Применение программно-целевого подхода для социально-экономического развития муниципалитетов (на примере Оренбургской области)

Введение

В процессе принятия управленческих решений существует несколько основных факторов, влияющих на важность программно-целевого подхода. В условиях ограниченных бюджетных ресурсов этот метод, в отличие от сметного метода финансирования, направлен на достижение конкретных и измеримых результатов, что помогает исключить неэффективное расходование средств и обеспечить прозрачность управления. Кроме того, принят Федеральный закон от 28.06.2014 №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», закрепивший программно-целевой подход в качестве основного принципа, и органам власти и управления всех уровней поручено формировать программные бюджеты. Современные проблемы муниципального развития (сокращение численности населения, нехватка персонала и многопрофильность экономики) носят комплексный характер и требуют системных программ, объединяющих усилия различных ведомств.

Управленческое решение представляет собой продукт управленческого труда, а его принятие ‒ процесс, ведущий к появлению этого продукта. В самом широком смысле решение понимается как выбор альтернативы, направленный на достижение поставленной цели. Ошибочные управленческие решения являются главной причиной падения эффективности производственно-хозяйственной деятельности и потери конкурентоспособности, а если говорить об уровне государственного и муниципального управления ‒ то и причиной проблем глобального характера.

Логика управления как системы целенаправленных действий включает в себя ряд последовательных этапов: прогнозирование (предвидение), определение цели, программирование (определение средств и разработка планов), исполнение, контроль, анализ полученных результатов с поставленными целями. Именно на стыке этих этапов и проявляется роль программно-целевого подхода как методологической основы разработки управленческих решений.

Проведенное исследование базируется на следующих группах источников:

- статьи, посвященные методологии сквозного мониторинга и оценке эффективности программно-целевых документов. Так, Волкова Е.Ю. провела обзор основных методов оценки эффективности программно-целевого подхода, применяемых в Российской Федерации [1], Кяримова А.Д. обобщила отечественный и зарубежный опыт реализации программно-целевого подхода в управлении с теоретической точки зрения относительно разработки механизмов осуществления целевых программ [7];

- труды, рассматривающие программно-целевой подход в стратегическом управлении и бюджетном планировании. Кожина Е.В. и Сергеева К.И. изучили доступность для регионов инвестиционных средств государственных программ в условиях программно-целевого подхода формирования бюджетов [4], Карачев И.А. разработал концепцию комплексной программы развития специальных экономических зон, позволяющую территориям перейти от конкуренции за инвестиции на основе льгот и субсидий к конкуренции на основе качества ценностного предложения [3], Пищалкин Д.Н. и Сулоева С.Б. исследовали процесс отбора проектов в программу инновационного развития региона [11];

- материалы, посвященные применению программно-целевого подхода в развитии сельских территорий. Скальная М.М. дает характеристику государственной программы «Комплексное развитие сельских территорий», оценивая ее финансовое обеспечение [12], Митрофанова И.В. и Шкарупа Е.А. доказывают эффективность мероприятий государственной программы, отмечая отдельные сохраняющиеся проблемы [8], Косенчук О.В. исследует применение программно-целевого подхода к развитию сельских территорий с обобщением отечественного и зарубежного опыта [5], Панарина Н.С. и Белокопытова А.В. проводят обзор ключевых целевых программ развития сельских территорий, уделяя внимание вопросам финансирования, масштабам охвата, значимым достижениям и социально-экономическим эффектам [10];

- исследования, посвященные социально-экономическому развитию регионов и территорий. Так, Ускова Т.В. акцентирует внимание на необходимости комплексного подхода к устранению территориальных диспропорций и укреплению внутреннего потенциала роста регионов [16], Котов А.И. говорит об инновационно-организационных решениях в управлении социально-экономическим развитием территорий [6].

При всей содержательности изученных работ, остаются нерешенными ключевые проблемы: отсутствие эмпирической типологизации территорий, игнорирование внутренней неоднородности регионов, недооценка институциональных ограничений инициативного бюджетирования, дефицит долгосрочных стратегий пространственного выравнивания.

Исходя из этого, целью исследования стало совершенствование методического инструментария программно-целевого управления социально-экономическим развитием муниципальных образований на основе кластерного анализа территорий Оренбургской области, обеспечивающего дифференциацию целей, задач, ресурсного обеспечения муниципальных программ с учетом специфики и потенциала каждой группы муниципалитетов.

