Государственное регулирование в сфере биотехнологий как фактор конкурентоспособности агропромышленного комплекса России

Введение

Сельскохозяйственные биотехнологии, включая традиционные методы селекции, представляют собой стратегически важное направление для обеспечения продовольственной безопасности и повышения конкурентоспособности АПК России. Их развитие сопровождается комплексом законодательных, этических и социальных вопросов. Государственное регулирование в этой сфере играет ключевую роль в обеспечении баланса между внедрением инноваций и защитой интересов общества и окружающей среды.

Коммерческий потенциал соответствующих рынков крайне велик. Так называемые «зеленые» (сельскохозяйственные) биотехнологии по оценкам на 2023 г. составляли примерно 21% от общего объема быстрорастущего глобального биотехнологического рынка в 1,38 трлн долл. – то есть около 287 млрд долл. Российский рынок биотехнологий по оценкам исследователей рос до объема 339,1 млрд руб. в 2022 г., но уже в 2023 г. оценивался в 300 млрд руб. При том что доминирующее положение в этом объеме занимают фармацевтическое и медицинское направления, на долю агробитехнологий приходилось порядка 15,7% (то есть около 0,5-0,6 млрд долл.), а биоветеринарии – 10,8% [10]. Дополнительный потенциал содержат также диверсифицированные и объемные рынки продукции на основе биотехнологий.

Под фактически коммерциализированными сельскохозяйственными биотехнологиями сегодня понимают прежде всего генетическую модификацию растений и в очень ограниченном режиме – животных. Опуская вопрос о реальной экономической эффективности и актуальности этой технологии, однозначно можно сказать о наличии иных перспективных направлений, включая технологии редактирования генов и современные методы селекции. Например, по одному из оптимистических прогнозов ОЭСР, к 2030 г. новые технологии точного редактирования генов могут занять до 70% в биотехнологических разработках для растений [35], при том, что уровень использования биотехнологий в сельскохозяйственном производстве достигнет 50% [1]. В этих условиях Россия вынуждена балансировать между сложившейся жесткой протекционистской позицией в отношении генетической модификации и необходимостью развивать сельскохозяйственные биотехнологии не только в русле общего инновационного процесса, но и принимая во внимание роль и потенциал АПК страны.

Мировому и российскому рынкам биотехнологий посвящены работы ряда российских и зарубежных авторов, включая: Е.В. Александрова и Н.В. Польшакова [1, c.35-38], Ю.Г. Герцик, Е.С. Петренко и Т.П. Притворова [4, с.47-64], Ю.В. Забайкин, Д.М. Машкин и М.Ю. Богачев [7, с.195-203], Н.В. Захарова и А.Б. Секачева [8, с.341-368] и др.

Однако часто исследователи не уделяют акцентированного внимания непосредственно биотехнологиям в агропродовольственном секторе, не разделяют понятия «биотехнологии» и «продукции на основе биотехнологий» и не демонстрируют кросс-дисциплинарного подхода в анализе долгосрочных тенденций государственного регулирования в этой области и факторов его формирования. В таком случае провести актуальный анализ и разработать рекомендации в данной области может быть затруднительно.

С решением соответствующих задач связаны одновременно научная новизна и цель настоящей работы. При ее написании автор использует анализ стратегических документов и целевой нормативно-правовой базы России в сфере биотехнологий, а также собственные и внешние научные наработки.

Гипотеза автора состоит в том, что государственное регулирование в сфере биотехнологий для АПК в России в значительной мере эволюционировало в пользу поддержки развития биоэкономики и созданию технологического суверенитета, а одним из ключевых вызовов в этой области сегодня является прогнозируемость инвестиционных условий в стране.

Факторы формирования модели государственного регулирования биотехнологий в России

Институциональная среда в области биотехнологий в России формировались под действием ряда факторов, во многом сходных с общемировыми. Среди них можно выделить политические, экономические, социальные, технологические, экологические и, наконец, правовые.

Непростой политический ландшафт периода СССР и России 1990-х гг. оказал прежде всего негативное влияние с точки зрения задела для современных технологий в АПК и других отраслях. Перед страной теперь стоит непростая задача по сокращению возникшего технологического отставания от ведущих стран при (и для) соблюдении собственных стратегических интересов. Это требует баланса развития агропродовольственного сектора с повышением его технологичности и одновременного нахождения в текущей международной технологической и регуляторной повестке. Например, присоединившись к Конвенции о биологическом разнообразии ООН, Россия не ратифицировала Картахенский и Нагойский протоколы к ней, придерживаясь протекционистского подхода в отношении использования «живых измененных организмов» на своей территории.

С учетом имеющихся ресурсов дальнейшее развитие технологий в АПК открывает для России новые возможности по повышению конкурентоспособности ее экономики. И этот фактор в итоге напрямую связан с перспективами внешней торговли страны и государственным регулированием в этой области. Биотехнологиям принадлежит одна из ключевых ролей в повышении эффективности сектора. При этом стратегически важно обеспечить развитие собственных технологических решений. Такое развитие требует инвестиций в исследования и разработки, включая специализированную инфраструктуру и кадры, и одновременного создания условий для коммерциализации новых разработок, что требует существенного увеличения горизонта планирования.

