Повышение эффективности государственного управления процессами в сфере федеральных имущественных отношений за рубежом в условиях санкций

Введение.

После принятия Республики Крым в Российскую Федерацию к нашей стране со стороны недружественных государств применено, по разным подсчетам, более тридцати трех тысяч различных санкций. Причем, большая их часть пришлась на период проведения специальной военной операции. Абсолютными лидерами по числу наложенных ограничений стали страны Евросоюза, Австралия, Великобритания, Канада, США и Швейцария. Санкции вызвали, в том числе, ограничения на реализацию права собственности в отношении федерального недвижимого имущества, находящегося за границей, одновременно обострив и давно существующие в рассматриваемой сфере проблемы, что обосновывает актуальность данного исследования. Выполнение задачи по противодействию санкциям обусловило необходимость укрепления государственных позиций в международных судебных инстанциях по искам об аресте (изъятии) российского недвижимого имущества, а также уточнения ранее принятых органами власти решений по оптимизации состава такого имущества. С учетом роста бюджетных расходов актуализирована проблема целесообразности возвращения в российское правовое поле имущественных прав на часть объектов, принадлежавших, в свое время, бывшей Российской империи и бывшему СССР, и, возможно, незаконно присвоенных странами Запада.

Рассматриваемая проблема ранее изучалась в исследованиях Э.В. Авакяна, Г.В. Симоняна [1] (Avakyan et al., 2014), А.С. Бизикиной, А.В. Поповой [3] (Bizikina et al., 2019), С.Г. Еремина [4] (Eremin, 2014), Г.В. Симоняна [22] (Simonyan, 2013). Общим вопросам государственного управления федеральной собственностью посвящены работы К.Г. Асриянца, Р.Р. Ризванова, К.М. Рамазанова [2] (Asriyants et al, 2022), В.А. Пашневой, А.С. Пилипенко [9] (Pashnevaetal, 2026), С. Лю [6] (Liu, 2026), Е.В. Рожкова [17] (Rozhkov, 2026), А.Е. Макарьиной, Г.Л. Радченко, Р.И. Гариповой [7] (Makaryina et al, 2025), Т.В. Файберг, И.Н. Щербаковой [19] (Faybergetal, 2025). Вместе с тем, актуальные исследования по проблеме управления федеральной недвижимостью за рубежом, проведенные за последние пять лет (2022-2026 гг.), отсутствуют, что позволяет сделать вывод о наличии научного пробела, выражающегося в недостаточном исследовании процесса управления федеральной заграничной собственностью, особенно, в контексте антироссийской санкционной политики Запада. Для уточнения текущего состояния дел направлены запросы о предоставлении экспертной информации в МИД России, Управление делами Президента Российской Федерации, Росимущество России, Генеральную прокуратуру и ФГУП «Госзагрансобственность».

Целью исследования является анализ процесса управления федеральным недвижимым имуществом за рубежом в контексте антироссийских санкций, выявление актуальных проблем межведомственного взаимодействия, формулирование предложений по их разрешению.

Научная новизна представлена в виде обоснования передачи под единое управление Росимуществу России зарубежной федеральной собственности. Авторская гипотеза заключается в том, что в условиях санкций состав заграничной недвижимости России за рубежом и порядок управления ею не позволяют организовать его качественный учет и оперативное межведомственное согласование управленческих действий между федеральными органами исполнительной власти (далее ФОИВ) вследствие децентрализации управления. Проблема может быть решена путем оптимизации состава недвижимого имущества и централизации управления им.

Исследование основывалось на применении системного и структурно-функционального подходов, что позволило раскрыть систему взаимодействия ФОИВ, выявить проблемные вопросы реализации их функций и полномочий в сфере управления федеральным недвижимым имуществом за рубежом.

Основная часть.

В контексте исследования под управлением федеральным государственным недвижимым имуществом, находящимся за рубежом, понимается деятельность уполномоченных федеральных государственных органов по организации его учета, содержания, обеспечению сохранности, распоряжению имуществом, а также осуществлению контроля за его эффективным и целевым использованием. Согласно действующему законодательству, в процессе управления федеральным имуществом (дипломатическим, культурно-историческим, социально-бытовым, коммерческим), находящимся за рубежом, принимают участие федеральные государственные органы в установленных пределах. Ответственность за эффективное и целевое использование, а также сохранность указанного имущества возложена на ФОИВ по подведомственности такого имущества. Анализ специальных нормативных правовых актов позволяет установить их состав и пределы полномочий (см. таблицы 1, 2).

