12], Закон о государственно-частном и муниципально-частном партнерстве [13], Закон о развитии малого и среднего предпринимательства [14] и др.

Так, в 172-м ФЗ должна быть закреплена обязательность подготовки стратегии социально-экономического развития для малых городов, получающих или претендующих на получение различных форм государственной поддержки. Закон о промышленной политике должен содержать положения, касающиеся стимулирования субъектов хозяйствования сферы промышленности к созданию в малых городах филиалов и дочерних предприятий, а также к расширению кооперационных взаимодействий с действующими в малых городах субъектами МСП.

Существуют также значительные возможности расширения инструментария поддержки малых городов за счет так называемых «институтов развития». Таковые независимо от своей функциональной направленности также должны нести определенную нагрузку по регулированию пространственной структуры экономики. Это касается не только территориально-локализованных институтов развития (ОЭЗ, ТОСЭР и пр.), но и общефедеральных институтов развития. В их числе, например, Фонд развития промышленности сейчас предполагает ориентироваться на «средний бизнес», существенно важный для оживления экономической активности в малых городах страны. Адресацию средств этих и иных аналогичных институтов на решение проблем малых городов можно было бы обеспечить за счет механизма квотирования.

Для повышения результативности государственной политики развития и поддержки малых городов необходимы определенные институциональные предпосылки, касающиеся собственного территориального звена управления. В частности, сегодня вполне очевидно, что многие положения муниципальной реформы, начатой федеральным законом № 131 от 6 октября 2003 г. [11], нуждаются в корректировке и дополнении. Реально обозначились многие новации в этой сфере законодательства, которые могли быть создать условия для решения социально-экономических задач, характерных для конкретных типов муниципальных образований, в том числе, и малых городов страны.

Например, для того, чтобы на законной основе предоставить те или иные налоговые льготы хозяйствующим субъектам (инвесторам), действующим в малых городах, надо их неким образом выделить из общей массы налогоплательщиков. Малые города не являются особыми субъектами налогово-бюджетных отношений. Выделить для них и действующих в них различных категорий налогоплательщиков особый налогово-бюджетный режим просто так невозможно. Но это возможно в случае образования в таком поселении особого «института территориального развития», резиденты которого по закону будут иметь право на подобные льготы. Другой вариант решения проблемы – законодательное оформление института «поселения в кризисной социально-экономической ситуации» с отдельным регулированием норм налогообложения хозяйствующих субъектов таких поселений в Налоговом кодексе РФ (разумеется, не по факту формальной регистрации, а по факту реального ведения хозяйственной деятельности на данной территории). С этой целью можно было бы использовать различные налоговые льготы, в том числе льготы по так называемым» социальным налогам». Такая практика широко используется за рубежом с целью стимулировать инвесторов и предпринимателей создавать рабочие места не в мегаполисах, а в малых городах. В случаях получения тем или иным малым городом статуса «поселения в кризисной ситуации» будет возможно поддержать местный бюджет дополнительными налоговыми отчислениями.

Кроме того, еще некоторое время назад высказывались мнения, что принятие Стратегии пространственного развития Российской Федерации приведет к необходимости известной коррекции всего круга государственных программ, входящих в блок «Сбалансированное региональное развитие». Однако пока признаков таких перемен нет. В Стратегии есть некие предложения относительно программного решения вопросов, касающихся поселенческой структуры российской экономики. Так, в документе отмечается, что «реализация Стратегии предполагает разработку и утверждение государственной программы Российской Федерации в сфере комплексного развития сельских территорий». а вот какой-либо специальной государственной программы или хотя бы подпрограммы по решению проблем малых городов в Стратегии не предусматривается.

В этой связи в настоящее время вновь высказываются аргументы в пользу возобновления государственной целевой программы поддержки малых городов, хотя ранее подобные начинания терпели неудачу. Например, Федеральная комплексная программа развития малых и средних городов Российской Федерации в условиях экономической реформы, утвержденная Указом Президента РФ Б. Н. Ельцина от 24 мая 1996 г. № 775 и рассчитанная до 2005 г., практически не финансировалась и окончательно была приостановлена в 2001 г.

