Совершенствование механизмов разработки государственной политики по передаче военного имущества в муниципальную собственность

Введение.

Актуальность работы обусловлена тем, что в условиях обострения военно-политической обстановки, особенно, в контексте проведения Россией специальной военной операции, своевременное перераспределение государственной собственности Минобороны России между органами публичной власти, главным образом, муниципального уровня, позволит освободить военное ведомство от выполнения несвойственных функций и полномочий, снизить его расходы, и, тем самым, обеспечить решение первостепенных ведомственных задач в сфере обороны и безопасности нашей страны. В свою очередь, перераспределение собственности создаст условия для развития на территории муниципального образования экономического потенциала местного самоуправления на основе приема на баланс недвижимого имущественного комплекса военных городков. При этом, качественная разработка документов стратегического планирования по данному вопросу на всех уровнях публичной власти должно обеспечить организованную совместную работу представителей военного ведомства и администрации муниципалитета, основанную на единых целях и показателях их достижения.

Степень разработанности данной темы недостаточно высокая. В открытом доступе имеются несколько публикаций, в которых исследована проблема передачи военных городков на баланс муниципалитетов. В частности, в исследовании Ю. С. Дроздовой [12] (Drozdova et al., 2018) отмечено, что процессу передачи военной недвижимости препятствует бездеятельность должностных лиц Минобороны, а также несовершенство законодательства в данной сфере. В исследовании Проскуряковой А.Н. [29] (Proskuryakova, 2014) отмечено, что препятствуют выполнению задач в этой области надлежащий учет объектов и отсутствие финансирования в требуемом объеме. При этом, проблема качественной разработки документов стратегического планирования, как основы деятельности, в публикациях не рассмотрена, что является научным пробелом. Исследования общих проблем стратегического планирования проведены в работах С.А. Андроновича [1] (Andronovich, 2024), Д.А. Афиногенова [2] (Afinogenov, 2022), В.Ю. Антипова [3] (Antipov, 2023), П.А. Асылбаевой [4] (Asylbaeva, 2022), О.И. Беляевой [5] (Belyaeva, 2026), Д.Ю. Бражникова [6] (Brazhnikov, 2024), Х.В. Брои [7] (Broi, 2022), Т.И. Виноградовой [8] (Vinogradova, 2025), А.И. Гретченко, С.Н. Наумова [10] (Gretchenko et al., 2024), А.С. Домченко [13] (Domchenko, 2022), Л.Н. Зверевой [14] (Zvereva, 2026), Г.С. Изотовой [15] (Izotova, 2024), С.А. Кузнецова [17] (Kuznetsov, 2022), М.В. Овсипян [21] (Ovsipyan, 2026), Т.А. Оруч [22] (Oruch, 2022), Д.Д. Тардаскиной [30] (Tardaskina, 2024), О.М. Харьковой [36] (Kharkova, 2023).

Цель работы заключается в анализе процесса стратегического планирования деятельности органов власти при разработке государственной политики по освобождению Минобороны России от выполнения несвойственных ему функций и полномочий, в частности от содержания инфраструктуры военных городков, выявление проблемных вопросов и формирование предложений по их решению.

Научная новизна состоит в уточнении технологии разработки документов стратегического планирования, которое заключается в обязательном согласовании на всех уровнях публичной власти программ (проектов) в части планирования передачи военного имущества на баланс муниципалитетов. комплекса документов программно-целевого принципа, предусматривающего использование на всех уровнях публичной власти комплекса согласованных инструментов реализации государственной политики в сфере передачи военного имущества на баланс муниципалитетов, а именно государственных и муниципальных программ, согласованных по целям и показателям.

Авторская гипотеза заключается в том, что если в составе программных документов предусмотреть ведомственный проект Минобороны России с планами-графиками передачи военной недвижимости органам местного самоуправления, то это устранит дополнительную административную нагрузку на ответственных исполнителей и придаст данной деятельности плановый характер. Планы-графики передачи военной недвижимости формировать с учетом реальных объемов финансирования, выделенных на эти цели. не согласованы, не имеют единых целей и показателей их достижения. Вследствие этого работа по подготовке к передаче военной недвижимости носит точечный внепрограммный характер, создает дополнительную административную нагрузку на ответственных исполнителей в связи с отсутствием требуемых объемов финансового обеспечения.

При проведении исследования использованы системный и структурно-функциональный подходы, которые обеспечили комплексной анализ документов стратегического планирования, разработанных в рамках программирования, формирование представления об их структурно-логической взаимосвязи и взаимообусловленности, а также об иерархии.