Научная новизна работы заключается в доказательстве того, что сам по себе факт внедрения программного бюджета недостаточен, а инструментом реального сокращения неравенства он становится только тогда, когда архитектура государственных программ начинает учитывать объективную типологию территорий, выявленную методами многомерного статистического анализа.

Основная часть

В современной теории управления выделяется несколько методологических подходов к разработке управленческих решений: системный, целевой, процессный, ситуационный и программно-целевой. Каждый из них имеет свою специфику и область применения, однако программно-целевой подход занимает среди них особое место, поскольку интегрирует элементы других подходов.

Основными чертами программно-целевого подхода являются: ориентация на конечное состояние; комплексность; системность.

С функциональной точки зрения программно-целевое планирование представляет собой единство 2-х элементов: прогнозирования и программирования. Эффективная реализация программно-целевого подхода невозможна без соблюдения системы фундаментальных принципов (таблица 1).

Таблица 1 – Принципы программно-целевого подхода

Источник: составлено авторами по [13, 14]

Программно-целевой подход встраивается в строгую последовательность действий, выполняя ключевую координирующую функцию. Роль подхода на каждом этапе управленческого цикла представлена на рисунке 1.

Рисунок 1 – Роль программно-целевого подхода по этапам

Источник: составлено авторами по [2, 9]

Программно-целевой подход занимает специфическое место в системе методов управления. Его можно охарактеризовать по нескольким параметрам:

- по уровню управления – подход применим на всех уровнях: от государственного до уровня отдельного предприятия. На государственном уровне он реализуется через национальные проекты и государственные программы, на региональном ‒ через региональные программы, на корпоративном ‒ через целевые комплексные программы развития предприятия;

- по характеру решаемых задач – программно-целевой подход наиболее эффективен при решении сложных, комплексных проблем, которые не могут быть решены в рамках традиционного функционального управления;

- по временному горизонту – программно-целевой метод используется для решения конкретной индивидуальной задачи [2, 9].

Таким образом, программно-целевой подход представляет собой сложную методологическую конструкцию. Сущность подхода выражается в переходе от вопроса «что делаем?» к вопросу «какого результата хотим достичь?», что обеспечивается триадой «цель – ресурсы – результат».

Оренбургская область характеризуется умеренными показателями ВРП на душу населения и располагается в середине национального рейтинга по качеству жизни населения. Благоприятные условия для привлечения инвестиций обусловлены наличием разветвленной сети транзитных магистралей, ролью региона в обеспечении продовольственной безопасности страны, наращиванием потенциала трансграничной кооперации, многонациональным составом населения.

В состав Оренбургской области входят 487 муниципальных образований (7 городских округов (ГО), 6 муниципальных округов (МО), 29 муниципальных районов (МР) и 445 сельских поселений) [19], которые существенно различаются по площади территории и численности населения. Имеющаяся неоднородность муниципальных образований [23] объективно требует выделения среди них совокупности определенных групп (кластеров), различающихся по уровню и характеру социально-экономического развития. Именно такая типология необходима для последующей разработки дифференцированных управленческих решений и адресной поддержки территорий.

Таблица 2 – Итоги кластеризации методом невзвешенного попарного среднего* и методом Варда**

Источник: составлено авторами по результатам анализа

Сравнительный анализ результатов кластеризации за 2022-2025 гг (таблица 2) позволяет сделать следующие выводы:

1) стабильность лидеров;

2) формирование промышленно-аграрного центра;

3) высокая изменчивость территорий, специализирующихся только на чем-то одном;

4) многочисленная группа отстающих территорий;

5) устойчивость структуры [15].

Для разработки эффективных мер по преодолению межмуниципальной дифференциации проведен анализ действующей системы программно-целевого управления в Оренбургской области за период 2022-2025 гг, что позволит, во-первых, выявить существующие инструменты, используемые для поддержки муниципальных образований, во-вторых, оценить их эффективность применительно к выделенным кластерам, и, в-третьих, определить «пробелы», требующие разработки дополнительных программных мероприятий.

