Институциональная трансформация привлечения прямых иностранных инвестиций: содержание, субъекты, уровни, механизмы

Введение

Выражение «институциональная трансформация» вошло в отечественную экономическую литературу настолько прочно, что почти утратило определенность. Им обозначают и смену законодательства, и изменение практики применения, и постепенную эрозию сложившихся норм, и целенаправленную политику по перестройке правил. Такая широта на создавала бы проблем, если бы речь шла о фоновом термине, но здесь он образует предмет исследования для многих специалистов, и от его содержания зависит, что именно предстоит измерять и на что предполагается воздействовать в вопросах привлечения прямых иностранных инвестиций, что делает тему данной статьи крайне актуальной для исследования.

Важность темы привлечения прямых иностранных инвестиций привлекает внимание значительного количества исследователей, среди которых в том числе можно отметить таких авторов, как В.А. Бондаренко [2], Е.В. Давыденко [7], Э.И. Мантаева [4], Н.С. Мироненко и М.Ю. Сорокин [10], Д.Н. Самусенко [16], А.Л. Сапунцов [17]. В свою очередь вопросами институциональной трансформации экономики, затрагивающими все аспекты экономического развития, занимались такие рассмотренные в этом исследовании авторы, как М. Аоки [23], И.Н. Бенсон [1], Р. Вернон [33], А. Грейф [27], С. Г. Кирдина [9], С. Дж. Кобрин [28], Д. Норт [31], Э. Остром [11], В.М. Полтерович [14; 15], В. Стрик, К. Телен [32] и Дж. Махони [29], В.Л. Тамбовцев и И.А. Рождественская [19], О.И. Уильямсон [21].

В соответствие с темой этой работы целью нашего исследования является не просто обзор имеющихся в литературе исследований по институциональной трансформации привлечения прямых иностранных инвестиций, а конструирование указанного понятия. Указанная цель обусловила поставленные перед автором задачи: определить понятие институциональной трансформации привлечения прямых иностранных инвестиций, отграничить указанное понятие от смежных, установить, кто выступает субъектом обозначаемого им процесса, на каких уровнях он протекает, какими механизмами реализуется и какие типы принимает.

В исследовании мы опираемся на материалы исследователей, характеризующих понятие институтов, исследующих уровни их проявления и основные типологизации, этапности эволюционирования. Использованы методы аналитического сравнения, анализа и синтеза подходов, что позволяет сформулировать авторское определение институциональной трансформации.

Научная новизна результатов представленного исследования во многом определяется аналитической комплексностью, использующей исследовательские подходы ряда указанных выше авторов к смежным сферам экономической науки и эмпирический опыт по привлечению прямых иностранных инвестиций России и Китая.

Обсуждение

Отправной точкой служит введенное Д. Нортом понимание института, как правил игры ограничений, созданных людьми для структурирования взаимодействия, вместе с механизмами принуждения к их соблюдению. [31] Существенны три элемента этого определения, каждый из которых понадобится нам далее. Во-первых, правило без механизма принуждения институтом не является; норма, записанная в законе и не применяемая, институционально пуста, и это обстоятельство прямо касается российской практики, где расхождение между писаным правилом и правоприменением велико. Во-вторых, институты разделяются на формальные и неформальные, причем вторые обладают несравненно большей инерцией: формальное правило меняется решением, неформальная норма – сменой поколений. В-третьих, институты отличаются от организаций: Министерство экономического развития – организация, порядок согласования сделок с иностранным участием – институт, и смешение этих категорий приводит к тому, что создание нового ведомства принимают за институциональное изменение.