Таблица 1 - Состав федеральных государственных органов по управлению (распоряжению) федеральным имуществом за рубежом

Таблица 2 – Состав федеральных государственных органов по управлению (распоряжению) федеральным имуществом за рубежом

Как видно из содержания таблиц 1 и 2, система управления государственной недвижимостью многоуровневая. Ключевыми ведомствами, управляющими имуществом, являются Минфин России (Росимущество), Управление делами Президента Российской Федерации, Минобороны России, МИД России и Минпромторг России. В пределах своей компетенции федеральные ведомства осуществляют управление недвижимостью путем его закрепления за подведомственными им организациями, действующими за пределами Российской Федерации, либо непосредственно управляют зарубежной недвижимостью из состава государственной казны. Отмечено, что в рассматриваемой системе управления используются многочисленные процедуры согласования, снижающие оперативность принимаемых решений. Отдельные документы, которыми руководствуются специализированные государственные структуры в сфере управления недвижимым имуществом, своевременно не актуализируются. К примеру, в положении об Управлении отраслевых организаций и зарубежной собственности Росимущества России указан неактуальный состав федеральных органов исполнительной власти, в отношении имущества которых данное управление реализует от имени Российской Федерации права собственника (в частности, указаны упраздненные Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Федеральное агентство научных организаций, некорректно указано название Минцифры России) [15]. Представляется, что в связи с большими объемами работ в контексте несогласованности отдельных уставных документов в рассматриваемой сфере и режима санкций между ведомствами могут возникать разногласия по различным вопросам.

В процессе управления недвижимостью, как ранее было указано, ответственными федеральными ведомствами обеспечивается его учет, содержание, сохранность, распоряжение и контроль использования.

Учет имущества осуществляется в порядке, установленном постановлениями Правительства России, утвердившими порядок управления госсобственностью за рубежом [14] и ведения реестра федерального имущества [13]. По различным оценкам, на начало 2000-х годов стоимость заграничной собственности РФ составляла 300 млрд долл. США. В реестре ранее действовавшего в составе федеральных госорганов Мингосимущества по состоянию на 2002 год находились 3643 объекта недвижимого имущества, расположенных в 120 странах. Это земельные участки, природные объекты, разнообразная недвижимость: обсерватории, военные базы, территории посольств и торговых представительств, объекты научного, культурного, религиозного назначения, жилые дома и офисные помещения [19]. В настоящий момент, информация о полном составе таких объектов не раскрывается, поскольку в соответствии с п. 3 статьи 5 Закона РФ 1993 года «О государственной тайне» относится к сфере внешнеполитической и внешнеэкономической деятельности, преждевременное распространение о которой может нанести ущерб безопасности страны. Соответственно, Росимущество в открытом доступе информацию о заграничной собственности России не размещает [9]. С одной стороны, эта мера значительно затрудняет действия недружественных стран по его поиску и введению в отношении такого имущества ограничений. С другой стороны, закрытие информации исключает осуществление общественного контроля уполномоченными субъектами в порядке, установленном Федеральным законом от 21.07.2012 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», создавая условия для правонарушений в этой сфере.

Содержание зарубежного недвижимого имущества характеризуется тем, что оно находится не только в российской юрисдикции, но и в иностранной в той части, которая касается налогообложения, жилищно-коммунального хозяйства, соответствия эксплуатационных характеристик требованиям местного законодательства и т.п. К примеру, в условиях санкций власти США лишили российские загранучреждения специальных налоговых льгот, что увеличило расходы на содержание дипломатических миссий. Банки Великобритании закрыли счета российских дипломатических и консульских учреждений либо жестко ограничивают проведение транзакций. Это повлекло невозможность оплаты жилищно-коммунальных услуг, аренду, страхование, ремонт и оплату труда сотрудников в безналичной форме. В рамках британского санкционного режима также лишены статуса ряд дипломатических объектов зданий и сооружений России в Великобритании — в том числе комплекс «Сикокс-Хит» (Seacox Heath) в графстве Сассекс и здание Торгово-оборонного отдела в районе Хайгейт (Highgate, северная часть Лондона) под предлогом того, что они использовались в разведывательных целях [30]. Как минимум, такие действия повлекли снятие налоговых привилегий с дипломатических объектов. В свою очередь, действия британских властей нарушают и собственное национальное законодательство, в частности, закон 1978 года о государственном иммунитете (State Immunity Act) [29]. Согласно данному нормативному правовому акту собственность государства не может являться объектом принудительных мер в связи с судебным или арбитражным решением. Судом Норвегии наложен арест на 5 объектов федеральной недвижимости России, которые не использовались в дипломатических целях. В постановлении суда указывается, что арест может быть снят в случае, если Минюст России предоставит гарантию, эквивалентную сумме в 40 миллиардов крон (350 миллиардов рублей) [21]. В конечном счете, действия руководства стран нахождения имущества влечет увеличение бюджетных расходов на его содержание, что особенно актуально в условиях увеличивающегося бюджетного дефицита Российской Федерации (см. таблицу 3).