Оренбургская область является одним из пилотных регионов России, где программно-целевые принципы управления начали внедряться одними из первых. Как свидетельствуют данные, еще в 2011 г. на базе 3-х муниципальных образований области, имевших успешный опыт внедрения инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, были развернуты методологические центры, в которые за консультациями могли обращаться все муниципалитеты области. Особого внимания заслуживает опыт ГО г. Бузулук, который вошел в число первых не только в Оренбургской области, но и в целом по стране, перешедших на практику формирования бюджета с применением программно-целевых принципов. Представители администрации ГО г. Бузулук в ходе научно-практических конференций отмечали эффективность «целостного» подхода к реализации реформ, при котором создавалась результативно-ориентированная система управления, оптимально связывающая всех участников и процессы бюджетной сферы [20].

В Оренбургской области программно-целевой подход на региональном уровне работает через систему государственных программ. Главный документ, который напрямую касается развития муниципалитетов, - это госпрограмма «Комплексное развитие сельских территорий Оренбургской области». Рассмотрим ресурсное обеспечение данной программы за 2022-2025 гг и представим динамику финансирования и приоритетные направления поддержки сельских территорий (таблица 3).

Таблица 3 – Ресурсное обеспечение государственной программы «Комплексное развитие сельских территорий Оренбургской области» в 2022-2025 гг (в тыс. руб.)

Источник: составлено авторами по [18]

Показатели таблицы 3, свидетельствуют о резком скачке финансирования в 2023 г., что связано с запуском нового направления «Современный облик сельских территорий» и расширением направления дорожное строительство. Значительная доля средств направляется на дороги и на программу «Современный облик сельских территорий» (почти 87% всего программного финансирования). В тоже время экономическому росту внимания уделяется меньше, так на развитие рынка труда в 2025 г. заложено около 0,03% от общего объема программы, что для решения проблемы кадрового дефицита на селе критически мало. Наблюдается рост жилищной поддержки. Финансирование улучшения жилищных условий сельского населения увеличилось в 1,7 раза, что позитивно скажется на закреплении людей на селе.

На муниципальном уровне программно-целевой подход получил повсеместное распространение в Оренбургской области. Все анализируемые муниципальные образования ‒ от крупных районов до малых сельских поселений ‒ имеют утвержденные муниципальные программы и ежегодно отчитываются об их реализации.

Характерные черты муниципальных программ малых поселений:

а) преимущественно «обеспечивающий» характер (программы направлены на поддержание базового функционирования (пожарная безопасность, дороги, жилищно-коммунальное хозяйство), а не на экономическое развитие);

б) отсутствие программ экономической направленности (отсутствие программ поддержки малого предпринимательства, развития сельского туризма, переработки сельхозпродукции ‒ того, что могло бы создать точки роста на отстающих территориях);

в) регулярная корректировка (постановления о внесении изменений в программы принимаются несколько раз в год, что свидетельствует о гибкости системы, но также может указывать на недостаточное качество первоначального планирования).

Важным индикатором зрелости программно-целевого подхода является наличие утвержденных порядков разработки и оценки эффективности муниципальных программ. Как показал анализ, такие документы регулярно обновляются. Например, в Новосергиевском МР в феврале 2025 г. утвержден новый «Порядок разработки, реализации и оценки эффективности муниципальных программ» (Постановление от 26.02.2025 №123-п), который заменил ранее действовавший порядок от 03.11.2022 №856-п, что свидетельствует о совершенствовании методологической базы. В Ключевском сельсовете Беляевского МР в 2022-2025 гг последовательно принимались постановления, корректирующие муниципальную программу «Комплексное и устойчивое развитие», а также утверждались ежегодные отчеты о ее реализации. Особого внимания заслуживает развитие в Оренбургской области механизмов инициативного бюджетирования ‒ формы программно-целевого подхода, при которой граждане непосредственно участвуют в определении приоритетных направлений расходования бюджетных средств. Оренбургская область является регионом-лидером по количеству реализованных практик инициативного бюджетирования, так, в 2016 г. было реализовано 5 проектов, в 2023 г. – 52 проекта, в 2024 г. – 73 проекта, в 2025 г. – 220 проектов, 2026 г. (план) – 201 проект [22].

В регионе активно развиваются различные формы инициативного бюджетирования:

– «Народный бюджет»;

– «Школьный бюджет»;

– «Детский бюджет»;

– «Молодежный бюджет»;

– «Культурный бюджет»;

– «Спортивный бюджет».