Уровневая структура институтов, предложенная О. Уильямсоном, добавляет к этому измерение времени. [21] Он выделил четыре уровня: глубинную социокультурную укорененность, меняющуюся в масштабе столетий; формальную институциональную среду, включающую законодательство и распределение прав собственности, с характерным временем изменения от десяти до ста лет; механизмы управления конкретными сделками, перестраивающееся в пределах десятилетия; и текущее распределение ресурсов, изменяющееся непрерывно. Для этого исследования из указанной схемы следует вывод, который нам придется принять как ограничение: институциональная трансформация привлечения инвестиций, если она подлинная, а не декоративная, разворачивается в основном на втором и третьем уровнях, и поэтому ее темп задается скорее не решительностью реформатора, а свойствами самих уровней. Обещания перестроить инвестиционный климат за два года противоречат этой логике; напротив, изменения в механизмах сопровождения отдельных сделок могут произойти быстро и дать заметный эффект, оставшись при этом незамеченными для индексов институционального качества, которые измеряют преимущественно второй уровень.

Э. Остром на материале управления общими ресурсами показала, что работоспособность института определяется его соответствием локальному контексту, [11] а не формальным совершенством, и что устойчивые правила чаще складывается в результате взаимодействия участников, чем вводятся сверху.

М. Аоки предложил трактовать институт как равновесие в игре, поддерживаемое разделяемыми ожиданиями участников: правило действует, поскольку каждый рассчитывает, что остальные будут его соблюдать. [23] А. Грейф на историческом материале развил представление о самоподдерживающихся институтах. [27] Эти конструкции важны потому, что переводят вопрос о трансформации из плоскости нормотворчества в плоскость ожиданий: чтобы правило заработало, требуется не только текст, но и убеждения агентов относительно того, как поведут себя остальные. Относительно нашей темы это означает, что подписание соглашения о защите капиталовложений само по себе институциональной трансформации не производит – она наступает тогда, когда зарубежный инвестор начинает рассчитывать на исполнение этого соглашения.

Литература о самом институциональном изменении развивалась двумя путями. Д. Норт объяснял изменение через взаимодействие относительных цен, предпринимательской активности и обучения, введя понятие адаптивной эффективности и зависимости от предшествующей траектории; недостаток его схемы – трудность отличить изменение от эволюционного дрейфа. [31] Второй путь предложили В. Стрик и К. Телен, [32] а затем Дж. Махони и К. Телен, [29] выделившие четыре режима постепенного институционального изменения: вытеснение старых правил новыми, наслоение новых правил на сохраняющиеся старые, дрейф – изменение действия правила при неизменном тексте вследствие изменения среды, и конверсию – сохранение текста при изменении целей, которым он служит.

Ценность этой типологии в том, что она описывает изменения, не сопровождающиеся сломом: институт может измениться до неузнаваемости, оставшись формально тем же. Ниже эта конструкция адаптируется к предметной области привлечения инвестиций; отметим сразу, что ее разрабатывали на материале политических режимов и социального государства, а не международного движения капитала, и прямого переноса она не допускает – в частности, в ней отсутствует субъект, внешний по отношению к рассматриваемой системе.

В отечественной традиции наиболее продуктивными для нашего исследования представляются две упоминаемые ранее конструкции В.М. Полтеровича. Первая, институциональная ловушка – неэффективная, но, при этом, устойчивая норма поведения, удерживающая экономику в неэффективном равновесии. [14] Выход из нее предполагает издержки, которые превышают выгоду отдельного агента, и поэтому не совершается спонтанно. Вторая, трансплантация экономических институтов – перенос института из более развитой системы в менее развитую с целью ускорения развития. [15] Успех такого переноса зависит от трансформационных издержек и от трансакционных издержек пересаживаемой и действующей норм, причем эти издержки определяются институциональной структурой и культурной средой реципиента, макроэкономической обстановкой и механизмами координации, принуждения, сопряжения, инерции и обучения. В.М. Полтерович описал типичные режимы неудачи, такие как: атрофия, отторжение, активизация альтернативных институтов, извращение функции трансплантата.

Поясним, что обе конструкции используются в дальнейшем изложении: первая – при объяснении устойчивости неблагоприятных инвестиционных состояний, вторая – при оценке переносимости зарубежных институциональных решений. Как мы ранее уже упоминали, современная отечественна дискуссия о содержании институционального подхода и о разграничении его версий отражена в работах В.Л. Тамбовцева и И.А. Рождественской. [19] Они для нас важны, поскольку терминологическая неопределенность, на которую данные авторы указывают, воспроизводится и в исследованиях по привлечению иностранных инвестиций. Упоминаемые ранее институциональные матрицы С.Г. Кирдиной также имеют значение, [9] как аргумент в пользу того, что сопряжение двух институциональных систем не требует их конвергенции.