Социальные факторы в России исторически были неразрывно связаны с экономическими и политическими. Скепсис общества в отношении биотехнологий стимулирует ужесточение политики государства в этой области. Одновременно в их поле зрения попадают известные вопросы биоэтики. Так называемое «биоэтическое право» становится полноценным направлением регулирования в сфере биотехнологий, наряду с патентованием и лицензированием. Биоправо и биоэтика вместе формируют главные юридические направления в биологии XXI века, что все больше находит отражение и в комплексном законодательстве России, включая национальный проект «Здоровье» и федеральный закон «О государственной геномной регистрации в Российской Федерации» [20]. Однако страна еще в целом находится на начальном этапе этического (биоэтического) обеспечения жизненного цикла соответствующих технологий, и данную правовую область на национальном уровне еще предстоит систематизировать [16].

Экологические факторы можно отнести, прежде всего, к сферам обеспечения биобезопасности и устойчивого развития. Сегодня в оборот вошел термин «экобиотехнологии», описывающий направление науки и прикладной биотехнологии, решающих задачи в области охраны окружающей среды [9]. Перед Россией стоит задача по предотвращению потенциально негативного влияния новых технологий на окружающую среду и здоровье населения. Одновременно требуется обеспечение долгосрочной эксплуатации природного потенциала и ресурсов, в частности, сектором АПК. В этих условиях важно, чтобы экологические факторы носили не тормозящий характер, а, наоборот, стимулировали развитие новых устойчивых технологий.

Россию можно отнести к передовой группе стран, в которой нормативно-правовая база в части государственного регулирования биотехнологий и АПК в целом значительно развита, достаточно четко сформулирована, прозрачна и в целом гармонизирована на наднациональном уровне. Но очевидный риск для корпоративного сектора исходит от возможной практики прямого административного управления, как, например, было несколько раз при ограничении экспорта зерна в 2010-х гг. Подобные факты пагубно сказываются на характеристиках инвестиционной среды в целом и конкретно в АПК и, тем более, при прямом действии создают практически непреодолимые риски для долгосрочных проектов с вовлечением в исследования и разработки.

Институциональная основа государственного регулирования биотехнологий в России

В процесс государственного регулирования и развития биотехнологий в России вовлечены различные министерства, государственные службы и научные учреждения, формирующие институциональную среду функционирования рынка сельскохозяйственных биотехнологий и определяющие условия коммерциализации соответствующих инноваций. В их числе: министерства сельского хозяйства, здравоохранения, экономического развития, промышленности и торговли, науки и высшего образования, государственные службы – Россельхознадзор и Роспотребнадзор, а также Российская академия наук. Кроме того, в 2024 г. на базе консорциума восьми ведущих отраслевых научных организаций, включая Всероссийский научно-исследовательский институт сельскохозяйственной биотехнологии, был создан Научно-технологический центр биоэкономики и биотехнологий с головной организацией – НИЦ «Курчатовский институт», подчиненный непосредственно Правительству РФ [22].

Создание подобных структур отражает стремление государства не только к обеспечению биологической безопасности, но и формированию условий для развития инновационной инфраструктуры, привлечения инвестиций и повышения конкурентоспособности российского АПК. Это в определенной степени соответствует опыту европейских стран, где при развитии биотехнологий успешно применяется кластерный подход. При этом государственное участие в финансировании отраслевых НИОКР в целом составляет 30-35%. Однако даже тогда остаются трудности по линии коммерциализации продуктов и эффективного участия в международном технологическом обмене [8], что, безусловно, предопределяется общим регуляторным фоном.

В практике государственного регулирования биотехнологий в России применяется работа межведомственных комиссий и рабочих групп, вовлеченных в разработку и реализацию комплексных программ отраслевого развития. Такие механизмы выполняют не только координационную, но и экономическую функцию, снижая регуляторную неопределенность и обеспечивая согласование интересов государства, научных организаций и участников рынка. Их общий анализ с конца 1990-х гг., включая рабочую группу 2014 г. с ОЭСР по гармонизации регуляторного надзора в области биотехнологий [25], говорит о постепенной эволюции системы регулирования – от преимущественно контрольной модели к стратегии развития биотехнологического сектора. Это нашло свое отражение в ряде современных комплексных программ и стратегий России (см. таблицу). Такой подход ориентирован на создание условий для технологического развития и формирования новых источников экономического роста с привязкой к сфере биотехнологий.