С 2017 г. в Оренбургской области реализуется приоритетный областной проект «Местные инициативы». Через этот механизм отобрано к исполнению более 1500 инициатив на общую сумму 1,8 млрд руб. Вклад областного бюджета составляет более 60% от общей стоимости проектов. В 2025 г. в работе находилось 220 проектов ‒ ремонт водопроводов и домов культуры, приведение в порядок дорог, установка детских и спортивных площадок, благоустройство парков. На конкурсный отбор инициативных проектов 2026 г. поступило 420 заявок, что свидетельствует о высоком уровне гражданской активности и востребованности механизма.

Муниципалитеты-лидеры инициативного бюджетирования:

а) ГО г. Медногорск ‒ лидер по участникам интернет-голосования в рамках «Школьного бюджета»;

б) Переволоцкий МР ‒ лидер по очному голосованию в рамках «Молодежного бюджета» [22].

В рамках национального проекта «Жилье и городская среда» в Оренбургской области реализуется федеральный проект «Формирование комфортной городской среды». За годы действия проекта в Оренбуржье обустроено 379 современных площадок (парков, набережных, городских площадей и дворовых территорий).

Ключевым механизмом вовлечения граждан является ежегодное голосование на всероссийской платформе «za.gorodsreda.ru». Динамика участия оренбуржцев представлена в таблице 4.

Таблица 4 – Участие жителей Оренбургской области в голосовании по отбору объектов благоустройства (2021-2026 гг)

Источник: составлено авторами по [21]

Оренбургская область стала лауреатом I Национальной премии в сфере формирования комфортной городской среды в номинации «Лучший регион по вовлечению граждан в решение вопросов развития городской среды». В регионе реализуется приоритетный проект «Вовлечение жителей муниципальных образований Оренбургской области в процесс выбора и реализации инициативных проектов». На примере ГО г. Орск динамика реализации этого механизма складывается следующим образом: 2022 г. – 2 проекта, 2023 г. – 4 проекта, 2024 г. – 5 проектов, 2025 г. – 9 проектов, 2026 г. (план) – 7 проектов [17]. Как видно, проекты начали активно реализовываться с 2023 г., что соотносится с общим трендом развития инициативного бюджетирования в регионе.

Отметим, что важным компонентом программно-целевого подхода являются кадровые программы, направленные на привлечение специалистов в сельскую местность. В Оренбургской области реализуются программы:

- «Земский доктор / Земский фельдшер» – действует с 2012 г. В 2026 г. планируется привлечь 46 человек;

- «Земский учитель» ‒ запущена в 2020 г. На 2026 г. запланировано 23 квоты;

- «Земский работник культуры» ‒ впервые реализована в 2025 г. На 2026 г. запланировано 30 участников;

- «Сельский тренер» – запущена с 2026 г. Квота 6 человек.

Однако, эти программы носят универсальный характер и не учитывают специфику муниципальных образований, входящих в разные кластеры.

Проведенный анализ позволяет отметить сильные стороны действующей системы программно-целевого управления в Оренбургской области: повсеместное внедрение; развитие инициативного бюджетирования; рост финансирования; признание на федеральном уровне.

Однако, анализ выявил и существенные недостатки действующей системы (дисбаланс направлений финансирования; отсутствие дифференциации по кластерам; преимущественно социальный характер программ; формальный характер программ в малых поселениях), которые требуют разработки адресных рекомендаций для каждой из шести выделенных групп муниципальных образований. При распределении ресурсов необходим дифференцированный подход, учитывающий реальное социально-экономическое положение каждого муниципального образования и его принадлежность к конкретному кластеру.

Рекомендации в рамках предлагаемых программ:

I) кластер 1. Территории-лидеры, как показал анализ, сталкиваются с проблемами внутригородской дифференциации, инфраструктурными ограничениями и необходимостью модернизации городской среды. Для устранения выявленных недостатков предлагается к реализации комплексная программа «Устойчивое развитие территорий-лидеров» (таблица 5).

Таблица 5 – Направления в рамках, предлагаемой к реализации, программы «Устойчивое развитие территорий-лидеров» на 2027-2029 гг

Источник: авторская разработка

II) кластер 2. Действующие программы реализуются раздельно по каждому муниципальному образованию, что не способствует развитию кооперационных связей. Для нивелирования отмеченного предлагается межмуниципальная программа «Формирование и развитие южного промышленно-аграрного кластера» (таблица 6).

