Совершенствование методики оценки эффективности проектов государственно-частного партнерства (на примере регионов Приволжского федерального округа)

Введение

В современных условиях ограниченности бюджетных ресурсов и необходимости развития социальной сферы поиск эффективных механизмов финансирования развития инфраструктуры становится приоритетной задачей государственного управления. Государственно-частное партнерство (ГЧП) традиционно считается эффективным инструментом привлечения частных инвестиций и возможностью реализации социально значимых проектов, что позволяет государству и предприятиям разделять риски и ответственность [3].

В связи с обновлением нормативно-правовой базы в данной сфере актуальность исследований методического инструментария реализации ГЧП возрастает. Например, совершенствование концессионного законодательства открыло новые возможности для частных инвесторов [6], но в то же время вызвало правовую неопределенность и требует переоценки сложившейся практики [2,9]. Кроме того, чрезмерная длительность административных процедур в сфере ГЧП, а также проблемы распределения полномочий между федеральными, региональными и муниципальными органами власти ограничивают инвестиционную активность в современной России [4, 5] и создают предпосылки для разработки новых методических решений и процедур в данной сфере. Особенно важным сегодня видится региональный аспект развития ГЧП, поскольку он позволяет учитывать специфические условия конкретной территории с целью привлечения инвестиций в региональную инфраструктуру и решения местных социально-экономических проблем, способствуя повышению уровня жизни и укреплению социальной стабильности [11].

Исследование нацелено на анализ современных тенденций реализации проектов ГЧП и разработку методических рекомендаций по его совершенствованию на территории Приволжского федерального округа (ПФО). Научная новизна данного исследования заключается в разработке методики оценки эффективности проектов ГЧП с учетом социальных и экологических факторов.

Анализ научной литературы показывает, что исследователи проявляют все больший интерес к вопросам ГЧП в России и за рубежом. В зарубежной науке накоплен большой опыт в изучение ГЧП. Значительная часть исследований была сосредоточена на анализе практик, принятых в Великобритании, где механизмы ГЧП получили широкое распространение. Большой вклад в изучение теоретических основ партнерств внесли Грэм А. Ходж и Карстен Греве [29]. Они полагают, что исследования теоретических основ ГЧП происходят в контексте следующих научных теорий: теории транзакционных издержек, теории прав собственности, теории принципала-агента, концепции нового публичного управления, а также стейкхолдерской и институциональной теорий.

В связи с необходимостью осмысления правовых основ ГЧП в России и практики их применения с 2000-х гг. в российской науке активизировались исследования в данной области [24]. Они были сосредоточены на изучении форм ГЧП и оценке их эффективности [17, 23], также внимание уделялось основам проектного финансирования в сфере ГЧП [26], изучался рынок ГЧП в современных российских условиях [19]. В тоже время как справедливо отмечает A.A. Кубец, нынешнее состояние правовой базы ГЧП в Российской Федерации характеризуется частыми изменениями и противоречиями, что затрудняет создание единой концепции устойчивого развития данного института [10].

Хотя существует большое количество научных работ, посвященных определенным аспектам ГЧП, задача создания комплексной методики оценки эффективности проектов, учитывающей современные проблемы (изменение климата, нехватка общественных благ, восстановление после кризиса), еще не полностью решена.

Основная часть

ГЧП - это не только привлечение новых инвестиций, но и долгосрочное сотрудничество, основанное на совместном использовании ресурсов, распределении рисков и ответственности для повышения эффективности, качества и доступности услуг. Нормативно-правовая база играет важную роль в этом процессе, поскольку она позволяет устанавливать основные правила расторжения соглашений, определения прав и обязанностей сторон и создания благоприятной инвестиционной среды. Значимую роль для развития ГЧП играет территориальная специфика, исходя из этого, наши рекомендации адресованы органам власти субъектов РФ ПФО, но в дальнейшем могут быть применены и в других федеральных округах с учетом их индивидуальной специфики.

Анализ развития ГЧП в регионах ПФО

ПФО состоит из 14 субъектов Российской Федерации, суммарная площадь которых превосходит 1038 тыс. кв. км. Из-за своей близости к Центральному федеральному округу ПФО занимает ключевое положение в экономике Российской Федерации, обладая развитым промышленным потенциалом, высокой плотностью населения и диверсифицированной структурой экономики территорий. Численность населения ПФО в 2025 году составила 28,47 млн. человек. Округ по данному показателю, уступает лишь Центральному федеральному округу, что подтверждает его значимость в социально-экономическом развитии страны.

