Землеустройство как инструмент обеспечения устойчивого развития АПК: перспективы землеустройства с учетом исторического опыта его формирования и развития

Введение

В сельскохозяйственном производстве земельные ресурсы выступают в качестве главного средства производства, а землеустройство – инструмента, обеспечивающего их рациональное и эффективное использование. Оно весьма важно и при реализации ряда госпрограмм: комплексного развития сельских территорий (с 2019 г.), эффективного вовлечения в оборот земель сельхозназначения и развития мелиоративного комплекса (включая установление границ земель и угодий – с 2021 г.) и др., на что неоднократно указывали многие исследователи [1–5] (Khlystun et al., 2020; Khlystun et al., 2020; Volkov et al., 2022; Volkov et al., 2018; Polunin et al., 2024).

Более 8 лет разрабатывается новая редакция Закона о землеустройстве [6; 7] (Lipski, 2025; Papaskiri et al., 2024) (он был принят четверть века назад). За это время было несколько моментов активизации этой работы, но результата они не дали. Нынешний вариант, разработанный Минсельхозом России, предусматривает, что отечественное землеустройство, скорее всего, станет сугубо сельскохозяйственным. Это значительно повышает вероятность успешного прохождения стадий как межведомственного обсуждения и общественной экспертизы, так и рассмотрения непосредственно в Парламенте. Между тем одним из факторов, ранее сдерживавших продвижение этого законопроекта, была позиция профессионального сообщества [8] (Lipski, 2020) (первые редакции предусматривали превращение землеустройства из властной функции государства (инструмента реализации его земельной политики) в услугу – на европейский манер – землеустроитель, почти как кадастровый инженер. Сейчас таким же проявлением сомнения профессионального сообщества может стать как раз отказ от универсального характера землеустройства – охват им только одной категории земель (сельскохозяйственного назначения).

Цель и задачи исследования. Цель – проанализировать, на что было изначально направлено отечественное землеустройство – на все земли, или только на сельскохозяйственные, а также, чем оно являлось: 1) услугой либо 2) властной функцией государства. Достижение этой цели происходит путем последовательного рассмотрения: 1) состава землемерно-межевых мероприятий в России до Столыпинской аграрной реформы; 2) того, каким было представление о землеустройстве в научной среде накануне ее проведения; 3) как происходило формирование российского землеустройства непосредственно в ходе проведения названной реформы, а также произошедшую при этом его легализацию; 4) какое место заняло землеустройство в управлении национализированным земельным фондом и проведении аграрной политики в первые годы советской власти, как менялось отношение государства к землеустройству в то время; 5) как трансформировалось землеустройство в условиях массовой коллективизации крестьянства.

Материалы и методы. Предметом исследования стали концептуальные подходы к землеустройству в первые три десятилетия ХХ в. (когда выполнение землеустроительных работ началось – в условиях Столыпинской аграрной реформы [9] (Volkov et al., 2010); и когда их состав и правила претерпели существенные изменения – в первые годы советской власти); в качестве его объекта выступили научные труды и учебно-методические материалы (главным образом, изданные в России), а также законодательные акты, в которых были закреплены возникавшие при землеустройстве отношения. Применены абстрактно-логический, монографический, историко-правовой, историко-правовой и другие методы.

Результаты исследования

Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать ряд выводов и предложений, которые тезисно изложены далее.

1. Российское межевое дело на протяжении всей истории выполнения соответствующих работ играло государственно образующую роль, а профессиональная деятельность межевиков влияла на характер отечественной государственности. При этом само межевое дело в России всегда носило государственный статус, также госвласть прилагала значительные усилия на его поддержание и развитие (включая специализированное межевое образование).