Результаты

С учетом вышеизложенного автором предлагается следующее определение. Институциональная трансформация привлечения прямых иностранных инвестиций - это направленное изменение совокупности формальных правил, механизмов принуждения к их соблюдению и организационных процедур, регулирующих вход иностранного инвестора в национальную экономику, его функционирование и выход из нее, а также сопряженных с ними неформальных норм и ожиданий участников, в результате которого изменяются ожидаемые издержки, риски и порог приемлемости инвестиционного решения.

Признак направленности отделяет трансформацию от дрейфа. Правила применительно к иностранным инвестициям меняются постоянно, в том числе непреднамеренно – вследствие изменения смежного законодательства, судебной практики и административной нагрузки. Трансформацией такое изменение становится тогда, когда за ним стоит субъект с целью. Здесь важна оговорка: она не требует, чтобы цель была достигнута, и не требует, чтобы субъектом было принимающее государство.

Признак комплексности отделяет трансформацию от изолированной новации. Изменение, затрагивающее один уровень по О. Уильямсону [21] и не находящее продолжения на других, институционально бесплодно: специальный режим для иностранного инвестора, введенный законом, но не обеспеченный процедурами сопровождения, механизмом разрешения споров и расчетной инфраструктурой, останется правом только на бумаге. Трансформация предполагает согласованное изменение как минимум двух уровней.

Признак результативности переносит критерий с формальной стороны на поведенческую. Трансформация состоялась не тогда, когда был принят нормативный акт, а когда изменилось поведение инвестора – измеримо, в виде изменения потока, отраслевой структуры, преобладающих форм входа и доли реализованных проектов из заявленных.

Признак включенности ожиданий добавляет к формальным правилам ту составляющую, без которой они не работают. Ожидания инвестора относительно устойчивости правил входят в состав института и могут изменяться независимо от текста: правило, не менявшееся годами, испытывает институциональную трансформацию, если инвестор перестал верить в его исполнение.

Отметим также, что отграничение от смежных категорий проводится по трем линиям. Институциональная среда представляет собой состояние, а именно совокупность действующих правил в определенный момент; трансформация представляет процесс ее изменения.

Институциональное качество – это внешняя оценка среды по некоторой шкале; трансформация оценочно нейтральна и может ухудшать качество, что и наблюдается в ее защитных разновидностях. Институциональная реформа представляет собой акт политики, то есть вход процесса, тогда как трансформация — это сам процесс, а изменения поведения агентов – его выход.

Различение последних двух категорий дает два важных следствия. Возможна реформа без трансформации, когда правила приняты, поведение, при этом не изменилось, — это случай институциональной имитации, при котором создаются фасады, воспроизводящие внешние признаки работающего института без его функции. И возможна трансформация без реформы: текст правил неизменен, но изменилась практика их применения либо ожидания относительно ее устойчивости. Это случай, наиболее характерный для России после 2022 г. и поэтому значимый для этого исследования. Стандартные индексы институционального качества, [1] реагирующие на нормативные тексты, ни первый, ни второй случай не фиксируют.

Случай институциональной имитации заслуживает отдельного рассмотрения, поскольку он образует основной источник расхождения между официальными оценками инвестиционного климата и наблюдаемым поведением инвесторов. Имитация возникает, когда субъект трансформации заинтересован в наблюдаемом признаке института сильнее, чем в его функции: принятый нормативный акт учитывается в отчетности и в международных сопоставлениях, тогда как изменение поведения инвесторов на находит там отражения.