При этом важной для населения ПФО проблемой является сохранение крайне низкой доли инвестиций в социальную инфраструктуру. За последние пять лет ситуация не только не улучшилась, но даже усугубилась – доля инвестиций в здравоохранение сократилась с 2,3% до 2,1%, а в образование с 1,9% до 1,7% [16]. Потребность в модернизации социальной инфраструктуры в регионах ПФО остается высокой, что создает предпосылки для применения механизмов ГЧП в социальной сфере.

Регионы ПФО ежегодно входят в число лидеров по общему количеству инфраструктурных объектов, реализуемых на принципах ГЧП (табл. 1), однако необходимо дальнейшее развитие и диверсификация проектов.

Таблица 1 – ПФО в рейтинге субъектов РФ по уровню развития ГЧП

Рейтинг субъектов Российской Федерации по уровню развития ГЧП показывает, что развитие в ПФО идет неравномерно. Из 14 регионов ПФО только в 9 используются концессии и соглашения о ГЧП. Наиболее сложная ситуация в таких регионах как Республика Мордовия, Республика Марий Эл, Чувашская Республика, Ульяновская область и Кировская область.

Применение инструментов ГЧП в ПФО довольно ограничено, поэтому, концессии продолжают оставаться бесспорным лидером в этой области. В качестве инструмента реализации проектов ГЧП они в настоящее время составляют около 85% от общего числа проектов в ПФО. Эта структура сложилась исторически: концессионное законодательство действует с 2005 года, и в настоящее время оно сформировало стабильную правоприменительную практику, понятную инвесторам и деловым партнерам. Они особенно распространены в жилищно-коммунальном хозяйстве, где могут привлекаться частные инвестиции на модернизацию тепловых сетей и других объектов.

Соглашения о ГЧП регулируются федеральным законодательством и составляют всего 15% от всех проектов ГЧП в ПФО, используемых в основном для более сложных, капиталоемких и гибких проектов с разделением рисков. К ним относятся строительство школ и детских садов (например, "800 школ" в Нижегородской области), переработка твердых бытовых отходов и проекты в области здравоохранения. Однако организационно-технологические сложности ограничивают активное использование этого инструмента.

Офсетные контракты в ПФО до сих пор не получили широкого распространения, что может быть связано с недостаточным пониманием потенциала механизмов реализации этих инструментов партнерства между государственным и частным секторами.

Общие данные о развитии ГЧП в ПФО приведены в таблице 2.

Таблица 2 – Развитие ГЧП в ПФО

Прогнозируемая на 2025 год доля инвестиций в рамках механизма ГЧП в общем объеме инвестиций в основной капитал ПФО составляет около 2,7%, что несколько ниже среднероссийского показателя и значительно ниже показателей развивающихся стран, где ГЧП обеспечивает 15-20% инвестиций в социальную инфраструктуру.

Проведенный анализ позволяет систематизировать ключевые факторы и проблемы, влияющие на развитие ГЧП в ПФО, и представить их в виде «дерева проблем» (табл. 3).

Таблица 3 – «Дерево проблем» реализации актуальных инструментов ГЧП в ПФО

Предложенное "дерево проблем" наглядно показывает систематические ошибки, вызванные рядом макроэкономических, кадровых, административных, правовых и информационных факторов. Для преодоления низкой эффективности и ограниченного применения существующих инструментов ГЧП в ПФО необходимы не разовые корректировки, а взаимосвязанные меры, направленные на изменение институциональной среды и устранение административных барьеров.

Таким образом, ПФО обладает потенциалом для развития ГЧП. Нынешняя тенденция к расширению участия предприятий в инвестициях и финансировании при одновременном сокращении бюджетных и кредитных ресурсов создала объективную потребность в альтернативных механизмах финансирования инфраструктуры. Однако из-за отраслевых дисбалансов и значительных региональных различий распространение инструментов ГЧП осложнилось, что делает необходимым совершенствование инструментов для реализации проектов ГЧП.

Отличительной особенностью ПФО также является высокая степень региональных различий в уровне социально-экономического развития и зрелости институциональной среды ГЧП, что приводит к неравномерному распределению рисков в регионе. В таблице 4 регионы ПФО классифицированы по степени развития ГЧП, что показывает присущие им существующие риски.

