Методический подход к оценке уровня развития муниципальных образований, входящих в Московскую агломерацию

Введение

Процесс урбанизации является общей тенденцией последних десятилетий. Агломерации становятся центрами экономического развития, инноваций, объединяя в себе ядро, окружающие его города-спутники и периферийные территории [6, 9]. Управление такой системой предполагает обеспечение скоординированного и сбалансированного развития всех административно-территориальных единиц, входящих в состав агломераций [4, 10].

Московская агломерация является крупнейшей в России, включает город федерального значения и несколько десятков муниципальных образований Московской области [22]. В связи с этим, для выявления особенностей управления и совершенствования подходов к оценке развития агломерации необходимо проанализировать основные тенденции развития муниципальных образований, входящих в агломерацию, их диверсификацию, функциональное наполнение и возникающие дисбалансы [33]. Границы Московской агломерации на законодательном уровне не установлены, исследователи определяют их с использованием различных подходов [15, 16]. В целях нашего исследования агломерация рассмотрена как совокупность двух субъектов РФ, исходя из этого собраны статистические данные по Москве и Московской области [25, 29, 30].

Главной и достаточно изученной тенденцией в развитии Московской агломерации является устойчивый рост численности населения и маятниковая миграция [8, 17]. В связи с этим нагрузка на инфраструктуру агломерации возрастает неравномерно [13]. Одновременно растет ВРП Москвы и Московской области, опережая темпы роста в других субъектах РФ. Однако общие положительные результаты развития Московской агломерации скрывает за собой глубинные диспропорции. Успех агломерации как единого экономического организма достигается за счет колоссальной перегрузки ее инфраструктурных систем и усиливает функциональную поляризацию территорий [24, 28]. При этом наблюдается неравномерность поступления налоговых доходов и возрастает необходимость перераспределения ресурсов [14, 26], что актуализирует формирование подходов к развитию методического обеспечения процесса оценивания уровня развития муниципальных образований. Цель исследования заключается в разработке научно-обоснованных предложений по совершенствованию методического подхода к оценке уровня развития муниципальных образований, входящих в агломерацию. Исходя из этого, в качестве объекта исследования рассматривались муниципальные образования, интегрированные в состав Московской агломераций.

Исследование базируется на положениях центр-периферийной парадигмы, характеризующей перераспределение различных видов ресурсов, инноваций и результатов развития между территориями, входящими в агломерацию. При изучении агломерации в целом основное внимание традиционно концентрируется на демографических тенденциях, отражающих динамику численности населения агломерации и внутреннюю миграцию [1].

Несмотря на то, что различные аспекты формирования и развития агломераций в современной российской литературе в целом активно изучаются [19, 23], вопросы оценки уровня и динамики развития конкретных муниципальных образований, как элементов системы, входящих в агломерацию, изучены недостаточно. Исследования, которые выполнены по этой теме, остаются фрагментарными [27].

При формировании подходов к оценке развития муниципальных образований как части агломерации за основу могут быть взяты те исследования, которые формируют научно-методическую базу для оценки развития муниципальных образований в целом [3, 31]. Однако, при оценке их развития внутри агломерации остается нерешенной проблема сравнимости различных муниципальных образований, исходя из той роли, которую они играют в агломерации и тех объективных ограничений, которые присущи муниципальным образованиям, входящим в агломерацию исходя из их территориальных особенностей. В крупных агломерациях данная задача представляет особый интерес, так как ее решение существенно влияет на принятие дальнейших решений органами власти субъектов РФ и муниципальных образований [11, 32].

Основная часть

Классификация муниципальных образований, входящих в Московскую агломерацию

Для формирования подхода к оценке различных муниципальных образований, входящих в агломерацию, необходимо выделить ее составные части и исходя из особенностей этих зон, формулировать дальнейшие предложения. Существуют различные подходы к зонированию агломераций, в частности, в Московской агломерации выделяют агломерации второго порядка [2], а также выделяют пояса или кластеры [18]. Например, используется подход, когда выделяются три пригородных пояса, базирующийся на их удаленности и транспортной доступности. «Первый пригородный пояс включал города – спутники Москвы, расположенные на расстоянии до 10–15 км от МКАД, которые являются частью города. Впоследствии расстояние было увеличено до 25 км включительно (от вокзалов) по транспортным соображениям. Пригородная зона (второй пояс), границы которой располагались на расстоянии 50–70 км от Москвы включали в себя 14 районов Московской области (из них 2 частично), 25 городских округов, 4 городских округа со статусом ЗАТО. Периферийные города Московской области, лежащие вне двух пригородных поясов (зон), образовывали третий пригородный пояс» [20].