В.М. Полтерович описал соответствующий режим неудачи трансплантации как извращение трансплантата – институт приживается формально, но выполняет назначение, отличное от исходного. [15] В инвестиционной сфере типичные проявления таковы: механизм защиты капиталовложений существует, но не применяется вследствие процедурных препятствий; специальный режим действует, но условия входа в него делают его доступным единицам; орган сопровождения проектов создан, но не располагает полномочиями, позволяющими преодолевать межведомственные разногласия. Соответственно, диагностический признак имитации – это расхождение между количеством формально доступных механизмов и количеством фактически использованных. Такое расхождение поддается измерению и, зачастую, оказывается значительным. По оценке отраслевых аналитиков, из тридцати шести соглашений о защите и поощрении капиталовложений первой волны, подписанных в 2020-2021 гг. с заявленным объемом инвестиций 1,2 трлн. руб., к марту 2023 г. объекты были построены и введены в эксплуатацию в рамках 11 соглашений на 83,3 млрд. руб., что составляет примерно треть от общего количества подписанных соглашений и 6,7% от заявленного по ним объема инвестиций. [19]

Данное соотношение показательно: по числу соглашений механизм выглядит работающим, но объему осуществленных вложений – нет, и именно вторая величина характеризует институт, тогда как в отчетности и в оценках инвестиционного климата фигурирует обычно первая. Отметим также, что появившиеся позднее официальные данные подтверждают сохранение разрыва: по состоянию на ноябрь 2025 г. при примерно восьмидесяти заключенных соглашениях с совокупным портфелем около 4,5 трлн. руб. в эксплуатацию были введены тринадцать объектов общей стоимостью 700 млрд. руб., то есть порядка 60% по числу соглашений и менее 16% по заявленному объему. [8]

Поясним также, что, конечно, приведенная оценка принадлежит независимому аналитическом центру и официальной статистикой не подтверждена: сводных публичных данных о доле фактические реализованных соглашений в общем объеме не публикуется, хотя необходимые сведения содержатся в реестре соглашений и в государственной информационной системе «Капиталовложения»; отсутствие единого мониторинга механизма и расхождения ведомственных данных о числе заключенных соглашений зафиксированы Счетной палатой. [5] Само отсутствие такого показателя в официальной отчетности при наличии данных для его расчета является еще одним дополнительным аргументом в пользу изложенного выше тезиса: измеряется и представляется то, что характеризует активность органов управления, а не результативность института. Расчет этого показателя по первичным данным реестра относится к задачам эмпирической части исследования и предлагаемый далее измерительный инструмент включает его в свой состав.

Обратный случай – это трансформация без реформы – для российской практики после 2022 г. еще существеннее и методически труднее. Правила ввоза капитала, порядок согласования сделок, режим репатриации дохода менялись в этот период не столько текстами, сколько практикой их применения, и, главное, ожиданиями относительно ее устойчивости. Инвестор, наблюдающий, что решения по сопоставимым сделкам принимаются по-разному, оценивает не правила текста, а дисперсию решений, и эта дисперсия является институциональной характеристикой среды в полном смысле слова: она устойчива, воспроизводится и определяет поведение. Ни один из применяемых в международной практике индексов институционального качества дисперсию решений не измеряет, поскольку все они построены на оценке нормативных рамок и агрегированных экспертных суждениях. Это предполагает требования к измерительному инструменту, которые мы сформулируем далее.

Принимающее государство остается основным субъектом, но неоднородным: законодатель, отраслевой регулятор, орган согласования сделок и региональная власть действуют с разной скоростью и не всегда согласованно, а рассогласование само становится институциональной характеристикой среды. Направляющее государство, особенно на примере Китая, выступает вторым субъектом – через регулирование исходящих инвестиций, механизмы одобрения сделок, валютный контроль и, что для того же китайского случая принципиально, через институты финансирования и страхования, задающие условия проекта наравне с правилами принимающей стороны. [2, с. 414] Иностранный инвестор – третий субъект, а не только адресат правил: крупный проект сопровождается переговорами об условиях, результатом которых становятся индивидуализированные правила, впоследствии распространяемые на других. Классическое описание такого торга и его последующей эрозии дано в концепции устаревающей сделки Р. Вернона [33] и в работе С. Кобрина. [28] Применительно к тем же китайским проектам в России эта динамика имеет особенность: переговорная позиция инвестора поддерживается не только величиной уже осуществленных вложений, но и институтами направляющей стороны – доступом к финансированию и страхованию, которые принимающая сторона заменить не может, - вследствие чего эрозия сделки, предсказываемая концепцией Р. Вернона, идет медленнее, а в отдельных случаях меняет направление. Двухсторонние и многосторонние институты – соглашения о защите капиталовложений, межправительственные комиссии, интеграционные контуры – образуют четвертый субъект, обладающий собственной инерцией.