2. Российское госмежевание носило комплексный характер, при этом оно не ограничивалось только обозначением границ землевладений (меж), а включало в себя разные составляющие землеустройства (но это понятие вплоть до ХХ в. не применялось); так как землемерно-межевые действия затрагивали разные аспекты упорядочения землепользования, то и правила его проведения (решения, акты) регламентировали, как правило, сразу все его стороны и способы воздействия госвласти на поземельные отношения, охватывали и проживающих на соответствующих территориях крестьян; ключевой составляющей этих действий было межевание земель, изначально предусматривавшее не только не только технические действия по границам (пределам владений), но и их защиту – нарушитель межевых границ нес за это наказание; в то же время проводимые в рассмотренный период исследования и меры, направленные на повышение культуры земледелия не были увязаны с более важным межеванием, позволяющим урегулировать более острые вопросы (например, земельные споры).

Следует признать, что при всей важности таксационной (фискальной), организационно-хозяйственной и управленческой составляющих этих работ, вся их совокупность вполне обоснованно называлась межеванием, поскольку именно бесспорность границ обеспечивала решение главной задачи государства – спокойствие в землепользовании.

3. Относительно сельскохозяйственного или универсального характера проводимых вплоть до ХХ в. межевых работ установлено, что специализированным – только агарным – оно не было, межевались и описывались и городские земли (или эти работы, проводимые в отношении сельскохозяйственных земель, затрагивали и смежные участки), но подавляющая часть населения жила тогда сельской жизнью, производственно-хозяйственные вопросы также носили аграрный характер.

4. Даже при наметившийся во второй половине XIX в. тенденции к охвату межевым делом смежных с ним видов работ и наличии научных трудов по вопросам повышения культуры земледелия, трудно представить себе формирование в дополнению к межеванию, кадастру, крепостным и оценочным делам нового инструмента регулирования землепользования – землеустройства – без коренных и широкомасштабных преобразований крестьянской жизни, вошедших в историю как Столыпинская аграрная реформа; т.е. формирование и легализация землеустройства носили явно выраженный аграрный характер.

Землеустроительное (комплексное) воздействие на крестьянское землепользование в ту реформу большей частью позитивно воспринималось крестьянством, активно поддерживалось госвластью и опиралось на оперативно принимаемые ею правовые акты (и столь же оперативно корректируемые).В условиях реформы объем землеустроительно-межевых работ значительно возрос, повысились требования к их качеству и кадровому обеспечению; при этом значительный удельный вес пришелся на качественно новые виды работ, способствующих рационализации сельхозземлепользования, – образование хуторов и отрубов, ликвидация чересполосицы.

Столыпинское землеустройство в отличие от иных мер управления землепользованием того времени стало предписывающим мероприятием, в ряде случаев допускался его принудительный характер (еще более явным это стало в советское время). При П.А. Столыпине ведомственная принадлежность землеустроительного (и межевого) дела стала аграрной – Главное управление землеустройства и земледелия; а А.С. Стишинский, руководивший в начале реформы указанным управлением, оценил принятый в 1911 г. Закон «О землеустройстве» как наиболее важный в именно в сфере сельскохозяйственной конкуренции (но по этому Закону землеустроительные действия могли выполняться не только на крестьянских землях и даже не только на сельскохозяйственных [10, с. 21] (Volgireva, 2016)).

5. Послереволюционные социализация, а затем и национализация земли, госполитика по ее уравнительно-трудовому распределению потребовали нового, идеологизированного государственного землеустроительного обеспечения (как отметил в 1930 г. И.Д. Шулейкин «мы тем самым должны были поставить землеустройство, являющееся в классовом обществе мероприятием по регулированию земельных отношений и организации территории в интересах господствующего класса» [11, с. 3] (Shuleykin, 1930)); но в самых первых актах советского государства, в которых были заложены основы нового земельного строя (Декрет «О земле» 1917 г., декрет «О социализации земли» 1918 г.), землеустройство не упоминалось, на практике в 1917 г. оно было в состоянии упадка.