Тем не менее в современных условиях экономическое и социальное возрождение малых городов России возможно только на основе методов программно-целевого управления, согласующих меры поддержки малых городов с другими ключевыми направлениями экономической политики государства – инвестиционной, промышленной, инновационной, поддержки МСП и пр. Наиболее желательный, но менее вероятный вариант продвижения в данном вопросе – разработка государственной программы «Развитие малых городов Российской Федерации» в рамках блока программ «Сбалансированное региональное развитие». В эту программу можно было бы включить ряд целевых программ (подпрограмм), таких как инфраструктурное развитие малых городов; социальное развитие; коммуникации и транспорт для малых городов, поддержка МСП и пр. Более «скромным» вариантом могло бы стать принятие целевой программы (подпрограммы) с аналогичным названием в рамках уже действующей государственной программы или какой-то иной новой государственной программы в рамках блока «Сбалансированное региональное развитие». Кроме того, в настоящее время одновременно с «традиционным» программно-целевым подходом к решению ключевых задач хозяйственного и социального развития страны вновь формируется альтернатива в виде системы «национальных проектов». Этот новый транш из 12 национальных проектов был предложен в Указе Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 [16], хотя фактически ни один из этих проектов не нацелен специально на решение тех или иных задач в сфере пространственного развития российской экономики.

Формально на роль известного регулятора тенденций пространственного развития российской экономики может претендовать добавленный к 12 национальным проектам «Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 г.» [3]. План содержит 11 федеральных проектов, 9 из которых направлены именно на модернизацию и расширение транспортной инфраструктуры страны и ее регионов. Однако при всей важности этого документа он не способен исчерпать весь круг вопросов пространственного стратегирования российской экономики. а содержащиеся в этом комплексном плане проекты имеют именно «магистральный» характер и не увязываются с решением инфраструктурных проблем именно для малых городов страны. На улучшение транспортной доступности малых и средних городов указывает и Стратегия пространственного развития. Это существенно, но достаточным условием для экономического возрождения этих поселений не является.

На каких принципах должна строиться концепция программно-стратегического документа, формирующего основы государственной политики в отношении малых городов?

Во-первых, акцент должен делаться не на факторы все более масштабного вспомоществования со стороны государства, а на экономические и финансовые механизмы саморазвития малых городов, прежде всего, за счет активного развития малых и средних форм хозяйствования.

Во-вторых, обязательно сочетание адресных мер поддержки в отношении малых городов с единой политикой пространственного регулирования в экономике, предотвращающей центростремительные тенденции в размещении производительных сил в стране. Если такую политику официально не утвердить и практически не реализовывать, все точечные меры поддержки собственно малых городов неизбежно будут иметь только частичный эффект.

В-третьих, понятия «государственная политика в отношении малых городов» и «федеральная политика в отношении малых городов» не равнозначны. По сути, эта политика должна строиться на разграничении полномочий и балансе ответственности Федерации и ее субъектов, причем в отношении последних эта ответственность должна «взвешиваться» как по демографическому «весу» малых городов в конкретном регионе, так и по объему тех экономических ресурсов, которые он может выделить для их поддержки. Механизм такого взаимодействия должен формироваться на основе согласования федеральной стратегии пространственного развития со стратегиями и планами территориального развития субъектов Российской Федерации.

В-четвертых, базирование государственной политики в отношении малых городов на принципах адресности, основанной на типизации малых городов как реципиентов тех или иных форм поддержки. Помогать малым городам «вообще» – дело заведомо бесперспективное. Здесь следует учесть, что разнообразие социально-экономической ситуации и обусловивших ее причин в «обычных» малых городах значительно больше, чем это характерно для специфического типа моногородов. В принципе, с этой целью можно разработать схему, близкую к той, которая была использована в правительственной группировке моногородов [5], а именно: города с наиболее сложным социально-экономическим положением; города, в которых имеются риски ухудшения социально-экономического положения и города со стабильной социально-экономической ситуацией. Однако подобная типизация едва ли приемлема для разработки мер целевой поддержки малых городов, так как последняя предполагает идентификацию ключевых причин сложной ситуации, сложившейся в том или ином малом поселении. В этом смысле большое значение имеет типологическая характеристика малых городов, поскольку при наличии общих проблем, задач и способов их решения существуют специфические проблемы, особенности и свои потенциальные «точки роста» в каждой типологической группе малых городов.