Пятый субъект в существующей литературе в качестве субъекта не рассматривается: это третье государство, не участвующее в сделке ни как реципиент, ни как источник капитала, но обладающее способностью изменять правила ее осуществимости. Так, санкционный регулятор третьей страны определяет, при каких условиях банк направляющей стороны может финансировать проект в принимающей, какие расчетные каналы остаются доступными, какое оборудование может быть поставлено. [4, С. 2181-2182] По содержанию воздействия это институциональная трансформация: изменяются правила, механизмы принуждения к ним действенны и поведение агентов меняется измеримо. По направленности она деструктивна относительно интересов обеих сторон сделки. Введение этого субъекта в состав понятия - необходимое условие описания привлечения ПИИ в Россию в современных условиях.

Уровни, на которых протекает трансформация, целесообразно различать по масштабу адресата. Макроуровень охватывает общие правила, действующие для всех иностранных инвесторов: законодательство об иностранных инвестициях, валютное и корпоративное регулирование, налоговый режим, порядок разрешения споров. Мезоуровень включает правила, адресованные группе: отраслевые ограничения и преференции, территориальные режимы, соглашения о защите и поощрении капиталовложений с конкретной страной, механизмы поддержки отдельных типов проектов. Микроуровень образуют правила и процедуры, складывающиеся вокруг отдельного проекта: индивидуальные соглашения, режимы сопровождения, специальные решения по конкретной сделке. Соотношение уровней в разных экономиках отличается: в российском случае вес мезо- и микроуровня высок, что обычно трактуется как отрицательный фактор, свидетельствующий об избирательном правоприменении. В данном контексте для нашего исследования справедлив промежуточный вывод о том, что значительная часть российской институциональной трансформации после 2022 г. произошла на этих двух уровнях и именно поэтому не идентифицируется в рамках международных индексов, работающих с макроуровнем. Это требует обоснования специального инструмента измерения.

Механизмы трансформации частично совпадают с описанными В.М. Полтеровичем механизмами трансплантации. Заимствование переносит институт из иной системы и может быть подвержено перечисленным ранее режимам неудачи. Выращивание создает институт постепенно, через промежуточные формы, приспособленные к существующему контексту. Конструирование проектирует институт заново, что обычно дорого и часто приводит к имитации. Институциональный эксперимент проверяет модификации правила на ограниченной территории или круге участников с последующим распространением удачных вариантов. К примеру, китайская практика специальных экономических зон представляет собой наиболее масштабный пример этого механизма. [3, с. 364-365]

К этим механизмам добавляется пятый, который в литературе о трансплантации институтов не выделен и который представляется необходимым для нашего случая, - сопряжение. Он предполагает не перенос института из одной системы в другую и не создание нового, а построение контура правил, обеспечивающего взаимодействие двух институциональных систем при сохранении различий между ними. Практическими примерами такого рода могут быть взаимное признание результатов оценки соответствия вместо унификации технических стандартов, разрешение споров в третьей юрисдикции вместо гармонизации процессуального права, расчетный узел с двойным соответствием вместо перехода на единую платежную систему. Сопряжение дешевле трансформации и не порождает отторжения, поскольку не требует изменения принимающей системы; его ограничение – это узость, поскольку сопряженный контур работает для определенного класса операций и не распространяется автоматически. На этом механизме основывается предлагаемый институциональный интерфейс.

В рамках указанной логики механизм сопряжения требует более развернутого описания. Сопряжение отличается от трансплантации тем, что не предполагает изменения ни одной из взаимодействующих систем: вместо переноса института из системы А в систему В создается третий элемент, обеспечивающий совместимость их выходов. Отличается оно и от гармонизации, при которой обе системы приводятся к общему стандарту: гармонизация требует согласованного изменения обеих сторон, тогда как сопряжение оставляет каждую сторону в ее собственной логике.