Научную базу исследования составили документы стратегического планирования в сфере управления имуществом, разработанные в Минфине России и Минобороны России (государственная программа «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» [11], государственная программа «Обеспечение обороноспособности страны» (имеет гриф секретности и в открытом доступе не размещается [19]), министерстве по управлению государственным имуществом Свердловской области (государственная программа «Повышение эффективности управления государственной собственностью Свердловской области» [26]), а также в администрациях г. Екатеринбург (муниципальная программа «Управление муниципальной собственностью муниципального образования «город Екатеринбург» на 2026 − 2030 годы» [27] и Калиновского сельского поселения Свердловской области (муниципальная программа «Развитие Калиновского сельского поселения на 2026-2030 годы» [20]). Выбор муниципальных образований обусловлен наличием в границах их территорий военных городков с проблемными объектами военной недвижимости, подлежащими передаче. Дополнительно изучены тематические публикации в региональных и муниципальных средствах массовой информации.

Основная часть.

Согласно законодательству Российской Федерации вся собственность органов публичной власти классифицируется на федеральную, региональную и муниципальную. В свою очередь, указанное имущество может быть закреплено за государственными (муниципальными) предприятиями (учреждениями) или составлять имущество государственной (муниципальной) казны. В ряде случаев, федеральная государственная собственность, в частности военное движимое и недвижимое имущество, подлежит передаче в собственность органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления [23, 35].

В соответствии с требованиями законодательства [24, 25, 31, 32, 34] деятельность органов публичной власти в сфере стратегического планирования заключается в разработке основополагающих документов в соответствии с утвержденной архитектурой – в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования. Содержание данных документов, в свою очередь, подчинено достижению национальных целей развития Российской Федерации. Конечным результатом разработки органами власти документов стратегического планирования являются государственные (муниципальные) программы и проекты, в разрезе которых формируется расходная часть бюджета соответствующего уровня.

На федеральном уровне Минфином России реализуется государственная программа «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» [11]. Структура программы включает также направление (подпрограмму) «Управление федеральным имуществом». Подпрограммой предусматривается реализация одного ведомственного проекта и двух комплексов процессных мероприятий (далее КПМ). Система целевых показателей, включенных в направление, представлена в таблице.

Таблица — Структура и показатели направления (подпрограммы) «Государство как эффективный собственник»

Как видно из содержания таблицы, Минфин России и подведомственное ему Росимущество России осуществляют функции и полномочия по управлению и распоряжению тем имуществом, которое находится в федеральной собственности. Достижение показателя «Формирование оптимального состава федерального недвижимого имущества» предусматривает и его передачу как в частную собственность, так и в муниципальную (региональную собственность). Основания для передачи недвижимого имущества определен Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ и постановлением ВС РФ от 27.12.1991 № 3020-1. Вместе с тем, Росимущество России реализует права собственника в отношении только части федерального имущества. Кроме Минфина России действует ряд других федеральных органов исполнительной власти, которые наделены законом полномочиями собственника по управлению (распоряжению) федеральным недвижимым имуществом, оптимизируя его состав. К ним относятся, в том числе, Генеральная прокуратура, Управление делами Президента Российской Федерации, Минобороны России.

Так, военным министерством реализуется КПМ «Проведение мероприятий по содержанию и эксплуатации недвижимого имущества и объектов Министерства обороны Российской Федерации» [19], который является структурным элементом государственной программы «Обеспечение обороноспособности страны». Как ранее было указано, цель и показатели КПМ в открытом доступе не размещены в связи с закрытым характером государственной программы. С момента издания Федерального закона № 423-ФЗ «О порядке безвозмездной передачи военного недвижимого имущества в собственность субъектов Российской Федерации, муниципальную собственность и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» уполномоченным на это федеральными органами исполнительной власти осуществляется передача в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований того недвижимого военного имущества, которое не требуется для реализации возложенных на них функций и полномочий. В первую очередь, речь идет о недвижимом имуществе Минобороны России. Так, по информации департамента военного имущества Минобороны России за почти 15 лет уже передано на баланс муниципалитетов 1500 военных городков [16].