Таблица 3 – Показатели дефицита федерального бюджета Российской Федерации в 2022-2025 гг.

Обеспечение сохранности использования российского недвижимого имущества на территориях недружественных стран также сталкиваются с различного рода ограничениями. Например, французскими властями в Марселе была снята полицейская охрана Генерального Консульства России, несмотря на реальную угрозу нападений и периодическую организацию антироссийских протестных акций. В рамках санкционного режима США незаконно изъяты шесть объектов российской государственной недвижимости (см. таблицу 4). Причем, большая часть санкций в отношении недвижимого применена ещё в 2016–2018 гг., то есть до начала проведения Россией специальной военной операции.

Таблица 4 – Состав изъятого США в 2016-2018 гг. российского недвижимого имущества

На текущий момент, вопрос о возвращении изъятой американцами недвижимости под управление России остается открытым. К слову говоря, часть недвижимости, а именно посольства, консульства, и резиденции дипломатических работников обладает иммунитетом, защищающим от изъятия или принудительного взыскания. Иная государственная недвижимость, например, закрепленная за представительством Россотрудничества России и одновременно не входящая в состав комплекса дипломатической собственности, либо недвижимость, сдаваемая в аренду, таким иммунитетом не обладает.

В контексте антироссийской санкционной политики Франция занимает особую позицию. Так, Россия владеет недвижимостью во Франции, права на которую были закреплены в ходе десятилетий двусторонних соглашений. Правовая база, защищающая эти активы, опирается как на Венские конвенции о дипломатических и консульских сношениях 1961 и 1963 годов, так и на двусторонние договоренности между Парижем и Москвой, заключенные еще до введения санкций. С одной стороны, Франция не является участницей Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года, регламентирующей порядок изменения или прекращения договорных обязательств. Французская сторона исторически обосновывала такой подход необходимостью сохранения гибкости и Париж формально не связан процедурами конвенции, касающимися прекращения действия или пересмотра договоров. С другой стороны, и Россия не вправе ссылаться на эти процедуры, чтобы сдержать действия французской стороны. В свою очередь, такая ситуация становится источником проблемы регулирования межгосударственных отношений, связанных с управлением находящейся на территории Франции иностранной госсобственности.

Зачастую, как показывает практика, подобные вопросы находят свое разрешение только в судебном порядке. Россия по дипломатическим каналам ведет системную деятельность для защиты своей государственной собственности, а также стремится не допустить пересмотра действующих в этой сфере двусторонних соглашений [27]. Деятельность включает обмен двусторонними нотами, изложение правовой позиции по дипломатическим каналам и документальную фиксацию возражений российской стороны против любых предлагаемых изменений еще до того, как эти изменения будут внесены. Формируемую, таким способом, документальную базу планируется использовать в международных судебных инстанциях в качестве доказательственной базы в случае действий Франции, ограничивающих право собственности России в отношении федеральной недвижимости.

В целом, несмотря на необходимость их решения, все перечисленные проблемные вопросы в сфере имущественных отношений создают дополнительную административную нагрузки на ФОИВ и подведомственные им учреждения. Ситуация усугубляется западными санкциями. В свою очередь, решение задач административной деятельности обосновывает необходимость содержания в штатах ФОИВ и подведомственных учреждений специализированных структурных подразделений или специалистов, что влечет дополнительное финансирование и не связано с выполнением непосредственно возложенных на ведомственные структуры функций и полномочий.

Контроль использования имущества согласно его назначению (ведомственный контроль), по информации Росимущества России [17], в соответствии с пунктом 3 постановления Правительства Российской Федерации от 25.08.2015 № 884 осуществляется ФОИВ, уполномоченными на управление находящимся за пределами Российской Федерации федеральным имуществом. Они обеспечивают эффективное и целевое использование, а также сохранность указанного имущества. Результаты ведомственного контроля в открытом доступе не размещаются. Счетной палатой осуществляется аудит, а органами прокуратуры — прокурорский надзор. В текущей ситуации, видимо, часть российской недвижимости изъята из поля зрения данных органов в связи с наложенными ограничениями на реализацию право собственности. Как свидетельствуют материалы прошлых лет, по результатам проведенных проверок ранее выявлялись серьезные нарушения законодательства в данной сфере, которые послужили основанием для возбуждения ряда уголовных дел [5] (Zhuravlev, 2009). По результатам проверок, как правило, вносятся изменения в законодательство, активизируется межведомственное взаимодействие. Контроль соответствия правил и условия эксплуатации недвижимости осуществляется специализированными органами и организациями страны, на территории которой находится недвижимость.