Таблица 4 – Распределение рисков ГЧП по группам регионов ПФО

Ключевое различие в характере рисков между регионами-лидерами и отстающими субъектами РФ в ПФО обусловлено степенью зрелости институциональной среды – совокупностью формальных правил, практик и организационных возможностей, определяющих насколько эффективно регион может разрабатывать, запускать и сопровождать ГЧП-проекты на своей территории. Если в регионах-лидерах основные угрозы связаны с внешними, макроэкономическими факторами, на которые отдельный регион может влиять лишь опосредованно, то в отстающих субъектах РФ барьеры носят внутренний характер [12]. Отсутствие базовых ГЧП-компетенций ведет к низкому качеству подготовки проектов, что делает их непривлекательными для инвесторов, а отсутствие проектов, в свою очередь, не создает спроса на квалифицированные кадры и не дает возможности региону накопить необходимый опыт. В результате, при прочих равных условиях, отставание таких территорий по уровню развития ГЧП переводит проблему в разряд системного институционального барьера, который сложно преодолеть без целенаправленной поддержки федерального центра.

Однако, как для регионов, где ГЧП широко применяется, так и для тех, которые имеют небольшой опыт в данной сфере важно совершенствование методического инструментария, что позволит упростить процедуры отбора проектов и одновременно более полно учитывать потребности населения в развитии социальной сферы и поддержании необходимых условий жизни в экологической сфере.

Совершенствование методики оценки эффективности ГЧП-проектов

Для решения проблем в сфере развития ГЧП в ПФО видится целесообразным модернизировать методику оценки эффективности ГЧП-проектов, утвержденную Приказом Минэкономразвития России от 30.11.2015 № 894 (в редакции от 21.08.2025). Она ориентирована преимущественно на бюджетную и коммерческую эффективность и практически не учитывает экологические и социальные эффекты реализации проектов [18].

Согласно действующей редакции методики оценка эффективности проекта состоит из трех блоков: оценка социально-экономического воздействия (достижение целей национальных программ и обоснованность создания объекта), оценка финансовых результатов (NPV, IRR, DSCR) и определение относительного преимущества перед государственными контрактами. В то же время в методике отсутствуют экологические показатели [22] и всесторонняя оценка вклада проекта в достижение целей устойчивого развития.

В настоящее время в структуре проектов ГЧП в ПФО наблюдается устойчивая тенденция к преобладанию проектов в традиционных отраслях. Так, 63% инвестиций приходится на транспортную инфраструктуру, а еще 20-25% - на жилищно-коммунальное хозяйство. При этом доля социальной инфраструктуры (образование, здравоохранение, спортивные сооружения) составляет лишь около 10% [16]. Экологические проекты в регионе представлены отдельными инициативами, несмотря на настоятельную необходимость модернизации коммунальной инфраструктуры (потребление коммунальных сетей в некоторых регионах достигает 54% и более), уменьшения негативного воздействия на водоемы и перехода к экономике замкнутого цикла. Все эти сферы включают проекты, где социальное воздействие может во много раз превышать прямые финансовые выгоды [27].

На сегодняшний день предпринимаются активные попытки включить принципы ESG в оценку инфраструктурных проектов. Рейтинговое агентство «РАЭКС-Аналитика» проводит ежегодную оценку административных центров регионов РФ на предмет степени внедрения принципов устойчивого развития в экологической, социальной и управленческой сферах.

Согласно рейтинга ЭКГ-регион («Экология», «Кадры», «Государство») ПФО, показывающего насколько достижения регионов ПФО соответствуют национальным целям устойчивого развития, в 2025 г. регионами-лидерами ПФО по интеграции ESG-принципов стали Республика Татарстан и Пермский край [21].

В ПФО необходимость снижения загрязнения водоемов заслуживает особого внимания. В 2019-2024 гг. для достижения этой цели реализовывался федеральный проект" Оздоровление Волги", который является частью экологической программы страны.

Однако сегодня отмечается их низкая эффективность. Проекты ГЧП, направленные на модернизацию очистных сооружений, реконструкцию систем водоснабжения и канализации, имеют высокий экологический потенциал и требуют значительных капиталовложений, при использовании действующей методики отбора. Они часто оказываются менее привлекательными для частных инвесторов, поскольку их социальные и экологические выгоды не капитализируются в стоимостной оценке [25].

Ключевым элементом предлагаемой обновленной методики является внедрение системы показателей ESG для количественной оценки вклада проекта ГЧП в достижение целей устойчивого развития. В общем случае, это предполагает одновременную значимость экономического роста, социальной эффективности и охраны окружающей среды [8].