Условия применимости механизма представляются нам следующими. Первое – наличие идентифицируемого несовпадения на уровне процедур, а не принципов: сопрягаемы разные регламенты, но не взаимоисключающие определения права собственности. Второе – ограниченность класса операций, для которых сопряжение строится: чем шире класс, тем ближе конструкция к гармонизации и тем потенциально дороже. Третье – наличие субъекта, заинтересованного в поддержании контура, поскольку сопряженный элемент не встроен ни в одну из систем и поэтому не поддерживается их собственными механизмами принуждения. Это главная уязвимость механизма, отличающая его от трансплантата, который при удачном приживлении начинает поддерживаться средой реципиента.

Ограничения механизма следует назвать прямо, поскольку они определяют пределы применимости всей конструкции. Сопряжение не создает институционального качества: оно снижает издержки конкретных операций, не улучшает среду в целом, и поэтому не отражается на страновых рейтингах. Оно узко, поскольку контур, построенный для одного класса сделок, не распространяется на смежные в автоматическом режиме. Оно требует постоянного обслуживания и деградирует быстрее, чем встроенный институт. Также оно уязвимо к внешнему воздействию: сопряженный элемент, как правило, технологически или юрисдикционно опирается на инфраструктуру, находящуюся вне контроля обеих сторон, что для нашего случая означает возможность его блокировки третьей стороной. Последнее обстоятельство обязывает при проектировании интерфейса оценивать каждый его элемент по признаку уязвимости.

Далее поясним, что типология институциональной трансформации привлечения прямых инвестиций строится по четырем основаниям. Так, по глубине выделяются четыре типа, соотносимые с режимами В. Стрика – К. Телен, но переопределенные применительно к инвестиционной сфере. Адаптация означает изменение практики применения при неизменных правилах, что соответствует дрейфу и конверсии, наименее заметна и наиболее распространена. Достройка добавляет новые правила к сохраняющимся старым, образуя параллельные режимы: специальные территориальные или проектные режимы, действующие наряду с общим порядком. Это типичный случай наслоения, дающий быстрый эффект и одновременно повышающий сложность и предсказуемость среды в целом. Замещение отменяет прежние правила и вводит новые, требуя высоких издержек и обладая наибольшим потенциалом отторжения. Институциональный скачок – согласованное изменение нескольких уровней в сжатые сроки, переводящее систему из одного устойчивого состояния в другое. Он предполагает преодоление некоторого порогового значения и не достигается наращиванием отдельных мер. Раскроем каждый тип на материале близкому автору российской и китайской практики.

Адаптация в российской практике представлена изменением режима согласования сделок с иностранным участием. Для инвестора это означает, что чтение закона перестает быть достаточным способом оценки условий входа, и возрастает ценность неформальных каналов информации – обстоятельство, систематически недооцениваемое при построении инвестиционных рейтингов. Китайский аналог адаптации – изменение практики одобрения исходящих инвестиций регулирующими органами КНР при сохранении категорийной рамки: один и тот же проект в разные периоды проходил согласование с существенно разной вероятностью.

Достройка – наиболее распространенный российский тип. Территории опережающего развития, свободный порт, особые экономические зоны, специальные инвестиционные контракты, соглашения о защите и поощрении капиталовложений, особые административные районы вводились последовательно, не отменяя друг друга и не отменяя общего порядка, вследствие чего сложилась многослойная система, где для одного проекта одновременно доступны несколько режимов с различающимися условиями. Каждый слой при этом действующий, и масштаб каждого значителен: по отчету Министерства экономического развития о результатах функционирования особых экономических зон, по итогам 2024 г. в стране действовало 50 таких зон, а накопленные инвестиции достигли 2,7 трлн. руб. [12] По данным Корпорации развития Дальнего Востока и Арктики на начало 2026 г., резиденты территорий опережающего развития реализовали 891 проект с фактически осуществленными вложениями около 3,7 трлн. руб., резиденты свободного порта Владивосток – 2134 проекта с вложениями около 650 млрд. руб. [18] По механизму соглашений о защите и поощрении капиталовложений, введенному Федеральным законом от 1 апреля 2020 г. №69-ФЗ, к концу 2024 г. было заключено свыше 80 соглашений с общим портфелем 4,5 трлн. руб. и примерно 30 тыс. рабочих мест. [13] В свою очередь на сентябрь 2024 г. сообщалось о 74 подписанных соглашениях с заявленным объемом вложений свыше 3,5 трлн. руб. без учета НДС и 4,2 трлн. руб. с его учетом. [6]