Как видно из приведенного примера, управление публичным имуществом выходит за рамки узко ведомственной темы. Несмотря на то, что ведомства реализуют свои собственные документы стратегического планирования и в отношении закрепленного за ними на праве собственности федерального имущества, принимаемые ими в процессе управления имуществом решения формируют общую стратегию, которая учитывается при разработке и реализации региональных и муниципальных документов стратегического планирования. Каждый объект федеральной недвижимости, в частности, недвижимости Министерства обороны Российской Федерации, расположенный на территории муниципального образования и не требующийся для решения соответствующим федеральным органом исполнительной власти возложенных на него задач, должен быть передан другим собственникам, в том числе публично-правовым образованиям. Это должно обеспечивать, в свою очередь, более эффективное управление таким имуществом. Однако, для эффективного управления этим процессом требуется качественная разработка концептуальных документов, позволяющих его организовать и достичь установленных целей.

Для обеспечения единого подхода к разработке документов стратегического планирования в субъекты Российской Федерации направлены методические рекомендации Минэкономразвития России по разработке и реализации государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ от 18.02.2026 № 5307-ПК/Д19. Так, в документах стратегического планирования всех уровней публичной власти цели и показатели их достижения должны быть сбалансированными, а в финансовом отношении обеспеченными. В документах также учитываются целевые показатели в сфере управления имущественным комплексом. За достижение каждого целевого показателя назначается конкретное должностное лицо (структурное подразделение администрации). Показатели региональных федеральных, региональных и муниципальных программ и проектов в сфере управления имуществом должны быть синхронизированы.

В Свердловской области разработана и реализуется государственная программа «Повышение эффективности управления государственной собственностью Свердловской области» [26]. В качестве одной из целей программы указано развитие экономического потенциала, обеспечивающего осуществление полномочий региона по предметам совместного ведения с Российской Федерацией. Программой предусмотрено обеспечение осуществления отдельных полномочий по предметам ведения Российской Федерации. В качестве источника доходов в областной бюджет определены доходы от использования в имущества, передаваемого из федеральной или муниципальной собственности. Вместе с тем, при анализе содержания основных мероприятий программы (параграф 25) отмечается, что принимать муниципальное имущество или передавать его в муниципальную собственность не планируется. Не предусмотрены программой и иные мероприятия, предусматривающие взаимодействие с администрациями муниципальных образований по вопросу управления и распоряжения областной или муниципальной собственностью. Также программой не предусмотрены вопросы обеспечения перехода прав собственности на федеральную недвижимую собственность военных городков, которая подлежит передаче в муниципальную собственность или в областную собственность.

Для обеспечения функционирования единой системы разработки документов стратегического планирования, позволяющих реализовывать единую политику Российской Федерации в сфере имущественных отношений на территории региона, в правительстве Свердловской области утверждены Методические рекомендации по разработке, формированию и реализации муниципальных программ [18]. Методические рекомендации направленные главам администраций муниципальных образований.

Стратегическое планирование управления имуществом в муниципальном образовании «Город Екатеринбург».

В муниципальном образовании разработана и реализуется программа «Управление муниципальной собственностью муниципального образования «город Екатеринбург» на 2026 − 2030 годы. В составе программы включена подпрограмма 1, реализуемая в целях повышения эффективности управления муниципальной собственностью Екатеринбурга, включающего: а) качественное решение вопросов местного значения; б) обеспечения стабильных поступлений денежных средств в городской бюджет; в) улучшение состояния объектов недвижимости муниципального имущественного комплекса. Из содержания подпрограммы следует, что часть объектов городского имущественного комплекса находится в неудовлетворительном состоянии. При этом, часть из них либо находится в аварийном и непригодном к использованию, либо в предаварийном состоянии, требующем незамедлительного капитального ремонта. Бюджетный дефицит не позволяет вкладывать средства в восстановление объектов недвижимости согласно образовавшейся потребности. В свою очередь, данные обстоятельства значительно снижают темпы модернизации городской инфраструктуры, влекут их моральное и техническое устаревание и обветшание. Неиспользуемые или неэффективно используемые объекты, которые потенциально могут быть вовлечены в хозяйственный оборот, обладают низкой ликвидностью. В качестве целевых в подпрограмме указаны пять показателей, в том числе, показатель 3 - «Количество объектов, приобретенных в муниципальную собственность». Всего в 2026-2030 гг. планируется принять в муниципальную собственность 30 объектов недвижимости. Финансовое обеспечение реализации подпрограммы на 100% осуществляется из городского бюджета.

В части передачи объектов военного недвижимого имущества на баланс муниципального образования отмечен ряд проблем в контексте имущественного комплекса военного городка № 19 [10]. Администрация Екатеринбурга отказывает в приеме на баланс инженерно-технических сетей жилищно-коммунального хозяйства городка. Отказ в приеме представители администрации обосновывают отсутствием на них надлежаще оформленных документов и ветхое состояние сетей. Так, за более чем 50 лет коммунальные сети ни разу не ремонтировались. Их прием потребует привлечения дополнительных средств, которые в областном бюджете отсутствуют.