Важным отличием от существующего Индекса качества жизни ВЭБ.РФ, который оценивает качество жизни в городе в целом, является то, что предлагаемая система оценивает непосредственно вклад конкретного ГЧП-проекта в улучшение ESG-показателей территории [15]. Система включает три блока (экологический, социальный и управленческий), каждый из которых содержит детализированные показатели с пороговыми значениями и весовыми коэффициентами.

Обоснованность выбора показателей подтверждает их соответствие приоритетным направлениям устойчивого развития как на федеральном, так и на региональном уровне. Экологические показатели отражают основные направления снижения негативного воздействия на окружающую среду: сокращение выбросов парниковых газов (в соответствии с целями климатической доктрины РФ), снижение загрязнения водоемов (важно для ПФО в связи с завершением федерального проекта "Оздоровление Волги"), сокращение отходов в рамках национального проекта «Экологическое благополучие» и перехода к экономике замкнутого цикла), а также повышение энергоэффективности и сохранение биоразнообразия. Экологические показатели, которые предлагается использовать для оценки проектов, представлены в таблице 5.

Таблица 5 - Система показателей, характеризующих экологическую эффективность при оценке ГЧП-проектов

Социальные показатели (блок S) сосредоточены на оценке вклада проекта в улучшение качества жизни населения (таблица 6). Лучшие показатели в этой сфере достигнуты в Казани, Нижнем Новгороде, Самаре, Перми и Уфе. Уровень создания рабочих мест отражает влияние проекта на занятость населения, а удовлетворенность услугами является окончательным социальным воздействием, которое оценивается социологическими исследованиями.

Таблица 6 - Система показателей, характеризующих социальную эффективность при оценке ГЧП-проектов

Целью анализа управленческих показателей (блок G) является оценка качества управления проектом и прозрачности коммуникации между сторонами. В российской практике выявлены недостатки в практике корпоративного управления в инвестировании в инфраструктуру. Следовательно, учет факторов управления для устойчивости бизнес-структур имеет решающее значение (таблица 7).

Таблица 7 - Система показателей, характеризующих управленческую эффективность при оценке ГЧП-проектов

Для комплексной оценки ESG-эффективности проекта предлагается многокритериальный метод оценки путем расчета интегрального индекса. Алгоритм расчета включает в себя следующие шаги:

Шаг 1. Нормирование показателей. Для приведения показателей к безразмерному виду – единой шкале от 0 до 1 – используется формула (1):

, (1)

где – нормированное значение i-го показателя (безразмерная величина от 0 до 1);

– фактическое значение i-го показателя по оцениваемому проекту (в натуральных единицах: тыс. тонн, млн м³, %, ед. и т.д.);

– минимальное значение i-го показателя среди референтной группы проектов (или целевое минимальное значение, заданное нормативно);

– максимальное значение i-го показателя среди референтной группы проектов (или целевое максимальное значение).

В случае, когда рост показателя улучшает ESG-оценку (например, доля возобновляемой энергии), используется прямое нормирование. В случае, когда рост показателя ухудшает ESG-оценку (например, объем выбросов), используется обратное нормирование.

Шаг 2. Расчет интегральных индексов по блокам. Интегральный индекс по каждому блоку рассчитывается как средневзвешенное нормированных показателей по формуле (2):

, (2)

где – интегральный индекс по конкретному блоку ( , или );

– общее количество показателей в блоке (для экологического блока , для социального – , для управленческого – );

– весовой коэффициент i-го показателя в блоке (сумма весов по блоку равна 1, значения приведены в таблицах 5,6,7);

– нормированное значение i-го показателя.

Шаг 3. Расчет общего индекса ESG-эффективности. Общий индекс ESG-эффективности проекта рассчитывается как средневзвешенное интегральных индексов по блокам по формуле (3):

, (3)

где – весовые коэффициенты блоков, отражающие приоритеты региона в зависимости от его социально-экономической специфики и экологической ситуации. Значения коэффициентов определяются на основе региональных стратегических документов и экспертных оценок.

Для регионов ПФО с высокой промышленной нагрузкой (Республика Татарстан, Нижегородская область) рекомендуется повышенный вес экологического блока ( , , ). Для регионов с развитой социальной сферой и высокими социальными стандартами (Самарская область, Ульяновская область) – повышенный вес социального блока ( , , ). Для регионов с наиболее выраженными институциональными проблемами (Республика Марий Эл, Чувашская Республика) – повышенный вес управленческого блока ( , , ).