Расхождение этих величин объясняется различием отчетных дат, а не методик. Соглашение считается заключенным с момента внесения записи в реестр, который ведет Федеральное казначейство; с этого же момента вступает в силу стабилизационная оговорка сроком от шести до двадцати лет. [22] Совместимость режимов между собой дополнительно усложняет картину: соглашение о защите капиталовложений допускает сочетание с резидентством в особой экономической зоне или на территории опережающего развития и со специальным инвестиционным контрактом, так что фактические условия конкретного проекта складываются из нескольких режимов и в общем виде не описываются. Достройка обладает очевидным достоинством – она не требует политически трудной отмены действующих правил и дает быстрый результат для целевой группы. Ее издержки менее заметны, поскольку с каждым новым слоем растет сложность среды, которая выступает институциональным препятствием, поскольку повышает издержки оценки для инвестора, не имеющего опыта работы в стране. К примеру, для китайского инвестора, впервые выходящего на российский рынок, необходимость выбора между четырьмя режимами с неочевидными различиями функционально во многом эквивалентна отсутствию режима.

Замещение в российской практике встречается реже и связано преимущественно с ситуациями, когда прежнее правило утратило работоспособность вследствие внешнего воздействия: замена механизма разрешения споров в европейских арбитражных институтах, замена расчетных каналов, замена систем передачи финансовых сообщений. Особенность этих случаев заключается в том, что замещение производилось не по замыслу, а по необходимости, и поэтому происходило быстрее, чем предсказывает уильямсоновская логика темпов, - принудительное замещение подчиняется иным закономерностям, нежели плановое, и это наблюдение стоит зафиксировать отдельно. Китайский пример планового замещения – переход от системы отраслевых каталогов к негативному списку и принятие Закона об иностранных инвестициях, вступившего в силу с 2020 г. и отменившего три предшествующих закона. Динамика этого перехода поддается количественному измерению, что делает его удобным материалом для сопоставлений. Каталог отраслей для руководства иностранными инвестициями, впервые опубликованный в 1995 г., содержал 142 ограничиваемые позиции. В 2017 г. на его основе был впервые введен общенациональный негативный список, включавший 63 позиции; редакция 2018 г. сократила их до 48, редакция 2019 г. – до 40, редакция 2020 г. – до 33, а редакция 2021 г., опубликованная 27 декабря 2021 г. и вступившая в силу 1 января 2022 г., - до 31 позиции на общенациональном уровне и до 27 для пилотных зон свободной торговли. [18] Редакция 2024 г., опубликованная 8 сентября и действующая с 1 ноября 2024 г., сократила перечень до 29 позиций, сняв последние два ограничения в обрабатывающей промышленности – в табачном производстве и полиграфии, вследствие чего обрабатывающая промышленность КНР формально полностью отрыта для иностранных инвестиций. [24]

Сокращение почти в пять раз за три десятилетия при ежегодном пересмотре – характеристика не отдельной реформы, а устойчивого институционального режима. Существенная здесь не величина сокращения, а его предсказуемость: инвестор, принимающий решение, ориентируется не на действующую редакцию списка, а на устойчивое ожидание, что следующая редакция окажется не жестче предыдущей. В терминах предложенного в этой статье определения это и есть тот случай, когда институт включает в себя ожидания участников: сам перечень позиций описывает лишь текущее состояние правил, тогда как институциональное значение имеет установившаяся регулярность их изменения.