По нашему мнению, при зонировании агломерации в целях оценки уровня развития муниципальных образований, входящих в ее состав, для выделения кластеров, необходимо учесть не только удаленность территории от ядра, но и степень развития территорий, экономическую и социокультурную специализацию. Исходя из этого рассмотрены пять основных зон:

- ядро, то есть территория города в границах до 2012 г.;

- первый пояс, который включает территории удаленностью от МКАД 0-15 км, транспортная доступность ядра в пределах 60-90 минут;

- территория Новой Москвы, включающая Троицкий и Новомосковский округа;

- исторический пояс, состоящий преимущественно из городов, расположенных на расстоянии 50-100 км от Москвы;

- пояс дальней периферии, который включает наиболее отдаленную от центра часть агломерации.

Проанализируем общие тенденции территориального развития муниципальных образований, входящих в агломерацию. Ядро агломерации – город федерального значения – включает в себя 125 районов города Москвы. Характерной чертой является высокая концентрация штаб-квартир, органов власти, вузов, объектов культуры; а также более высокий уровень развития сектора финансов и информационных технологий [7].

В первый пригородный пояс, характеризующийся высоким уровнем экономического развития, входят города-спутники, которые примыкают к Москве и обладают развитой промышленной, логистической и деловой инфраструктурой. Данные территории характеризуются достаточно высокой инвестиционной привлекательностью, сравнительно высоким уровнем развития промышленности, наличием крупных транспортно-логистических узлов и наукоградов.

Таким образом, первый пригородный пояс очевидно является драйвером развития экономики Московской области и концентрирует максимальные инвестиции, высокие зарплаты и диверсифицированную экономику. Города-лидеры в данной группе это Красногорск, Химки, Одинцово, Мытищи. Они по уровню доходов населения и инвестиционной активности близки к уровню муниципальных образований, входящих в ядро агломерации. Возможности для научно-технологического развития сосредоточены в городах-наукоградах (Королёв, Жуковский, Долгопрудный, Реутов) [12]. Следует отметить преобладание в данной зоне крупных городов, так численность населения Балашихи превышает 500 тыс. человек, Подольска – 300 тыс. человек.

Следующей зоной в Московской агломерации, которую следует рассматривать как совокупность муниципальных образований, со сходными характеристиками и общими проблемами и перспективами развития является территория Новой Москвы. Троицкий и Новомосковский округа (ТиНАО) не могут быть включены в состав ядра, имея очевидную специфику, связанную с более поздним присоединением к столице. Их территория по площади сопоставима с ядром агломерации. В ТиНАО за период присоединения наблюдался значительный рост значений основных социально-экономических показателей (таблица 1).

Таблица 1 – Социально-экономические показатели ТиНАО

Приведенные показатели свидетельствую о том, что в ТиНАО наблюдался рост численности населения, увеличивался ввод жилья, а создание рабочих мест осуществлялось опережающими средние для агломерации темпами. Так, население за 13 лет выросло в 3,6 раза.

Классифицируя города Московской области, особое внимание нужно уделить анализу удаленной периферии и исторических населенных пунктов, часть из которых могут быть объединены в единый территориальный пояс.

Периферия Московской области за границами первого пояса может быть разделена в целях исследования на два пояса в зависимости от удаленности от ядра, связанности с ним. Первый исторический пояс состоит преимущественно из древних городов, расположенных на расстоянии 50-100 км от Москвы. В данном поясе следует особо выделить Сергиев Посад и Коломну, как основные центры притяжения для туристов, а также Дмитров, Звенигород, Истру, также привлекающие большое количество туристов. Таким образом, города данного пояса характеризуются туристическим потенциалом. Однако при туристическом потоке, достигающем 1,9 млн человек в 2025 г. в Сергиевом Посаде и 1,8 млн в Коломне, уровень заработных плат остается ниже средних по агломерации показателей, это стало причиной оттока молодежи. Второй пояс, который является основой периферии агломерации, включает такие города как Волоколамск, Зарайск, Клин, Орехово-Зуево, Серпухов и другие. В нем тоже есть туристически привлекательные населенные пункты, однако в целом он стал частью агломерации, которая характеризуются снижением численности населения, и сравнительно более низким уровнем заработных плат. Территории присущ аграрно-промышленный профиль со сравнительно высокой для агломерации долей сельского хозяйства, также можно выделить более низкие объемы инвестиции.