6. Основными актами государства, закрепившими функционал землеустройства ранне советского времени стали Положение о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию 1919 г., Земельный кодекс РСФСР 1922 г. и Общие начала землепользования и землеустройства 1928 г.; указанные акты, отражая изменения политики государства по отношению к крестьянству (продразверстка – НЭП – коллективизация крестьянства), по разному определяли конкретные задачи землеустройства и способы его воздействия на крестьян и других землепользователей (принудительность, добровольность, приоритетность выполнения работ и др.).Вне зависимости от пересмотра ряда положений актов, регулирующих проведение землеустройства (по мере издания новых), все они последовательно усиливали управленческо-государственный характер землеустройства, его приоритетное положение среди других регуляторов землепользования.

7. В 1920-е гг. межевание перестало быть самостоятельным видом работ и вошло в состав землеустроительной деятельности; тогда же советский законодатель заложил основы для того, чтобы понимать землеустройство шире, чем он сам же и определил (по Земельному кодексу РСФСР 1922 г. наряду с непосредственно землеустроительными действиями, землеустройством также считались земельная регистрация (учет) и рассмотрение земельных споров).

8. Характер землеустройства в 1920-е гг. оставался сельскохозяйственным, но землеустроительными действиями также были признаны межевые работы на землях не связанных с сельскохозяйственным производством (в т.ч. по установлению городской черты), т.е. на сельхозземлях выполнялись все виды землеустроительных работ, а на иных – лишь отдельные (земельно-учетные и межевые).Анализ тематики исследовательских работ тех лет, в частности, Государственного научно-исследовательского института землеустройства и переселения (Госземколонит) показал, что его деятельность охватывала и иные не сельскохозяйственные земли (их даже в большей мере), но в данном случае следует учитывать, что это был не сугубо землеустроительный НИИ, а первые четыре года – вообще не землеустроительный.

9. Система советского землеустройства (как и иные институты молодой советской власти) оказалась способна, хотя и ценой некоторого упрощения состава своих действий, адаптироваться к радикально и кардинально изменившейся агрополитике государства (почти все 1920-е гг. коллективизация была добровольным делом, не пользующимся поддержкой крестьянских масс, а за 2–3 года охватила большую их часть, а также используемых ими земель). В условиях коллективизации крестьянства в землеустройстве были обоснованы и получили практическое применение качественно новые формы и методы (землеуказания, углубленное и внутрихозяйственное землеустройство), позволяющие оперативно решать текущие проблемы в усовершенствовании землепользования (обусловленные, главным образом, значительным увеличением объема работ). Причем процесс массовой коллективизации крестьянства обусловил еще более явно выраженные, чем в прежние периоды, сельскохозяйственную сущность и государственно-управленческий характер землеустройства, что выражалось в содержании практической деятельности большинства землеустроителей; в подчинении системы землеустроительных организаций Наркомзему и в деятельности Госземтреста; в создании специализированного землеустроительного ВУЗа подведомственного указанному наркомату, а также в обязательности землеустроительных предписаний, в реализации посредством них госагрополитики.

10. В условиях ХХI столетия землеустройство на землях сельскохозяйственного назначения сохраняет высокую актуальность – реосвоение заброшенных земель, создание условий для расширенного устойчивого роста АПК (выше назван ряд госпрограмм), тогда как на несельскохозяйственных землях эта актуальность не столь высока.

Заключение

Общим выводом по проведенному исследованию стало то, что российское землеустройство возникло на базе многовекового опыта государственного межевания земель и участков, причем как мера содействия осуществлению Столыпинской аграрной реформы. В последующие послереволюционные годы, в условиях национализации всех земель в стране оно стало сердцевиной в комплексе мер земельного управления, в полной мере охватывая лишь сельскохозяйственные земли. Предложение федерального Минсельхоза акцентировать новую редакцию Закона о землеустройстве именно на землях сельскохозяйственного назначения является вполне обоснованным, отвечающим как историческому опыту отечественного землеустройства, так и особенностям текущего момента.