Практика показывает, что для всех без исключения малых городов (вне зависимости от их функциональных и территориальных характеристик) основным направлением укрепления их экономической и финансово-бюджетной базы, а также решения основных социальных проблем (безработица, бедность) является развитие МСП. Таковое, удовлетворяя запросы местного населения и населения близлежащих населенных мест, развивая на местах профильные для них виды хозяйственной деятельности, создает новые рабочие места, снижает социальную напряженность. Для малых городов – центров сельскохозяйственных территорий перспективны предприятия по переработке продукции сельхозпроизводителей и их обслуживанию. Для исторических малых городов и малых городов-центров традиционных ремесел и художественных промыслов перспективными «точками роста» являются развитие предпринимательства в области туризма и его инфраструктуры. Для рекреационных малых и средних городов (включая санаторно-курортные) – это МСП в области индустрии восстановления здоровья, организации отдыха и развлечений. Для научно-производственных городов и ЗАТО потенциальным «точками прорыва» является развитие малых научных и промышленно-инновационных предприятий. Для малых городов – портов и транспортных узлов важно развитие складского хозяйства, оказание логистических услуг, технологическое совершенствование портового и железнодорожного хозяйства.

В целом в нашей экономической литературе было предпринято немало попыток типизации малых городов. В частности, по возможностям дальнейшего развития эти города разбивались на 3 группы: инвестиционно привлекательные малые города, обладающие благоприятными предпосылками для устойчивого развития на уже имеющейся экономической базе при условии ее модернизации; малые города, нуждающиеся в коренной реструктуризации экономической базы и/или в ее диверсификации и перепрофилировании; малые города депрессивные, инвестиционно малопривлекательные и объективно не имеющие благоприятных предпосылок для устойчивого развития.

Малые города также можно дифференцировать по степени их удаленности от регионального центра. Отдаленные малые города имеют больше шансов на сохранение своей значимости как центров экономической активности. Близлежащие к «столицам» субъектов Федерации малые города чаще всего «обречены» на статус «спальных районов» по отношению к этим центрам, на развитие преимущественно как коттеджно-дачной территории и пр. Кроме того, предлагалось типизировать малые города по таким признакам, как агломерационные и неагломерационные города; имеющие и не имеющие связь с аграрно-промышленным комплексом, располагающие и не располагающие собственным социально-культурным комплексом и пр. [6; 8] (Ramzanov, 2017; Rozhdestvenskaya, 2017). Скорее всего, типизацию, практически пригодную для разработки целевых мер государственной поддержки малых городов, можно представить в виде ряда последовательных итераций на основе экспертного анализа. Эта типизация могла бы выглядеть следующим образом.

1. Малые города, способные восстановить свою экономическую функциональность и социальную обеспеченность, действуя в обычных условиях хозяйствования и налогово-бюджетных отношений.

2. Малые города, способные восстановить свою экономическую функциональность и социальную обеспеченность, используя только косвенные методы поддержки (налоговые льготы, информационная и маркетинговая поддержка и пр.).

3. Малые города, способные восстановить свою экономическую функциональность и социальную обеспеченность только при условии оказания прямых форм поддержки (финансирование объектов производственной, транспортной и социальной инфраструктуры, инфраструктуры поддержки МСП и пр.).

4. Малые города, способные восстановить свою экономическую функциональность и социальную обеспеченность только за счет оказания им широкого круга мер чрезвычайной помощи в рамках статуса «поселения в кризисе», включая, помимо названного выше, прямую социальную поддержку населения.

5. Малые города, экономические и социальные проблемы которых могут быть решены за счет агломерационных процессов с созданием единых муниципальных образований и их органов управления.

6. Малые города, не имеющие реальных экономических и социальных перспектив и попытка «реанимации» которых была бы заведомо безрезультатной (малые города, подлежащие расселению).

Реализация такой модели типизации и адресной государственной поддержки малых городов требует масштабной программы их социально-экономической диагностики, в том числе и в плане состояния их жилищно-коммунального хозяйства. Однако проблема в том, что малые города как особый тип поселений не являются отдельным объектом статистических наблюдений. Данные отдельных обследований носят недостаточно представительный характер, а в государственной статистике основные количественные и качественные показатели по обеспеченности населения жильем даются только в разрезе городских и сельских поселений. Однако такая группировка является слишком общей, чтобы сделать выводы относительно мер поддержки, необходимых именно категории малых городов. Поучение целостной картины о социально-экономической ситуации в различных типах малых городов России пока еще остается нерешенной задачей.