Кроме туристического потенциала территории, отнесенные к историческому поясу и дальней периферии, характеризуются высоким уровнем сезонной субурбанизации. Преимущественно сезонное проживание во втором постоянном или временном жилье в многочисленных дачных, садовых и огородных товариществах, сельской местности, а также в современных коттеджных поселках меняет характер расселения и приводит к пиковым сезонным нагрузкам на инфраструктуру [21].

Для более детального анализа внутренней среды был проведем SNW-анализ по каждому функциональному типу, где S (сильная позиция), N (нейтральная), W (слабая позиция) (таблица 2).

Таблица 2 – SNW-анализ стратегического потенциала муниципальных образований по функциональным типам

Таким образом, анализ современных тенденций развития муниципальных образований Московской агломерации показал, что определяющей характеристикой агломерации является функциональное зонирование и дифференциация. Существует пять функциональных типов агломерационных зон, в которые входят муниципальные образования, каждая из которых демонстрирует различные траектории демографического, экономического и инфраструктурного развития.

Формирование методического подхода к оценке уровня территориального развития муниципальных образований

Существующие унифицированные подходы к оценке развития муниципальных образований не учитывают функциональную специализацию территорий. Сложно оценивать развитие наукограда, туристического центра, периферии по единым критериям. Это приводит к неадекватной оценке и неэффективному распределению ресурсов. Для каждого функционального типа требуется разработка специализированной системы показателей, отражающих его специфические функции, проблемы и потенциал развития.

Методики оценки развития муниципальных образований, предлагаемые учеными и практиками, в большинстве предполагают использование единой для муниципальных образований системы показателей, количество которых отличается, и дальнейший расчет агрегированных индексов. В Московской области основные результаты по множеству направлений, включая развитие образования, уровень оплаты труда, социальной сферы, предпринимательства, ЖКХ многих других отражены в ежегодных докладах «О результатах мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области» [5].

Тем не менее, в данных подходах не учитываются неравномерность возможностей муниципальных образований и их профиль, исходя из включенности в Московскую агломерацию. По нашему мнению, необходим пересмотр методик оценки уровня развития муниципальных образований, являющихся частью Московской агломерации для целей их выравнивания, распределения ресурсов, принятия управленческих решений в области дальнейшего территориального развития. Предлагается в процедуре оценки уровня развития муниципальных образований учитывать функциональную специализацию территорий и их различный вклад в обще агломерационное развитие, что должно дополнить единую для всех муниципалитетов оценку по базовым показателям.

Формирование собственного для каждого функционального типа территории подхода к оценке осуществлялось в несколько этапов.

1) Экспертный отбор показателей. Группе экспертов был предложен перечень из 68 потенциальных индикаторов по четырем направлениям: экономическое развитие, социальное благополучие, культурно – экологический потенциал, инфраструктурная обеспеченность. Эксперты ранжировали показатели по релевантности, измеримости и наличия регулярных статистических данных. В результате было отобрано от 6 до 10 ключевых индикаторов.

2) Определение весовых коэффициентов групп показателей для каждого функционального типа территории эксперты осуществляли на основе использования матрицы попарных сравнений.

3) Формирование KPI для каждого типа террторий. На основе экспертных оценок были составлены списки показателей, которые отражают функциональную специализацию территорий.

4) Расчет по формуле средневзвешенной, позволяющий обобщить полученные результаты.

Таким образом, в результате проведенного исследования методом экспертных оценок были сформированы группы показателей и определены их весовые коэффициенты. Для комплексной оценки уровня развития муниципального образования, входящего в каждую из пяти зон, предлагается использовать многокритериальный метод оценки. Для каждого показателя используется прямое или обратное нормирование, что обеспечивает оценку в интервале от 0 до 1.