Таблица 6 – Направления в рамках, предлагаемой к реализации, программы «Формирование и развитие южного промышленно-аграрного кластера» на 2027-2030 гг

Источник: авторская разработка

III) кластер 3. Наблюдается высокая зависимость экономики Гайского МО от конъюнктуры мировых рынков цветных металлов, что создает риски для социально-экономической стабильности. Для устранения отмеченного предлагается антикризисная программа «Диверсификация экономики монопрофильного муниципального образования» (таблица 7).

Таблица 7 – Направления в рамках, предлагаемой к реализации, программы «Диверсификация экономики монопрофильного муниципального образования» на 2027-2029 гг

Источник: авторская разработка

IV) кластер 4. Неравномерность развития внутри кластера, дефицит точек роста и разнородность муниципалитетов требуют гибких подходов к программно-целевому управлению. Для устранения выявленных недостатков предлагается комплексная программа «Сбалансированное развитие различных типов территорий» (таблица 8).

Таблица 8 – Направления в рамках, предлагаемой к реализации, комплексной программы «Сбалансированное развитие различных типов территорий» на 2027-2029 гг

Источник: авторская разработка

V) кластер 5. Муниципальные программы в районах кластера носят преимущественно «обеспечивающий» характер и не содержат мер экономического стимулирования. Для нивелирования указанных недостатков предлагается программа «Стабилизация и развитие депрессивных аграрных территорий» (таблица 9).

Таблица 9 – Направления в рамках, предлагаемой к реализации, комплексной программы «Стабилизация и развитие депрессивных аграрных территорий» на 2027-2030 гг

Источник: авторская разработка

VI) кластер 6. Данная группа территорий, согласно проведенного анализа, стабильно находится в «отстающем» кластере, что свидетельствует о хронической «депрессии» этих территорий и недостаточной эффективности действующих программных мер. Для нивелирования обнаруженных недостатков предлагается комплексная программа «Преодоление отставания в опорных территориях региона» (таблица 10).

Таблица 10 – Направления в рамках, предлагаемой к реализации, комплексной программы «Преодоление отставания в опорных территориях региона» на 2027-2031 гг

Источник: авторская разработка

Реализация предложенных рекомендаций (таблицы 5-10) позволит достичь следующих результатов на уровне Оренбургской области:

а) сокращение межкластерного разрыва по показателю среднесписочной численности работников между кластером 1 и кластером 6 на 10% к 2029 г. и на 20% к 2031 г.;

б) рост ВРП за счет реализации инвестиционных проектов в кластерах 1, 2, 3 и развития малого бизнеса в кластерах 4, 5, 6 ‒ не менее 5% дополнительного роста к 2029 г.;

в) снижение оттока населения из муниципальных образований кластеров 5 и 6 за счет создания новых рабочих мест и повышения качества жизни на 15% к 2029 г.;

г) повышение эффективности бюджетных расходов за счет перехода от уравнительного к дифференцированному распределению межбюджетных трансфертов ‒ экономия не менее 10% средств при достижении лучших социально-экономических результатов;

д) увеличение доли инициативных проектов в общем объеме муниципальных программ с 5% (оценка 2025 г.) до 25% к 2029 г. за счет активного внедрения механизмов инициативного бюджетирования в кластерах 4, 5, 6.

Заключение

Программно-целевой подход занимает ключевое место в процессе разработки управленческих решений. Если системный, процессный и ситуационный подходы помогают выбрать, как поступить, то программно-целевой подход выстраивает всю систему исполнения принятого решения. Изучение того, как программно-целевой подход работает в Оренбургской области, показало, что региональная модель довольно «зрелая». Бюджетное планирование внедрено масштабно, регион лидирует по числу практик инициативного бюджетирования, а объем целевого финансирования за 3 года вырос более чем в 4 раза. Однако, выявлено, что финансирование стало больше, а разрыв между муниципалитетами качественно не сократился, что говорит о том, что депрессивные территории по-прежнему развиваются по инерции. Главной причиной тому является процесс распределения ресурсов поровну, без учета факта насколько территории на самом деле разные. Чтобы перейти от простого «освоения» бюджета к реальному развитию, нужно отказаться от универсальных программ и перейти к кластерной политике. Если для городов-драйверов, промышленно-аграрных узлов, моногородов и опорных территорий разработать свои дифференцированные стратегии, программно-целевой подход перестанет быть просто инструментом отчетности, а станет настоящим механизмом, который сокращает территориальное неравенство, привлекает квалифицированные кадры и обеспечивает региону устойчивый экономический рост.