Заключение

Таким образом, государственная политика в отношении малых городов должна иметь строго адресный характер, который может быть обеспечен только путем типизации малых городов как объектов государственной поддержки с соответствующим кругом используемых для этого инструментов. В этой связи за рамки программы должны быть выведены малые города, где располагаются действующие федеральные и региональные «институты развития» (наукограды; особые экономические зоны; территории опережающего развития; разного рода индустриальные округа и технопарки, в том числе софинансируемые федеральным центром и/или субъектами Российской Федерации и пр.). По-видимому, это должно касаться и тех малых городов, которые вошли в утвержденный Правительством РФ перечень моногородов, для которых уже действуют специальные институты государственной поддержки. Подобные меры обеспечат концентрацию мер содействия малым городам на реально востребуемых направлениях и повысят их практическую результативность.

Малые города сегодня во многом олицетворяют собой исторические корни российской государственности. На них во многом лежит функция сохранения материальной и духовной культуры россиян и, может быть, олицетворения той самой «национальной идеи» которая еще совсем недавно была обозначена как одна из главных предпосылок общественного единства в стране. Гибкая, целевая поддержка малых городов, строго соответствующая характеру возникших у них проблем и наиболее эффективным средствам их решения, должна сформировать собой самостоятельное направление в стратегировании пространственного развития и политики регионального развития в Российской Федерации.


Источники:

1. Бухвальд Е.М., Кольчугина А.В. Большие проблемы малых городов России // Самоуправление. – 2014. – № 10. – С. 11-14.
2. Говоров С.В., Петрова З.К. Функциональная роль малых и средних городов в национальной системе расселения и размещения производительных сил Российской Федерации // Градостроительство. – 2018. – № 4. – С. 29-35.
Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года. Утвержден Распоряжением Правительства РФ от 30 сентября 2018 г. №2101-р. Http://static.government.ru. [Электронный ресурс]. URL: http://static.government.ru/media/files/MUNhgWFddP3UfF9RJASDW9VxP8zwcBY.pdf..
4. Кубецкая Л.И., Кудрявцева Н.О Малые города в стратегии пространственного развития Российской Федерации // Градостроительство. – 2018. – № 5. – С. 38-53.
Постановление Правительства РФ от 29 июля 2014 г. №709 «О критериях отнесения муниципальных образований Российской Федерации к монопрофильным (моногородам) и категориях монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов) в зависимости от рисков ухудшения их социально-экономического положения». Www.consultant.ru/. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_166538/..
6. Рамзанов А.М. Основные подходы к повышению эффективности пространственной экономики в регионах РФ // Экономика и предпринимательство. – 2017. – № 12-2. – С. 211-213.
Распоряжение Правительства РФ от 13 февраля 2019 г. №207-р «Об утверждении Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года». Www.consultant.ru. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_318094/..
Рождественская И.А. Роль малых городов в стратегическом развитии территории // Роль местного самоуправления в развитии государства на современном этапе: В сб.: Роль местного самоуправления в развитии государства на современном этапе. М.: Государственный университет управления. Москва , 2017. – С. 265-267.
«Свод правил» 42.13330.2011. Утвержден Приказом Министерства регионального развития РФ от 28 декабря 2010 г. №820 и введен в действие с 20 мая 2011 г.; «Свод правил» 42.13330.2016. Утвержден Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ от 30 декабря 2016 г. №1034
10. Ситолик Н.А. Возможности и опыт развития малых городов Европы // Менеджмент в России и за рубежом. – 2015. – № 4. – С. 61-66.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправле-ния в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ. Www.consultant.ru. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/..
Федеральный закон от 31 декабря 2014 г. №488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации». Www.consultant.ru. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_173119/..
Федеральный закон от 13 июля 2015 г. №224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесе-нии изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». [Элек-тронный ресурс]. Www.consultant.ru. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_182660/..
Федеральный закон «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» от 24 июля 2007 г. №209-ФЗ. Www.consultant.ru. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_52144/..
Федеральный закон от 28 июня 2014 г. №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Www.consultant.ru. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841/..
Указ Президента РФ от 7 мая 2018 г. №204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». Www.consultant.ru. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_297432/..

Страница обновлена: 25.08.2020 в 15:47:44