Распоряжение имуществом как не предусматривает переход права собственности (например, в случае аренды, передачи в безвозмездное пользование), так и предусматривает его переход (например, при продаже, дарении). Принятие решений о переходе прав собственности на недвижимость находится в исключительном ведении Президента России и Правительства России. В решении также подлежит учету правовые нормы страны, где находится недвижимость, касающиеся порядка передачи права собственности на него через заключение необходимых договоров и порядок регистрации перехода права собственности. Предусмотренная законодательством возможность списания недвижимого государственного имущества отдельными ФОИВ без согласования с Росимуществом создает предпосылки для коррупционных проявлений, в форме, например, фиктивного признания объектов непригодными к эксплуатации и его досрочного списания. Специалисты считают, что в современных условиях проблема обоснованности принимаемых решений по распоряжению недвижимым имуществом, включающего также объективную оценку его стоимости, сохраняет актуальность [26].

Помимо управления имуществом, следует отдельно выделить направление деятельности федеральных государственных органов, связанное с поиском и восстановлением права собственности на недвижимость бывшей Российской империи и бывшего СССР. Сложный характер международного правопреемства обусловливает его специфику, в том числе оперативность и гарантированность восстановления права собственности Российской Федерации на такую недвижимость. Однако, если с государственным имуществом Советского Союза дела обстоят в разы проще, то с государственным имуществом Российской империи ситуация намного сложнее. На сегодняшний день, сложно определить состав недвижимого имущества, который ранее принадлежал русским царским династиям до революции 1917 года [6, 11].

За организацию поиска недвижимости Российской империи и СССР отвечает Управление делами Президента Российской Федерации. В последующем, оно обеспечивает оформление права собственности Российской Федерации на него. Непосредственным исполнителем задач в этой части является подведомственное учреждение - ФГУП «Предприятие по управлению собственностью за рубежом» (ФГУП «Госзагрансобственность»). Распоряжением Президента России [18] предприятие определено получателем субсидии из федерального бюджета на финансовое обеспечение поиска российской государственной собственности за рубежом, а также совершение всех необходимых для восстановления права собственности действий. В своей деятельности ФГУП «Госзагрансобственность» взаимодействует с дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями России, социально ориентированными организациями, а также торговыми представительствами и другими российскими учреждениями. География деятельности ФГУП «Госзагрансобственность» включает 72 страны [25]. Вместе с тем, по информации учреждения [16], результаты поисковой работы составляют служебную тайну и не подлежат опубликованию.

Однако, несмотря на закрытый характер этой, достаточно специфической, деятельности, требующей высокого уровня подготовки специалистов, в том числе, в области истории, международного частного права и законодательства в сфере частной и публичной собственности конкретной страны, где находится российская потенциальная госсобственность, имеются примеры уже достигнутых положительных результатов. Так, в апреле 2025 года, после длительного судопроизводства, Россия добилась восстановления своего права собственности на комплекс недвижимого имущества в г. Ницца (Франция), в том числе на православную церковь Святого Николая и Святой Александры [28]. Ранее, в 2010 году Россия, используя международные правовые механизмы разрешения споров, восстановила право собственности на городской собор Святого Николая — второй по величине православный храм в Западной Европе.

Выводы.

Таким образом, государственное управление федеральной недвижимостью за рубежом децентрализовано, что сохраняет необходимость проведения процедур согласования и содержания дополнительных штатов специалистов ФОИВ, выполняющих, в сущности, одни и те же должностные обязанности. В условиях санкций управление недвижимым имуществом данной категории требует также дополнительных расходов. Для совершенствования государственного управления в данной сфере предлагается:

во-первых, продолжать работу по накоплению доказательной базы противоправных действий со стороны недружественных государств в отношении российского государственного недвижимого имущества. В дальнейшем, предлагается использовать её в качестве дополнительных аргументов в досудебном порядке разрешения споров в форме межгосударственных переговоров и в судебном порядке в порядке искового производства в международных судебных инстанциях;

во-вторых, рассмотреть вопрос о передаче управления всей заграничной недвижимой собственностью одному ФОИВ – Росимуществу России, для чего за счет штатной численности федеральных государственных органов увеличить штат управления отраслевых организаций и зарубежной собственности Росимущества России;

в-третьих, выполнение задачи по поиску российской госсобственности за рубежом в связи с её специфическим характером сохранить за Управлением делами Президента Российской Федерации и подведомственным ему ФГУП «Госзагрансобственность»;

в-четвертых, в условиях ограничения доступа общественности к информации, связанной с процессами управления федеральной собственностью за рубежом, оценку эффективности управления имуществом, его сохранности и степени целевого использования предлагается осуществлять на системной основе путем проведения мероприятий, преимущественно, прокурорского надзора и аудита Счетной палаты России.