Для муниципальных образований, входящих в ядро агломерации, акцент делался на доходогенерации, а также развитии наукоемких технологий (табл. 3)

Таблица 3 – Профильные KPI для муниципальных образований ядра агломерации

Для ближайшей периферии особую значимость приобрели показатели, характеризующие качество дорог, ввод жилья, а также количество созданных высокопроизводительных рабочих мест, инвестиции в основной капитал (табл.4).

Таблица 4 – Профильные KPI для муниципальных образований первого пояса

Для муниципальных образований новой Москвы акцент был сделан на несколько иных показателях, что обусловлено недавним освоением территорий и активным ростом численности населения. Такими показателями стали: количество созданных рабочих мест, доля нежилых объектов в общем объёме ввода недвижимости, прирост налоговых поступлений от новых производств. В социальной сфере специфика проявилась в оценивании преимущественно ввода мест в общеобразовательных школах, обеспеченности медицинскими услугами. (табл. 5).

Таблица 5 – Профильные KPI для муниципальных образований ТиНАО

Иначе был построен подход к оцениванию уровня развития исторического пояса. Первостепенно значимыми были признаны показатели, характеризующие туристический поток, а также доходогенерацию в результате оказания туристических услуг. Исходя из приоритетов территориального развития были выбраны показатели: количество проводимых ежегодных событийных мероприятий культурной направленности и показатели, характеризующие сохранность культурного наследия (табл.6).

Таблица 6 – Профильные KPI для муниципальных образований исторического пояса

Для периферии Московской агломерации менее значимы достижения в сфере экономического развития и доходогенерации, но большую роль приобретают показатели, характеризующие социальное благополучие и инфраструктурную обеспеченность, а также культурно-экологический потенциал, так как эти территории характеризуются существенными сезонными колебаниями в числе фактически проживающих, а значит, колебаниям в нагрузке на инфраструктуру и в востребованности социокультурных услуг (табл.8).

Таблица 8 – Профильные KPI для муниципальных образований периферийного пояса

Реализация предлагаемого подхода к оценке уровня развития муниципальных образований предполагает, что для каждого муниципального образования, отнесенного к конкретной зоне агломерации будет выполнен расчет интегрального индекса на основе обобщения по 4 блокам показателей. Внутри блока расчет выполняется по формуле среднеарифметической после проведения нормирования значений конкретных показателей.

Полученные результаты расчетов являются базой для сравнения муниципальных образований, входящих в каждую из зон агломерации, и позволяют более полно оценивать их результаты в социально-экономическом развитии и принимать на региональном уровне решения о распределении дополнительных ресурсов, выборе и корректировке направлений территориального развития.

Заключение

На основе анализа для Московской агломерации была применена типология территорий, в которой выделено пять основных зон: ядро, первый пояс, территории ТиНАО, исторический пояс, периферийный пояс. Каждый тип территорий характеризуется специфической ролью в общеагломерационных процессах, разной обеспеченностью инфраструктурой и траекторией социально-экономического развития.

Выраженная положительная динамика показателей развития Московской агломерации скрывает диспропорции, связанные с концентрацией ресурсов в ядре и первом поясе. При реализации конкурентного подхода к оценке развития всех территорий периферийные типы проигрывают, что необходимо учитывать при оценивании социально-экономического развития муниципальных образований.

Установлено, что действующая система оценки эффективности органов местного самоуправления не учитывает функциональную специализацию муниципальных образований, что может негативно влиять на использование результатов оценки при дальнейшем планировании территориального развития, распределении ресурсов. Исходя из этого, видится целесообразным использование дифференцированной оценки, учитывающей вклад каждого типа муниципальных образований в общее агломерационное развитие.

Предложено использовать индивидуализированные наборы показателей оценки уровня развития муниципальных образований для каждой из выделенных в ходе анализа зон агломерации, что позволяет справедливо оценивать вклад территории в общеагломерационное развитие, а также характеризует проблемные аспекты развития муниципальных образований. В результате использования данного подхода органы власти субъекта РФ могут более детально сравнивать муниципальные образования на основе набора критериев, значимых именно для данной группы территорий.

Таким образом, разработанные методические предложения обеспечивает переход от формальной единообразной оценки к объективной и дифференцированной, что ориентировано на рост эффективности в распределении ресурсов и устойчивое развитие Московской агломерации. Предлагаемый методический подход может быть адаптирован и использован органами власти субъектов РФ с учетом территориальной специфики и в других крупных агломерациях.