Стратегическое планирование управления имуществом в муниципальном образовании «Калиновское сельское поселение».

В муниципальном образовании разработаны и реализуются муниципальные программы в сфере благоустройства, в том числе муниципальная программа «Развитие Калиновского сельского поселения на 2026-2030 годы». В состав программы входит подпрограмма 4, цель которой связана с управлением муниципальной собственностью и земельными ресурсами, увеличением объемов недвижимого имущества поселения через оформление в муниципальную собственность недвижимости и земельных участков. В качестве целевых в подпрограмме указаны два показателя, в том числе, показатель 5.1.2. «Оформление в собственность объектов недвижимости» [20]. Всего в 2026-2030 гг. планируется принять в муниципальную собственность 273 объекта недвижимости. В соответствии с постановлением главы муниципального образования от 14.08.2026 № 128 [28] финансовое обеспечение выполнения подпрограммы 4 осуществляется исключительно за счет местного бюджета. Текущая ситуация по передаче части недвижимости военного городка п/о Порошино, входящего в состав муниципального образования, похожа на ситуацию вокруг инженерно-технических сетей военного городка № 19 г. Екатеринбург и характеризуется как достаточно напряженная [33]. Администрация муниципалитета не имеет необходимых финансовых возможностей принимать на баланс военные объекты и коммунальные сети, потому что они находятся в ненадлежащем (аварийном) состоянии.

В целом, под передаваемые военные объекты, находящиеся в аварийном состоянии, не предусмотрено финансирование из федерального бюджета, главным распорядителем бюджетных средств которого в этой части выступает Минобороны России. Деятельность министерства в сфере жилищно-коммунального хозяйства не является достаточно эффективной, потому что ведомство реализует функции и полномочия в сфере обороны и безопасности страны. В условиях специальной военной операции они приобрели особую актуальность. Государственной программой Свердловской области также не предусмотрено решение данной проблемы с точки зрения его надлежащего финансирования. Участие заинтересованных органов государственной власти Свердловской области, исходя из содержания региональной программы, по данному вопросу минимизировано.

Следует также отметить, что разработка государственной политики по передаче военной недвижимости не носит комплексного характера. Программные документы всех уровней государственного управления частично разбалансированы по решаемым им задачам. Процесс передачи проблемных объектов осуществляется в рабочем порядке путем непосредственного взаимодействия представителей военного ведомства и муниципалитетов. Данная проблема носит системный характер и характерна для многих военных городков. Для решения выявленной проблемы предлагается обновленный состав документов стратегического планирования (см. таблицу 2).

Таблица 2 – Предлагаемый состав программных документов в сфере передачи военной недвижимости органам местного самоуправления и их основные элементы.

Таблица 2 - Соотношение целей и показателей государственных и муниципальных программ в сфере управления (распоряжения) имуществом в контексте передачи объектов военных городков в муниципальную собственность

Выводы.

Таким образом, основываясь на результатах анализа проблемы передачи военного недвижимого имущества в собственность муниципальных образований, следует отметить, что механизм разработки государственной политики в сфере управления публичной собственностью требует совершенствования в части формулировки конкретных целей и показателей их достижения, отражаемых в документах стратегического планирования всех уровней публичной власти. Создается ситуация, когда на федеральном уровне стоит задача, в частности, в сфере обеспечения безопасности и обороны страны, но её решение не предусмотрено планирующими документами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Следует принять во внимание и качественное состояние подлежащих передаче объектов. Заведомо известно, что при осуществлении передачи возникнут проблемы финансового обеспечения, решение которых де-юре также не предусмотрено документами бюджетного планирования. Данные упущения ведут к избыточной административной нагрузке на ответственные органы публичной власти, многочисленным разбирательствам в судебных инстанциях. В сложившейся ситуации в целях совершенствования механизмов разработки государственной политики Министерству обороны Российской Федерации предлагается сформировать ведомственный проект, согласованный с Минфином России и Росимуществом России. В качестве соисполнителей и участников ведомственного проекта предлагается определить органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и администрации муниципальных образований. Включенные в ведомственный проект целевые показатели передачи объектов военных городков из федеральной в муниципальную собственность предлагается учесть в документах стратегического планирования регионального и муниципального уровней публичной власти.