Институциональный скачок – тип, с эмпирической позиции наиболее редкий и теоретически наиболее важный для этого исследования. Его отличительные признаки: одновременность изменений на нескольких уровнях, наличие явно сформулированной цели, необратимость и, что существенно, изменение ожиданий агентов до наступления фактических результатов. Классическим примером служит создание специальных экономических зон в Китае в начале 1980-х гг., где одновременно изменялись правовой режим, налоговый режим, режим внешней торговли, порядок найма и организационная структура управления, а совокупный эффект был качественно иным, чем сумма эффектов отдельных мер. Механизм институционального экспериментирования сохраняет действие и в нынешней китайской практике: пилотные зоны свободной торговли – созданием зоны в Синьцзяне в октябре 2023 г. их стало 22, [35] а с созданием зоны во Внутренней Монголии в апреле 2026 г. – 23 [34] – применяют отдельный, более либеральный негативный список, и апробированные в них решения затем распространяются на страну в целом. Так, снятие ограничений в обрабатывающей промышленности было сначала опробовано в зонах – редакции списка 2021 г. их перечень был сокращен до 27 позиций против 31 на общенациональном уровне – и лишь затем перенесено на всю страну редакцией 2024 г. [24] Отдельный негативный список действует для зоны свободной торговли Хайнань. Последовательность «эксперимент в ограниченном контуре – оценка – распространение» составляет здесь содержание механизма, а не организационную деталь. Существенно, что качественный характер эффекта при институциональном скачке не выводится из суммы эффектов составляющих его мер, а следовательно, предполагает существование некоторой минимальной интенсивности воздействия, ниже которой переход не происходит.

По субъекту различаются трансформация принимающей стороны, трансформация направляющей стороны, двухсторонняя и многосторонняя трансформация и – отдельно – внешне навязанная трансформация, субъектом которой выступает третье государство.

По направленности выделяются проинвестированная трансформация, снижающая издержки и риски входа; защитная, повышающая их сознательно в интересах национальной безопасности или контроля над отраслью; и компенсирующая, восстанавливающая работоспособность инвестиционного процесса после внешнего воздействия – создание альтернативных расчетных каналов, замена утраченных механизмов разрешения споров, обеспечение доступа к финансированию помимо заблокированных источников. Третий тип в литературе практически не описан, между тем именно к нему относится значительная часть российских институциональных изменений последних лет, и оценивать его по шкале «либерализация – протекционизм» некорректно, поскольку он не относится ни к тому, никому другому.

По обратимости трансформация делится на обратимую, при которой прежнее состояние восстанавливается снятием изменившего его решения, и необратимую, при которой возврат правил не восстанавливает предшествующего поведения агентов. Данное отличие имеет прямые практические следствия: утраченные потенциальные инвестиционные проекты не восстанавливаются отменой ограничений. В этом случае утраченный канал требует повторного построения доверия.

Заключение

В заключение, говоря об измеримости институциональной трансформации привлечения ПИИ, укажем, что из предложенного определения следует, что трансформация не измеряется числом принятых нормативных актов, поскольку акт, как мы ранее упоминали, есть вход процесса, а не сам процесс. Не измеряется она и индексами институционального качества, которые фиксируют состояние макроуровня. Соответственно, требуется измерительный инструмент, отвечающий четырем признакам определения: чувствительный к мезо- и микроуровню, различающий текст правила и практику его применения, учитывающий ожидания участников и привязанный к конкретной паре стран, поскольку правила входа для инвестора из одной страны и из другой в современных условиях существенно различаются.

Охарактеризованные в данном исследовании понятия описывают процесс, но не среду, в которой он протекает. Между тем, предложенное определение содержит прямую отсылку к этой среде: ожидания участников относительно устойчивости правил, включенные в состав института, формируются под воздействием обстоятельств, лежащих вне национальной институциональной системы, а пятый субъект трансформации – третье государство – действует именно через эти обстоятельства. Все это составляет направление для дальнейшего исследования ряда связанных вопросов, одним из которых, к примеру, является тема институциональной трансформации привлечения китайских прямых иностранных инвестиций в Россию.