Шаг 4. Классификация проектов по уровню ESG-эффективности. На основе полученного интегрального индекса проекты классифицируются по четырем категориям:

– Класс A (высокая ESG-эффективность): ;

– Класс B (средняя ESG-эффективность): ;

– Класс C (низкая ESG-эффективность): ;

– Класс D (неудовлетворительная ESG-эффективность): .

Предлагаемая методика не заменяет существующую процедуру оценки эффективности ГЧП-проектов в соответствии с Приказом № 894, а дополняет ее новым этапом – оценкой ESG-эффективности. Так, на этапе оценки социально-экономического эффекта того или иного проекта дополнительно анализируется его вклад в достижение целей устойчивого развития, закрепленных в региональных стратегиях и государственных программах. Для проектов, получивших высокую ESG-оценку (класс A), будут предусмотрены дополнительные меры государственной поддержки:

1. Ускоренное рассмотрение заявки (сокращение сроков административных процедур).

2. Понижающий коэффициент к ставке по кредитам, привлекаемым на реализацию проекта (при софинансировании через ВЭБ.РФ).

3. Включение проекта в отдельный реестр «приоритетных ESG-проектов» с публичным признанием.

4. Субсидирование части затрат на капитальные вложения в создание и реконструкцию объектов инфраструктуры, используемых для реализации ESG-проектов, за счет средств федерального и регионального бюджетов.

Например, для поддержки организаций, реализующих инвестиционные проекты по внедрению наилучших доступных технологий, а также проекты с нулевым уровнем выбросов CO₂ и органического производства, предлагается предоставлять не менее 20% субсидий и льгот заемщикам, прошедшим ESG-сертификацию.

Заключение

Таким образом, ГЧП представляет собой форму современного взаимодействия между государственным и частным сектором, которая позволяет разрабатывать и реализовывать крупные проекты в различных сферах жизни общества. Развитие в сфере ГЧП предполагает переход от концессий к современным моделям, ориентированным на ESG, что предъявляет новые требования к инструментам оценки эффективности и управления рисками.

Анализ нормативно-правовой и методической базы показал, что сегодняшнее регулирование сферы ГЧП имеет ряд системных недостатков. Например, нынешний подход к оценке проектов ГЧП фокусируется в первую очередь на бюджетных и коммерческих показателях, практически не принимая во внимание долгосрочные социальные и экологические последствия. Исходя из этого, представляется целесообразным включение принципов устойчивого развития в процедуры оценки ГЧП проектов.

Аналитические исследования подтвердили первоначальную гипотезу о том, что ПФО обладает значительным потенциалом для ГЧП, но его развитию препятствует ряд взаимосвязанных макроэкономических, институциональных, правовых и административных проблем. В структуре проектов ГЧП ПФО преобладают концессии (84% инвестиций), в то время как доля социальной инфраструктуры не превышает 10%, а экологические проекты представлены отдельными инициативами. Кроме того, на территориях этого федерального округа наблюдается высокая региональная дифференциация: 9 из 14 субъектов активно реализуют проекты ГЧП, при этом более трети инвестиций приходится на Республику Татарстан, а пять регионов практически не используют этот механизм.

Проведенный анализ проблем позволил систематизировать причинно-следственные связи, выявить ключевую проблему - недостаточную эффективность инструментов ГЧП, действующих в Приволжском федеральном округе из-за их несоответствия современным задачам, и определить необходимость системной трансформации этого инструмента.

Для решения выявленных проблем предложена авторская методика комплексной оценки эффективности проектов ГЧП с учетом факторов ESG. Была предложена система показателей, состоящая из трех блоков (экологический, социальный и управленческий), каждый из которых содержит подробные показатели с пороговыми значениями и весами. Разработан алгоритм расчета интегрального показателя эффективности ESG, который позволяет классифицировать проекты по категориям от А (высокая эффективность) до D (неудовлетворительная). Для ESG-проектов высокого уровня запланированы дополнительные меры государственной поддержки (ускоренный капитальный ремонт, льготные кредиты, инвестиционная поддержка). Исходя из этого, ожидается снижение процента неудачных проектов и, соответственно, экономия бюджета.

Предлагаемые инструменты могут быть использованы непосредственно государственными органами, проектными офисами ГЧП и институтами развития территорий для повышения эффективности отбора и реализации проектов ГЧП, привлечения частных инвестиций в социальную инфраструктуру и сокращения межрегиональных различий.