Таблица

Основные государственные программы развития агропродовольственных биотехнологий в России и их экономическое значение

Анализ представленных в таблице документов показывает трансформацию государственной политики России в сфере биотехнологий в АПК – от формирования научно-технологической базы и поддержки отдельных исследовательских направлений в 1990–2000-е гг. к интеграции биотехнологий в систему сельскохозяйственных инноваций, а затем и к рассмотрению их в качестве инструмента технологического суверенитета при развитии биоэкономики. Это дает основания для перехода биотехнологий из преимущественно научного направления в реальный фактор повышения конкурентоспособности и долгосрочного развития агропродовольственного сектора. Формируемая таким образом институциональная среда создает стимулы к инвестициям, коммерциализации технологий и развитию экспорта.

В стратегических документах России ускорение глобальных технологических изменений, включая развитие био- и других технологий, признавалось одним из ключевых вызовов социально-экономическому развитию страны уже на протяжении почти двух десятков лет. С этими же направлениями связывались перспективы построения новой технологической базы развитых стран. Перед Россией в этих условиях ставилась задача по повышению уровня инновационности и инвестиционной привлекательности экономики страны [23, 24]. Этот курс был продолжен в современных программах развития, в том числе, применительно непосредственно к биотехнологиям в АПК. Его новым этапом стал запуск после 2025 г. национального проекта «Технологическое обеспечение биоэкономики», который поднимает соответствующие задачи на новый качественный уровень.

Особенности нормативно-правовой базы в области сельскохозяйственных биотехнологий в России и внешней торговли продукцией на их основе

В России государственное регулирование сельскохозяйственных биотехнологий основывается на комплексе нормативно-правовых актов, определяющих условия применения генно-инженерных технологий, оборота семенного материала, обеспечения биологической и продовольственной безопасности, а также государственной поддержки научно-технологического развития. Специфика российской модели заключается в одновременном сохранении ограничений на коммерческое использование отдельных категорий генетически модифицированных организмов и поддержке отечественных исследований в области селекционно-генетических технологий.

В определенной степени такой подход в своей целевой, а не фактической модели, напоминает эволюционировавшую со временем систему поддержки биотехнологических инноваций в ЕС. При том что сообщество придерживается все более протекционистской практики в части импорта и использования биотехнологических разработок на территории стран-членов, ЕС остается одним из мировых лидеров в этой области. Одним из факторов для этого являлось историческое развитие здесь профильных корпораций, некоторые из которых впоследствии стали мультинациональными игроками (например, Syngenta, BASF, Bayer). Но одновременно речь идет и о различающейся по странам комплексной поддержке развития сельскохозяйственных инноваций. Интересен кейс Германии, где среди прочих инструментов она включает поддержку исследований общественных и правовых условий, способствующих инновационному развитию [7].

Экономическое воздействие существующей системы регулирования в России проявляется через ее влияние на условия функционирования агропродовольственных рынков, возможности коммерциализации инноваций и позиции России в международном разделении труда. Ограничительные меры сужают сферу применения отдельных биотехнологий, однако одновременно механизмы государственной поддержки способствуют формированию собственной научно-технологической базы. В результате система регулирования выступает одним из факторов, определяющих перспективы участия России в глобальных цепочках создания стоимости в данной сфере.

На практике законодательством установлен прямой запрет на производство генетически модифицированных организмов на территории России [34]. А текущие формулировки ограничивают возможности для развития в коммерческих целях и ряда других современных биотехнологий. Процесс согласования полевых испытаний на базе ФГБУ «Госсорткомиссия» достаточно прозрачен [5] и соответствует международным обязательствам России, но может быть не прост при фактической реализации. Все генетически модифицированные объекты подлежат регистрации и контролю со стороны Россельхознадзора и/или Роспотребнадзора, в зависимости от целевого использования. Определенная несогласованность при формировании их рекомендаций в 2017-2020 гг. на время ограничила проведение оценки безопасности новых генетически модифицированных объектов [12].

В регулировании импорта в этой области Россия руководствуется регламентами Роспотребнадзора и Минсельхоза РФ, гармонизированными с общими правилами ЕАЭС. Сертификаты и разрешения для генетически модифицированной продукции действительны для всего ЕАЭС. На уровне союза был принят ряд регламентов по техническому регулированию продовольственной продукции. Они, в частности, регламентируют пороговые уровни обнаружения генетически модифицированных компонентов и маркировки таких продуктов – от полного запрета на рыбную продукцию, до 0,9% для масложировых продуктов и зерна [29, 30, 31]. При этом в России для оценки безопасности генетически модифицированных организмов и продуктов аккредитована лишь одна испытательная лаборатория – ФГБУ «Всероссийский государственный центр качества и стандартизации лекарственных средств для животных и кормов» (ВГНКИ), находящаяся в ведении Россельхознадзора. А сама процедура оценки и глубина исследований во многом носят объяснимый протекционистский характер, отличающийся от практики стран-разработчиков и импортеров генетически модифицированных организмов и/или продуктов, кроме ЕС.

Биотехнологические объекты иногда становятся базой для применения Россией тех или иных ограничительных или, наоборот, послабляющих мер в отношении импорта сельскохозяйственного сырья и продовольственной продукции. Разрешительный процесс при импорте подразумевает необходимую оценку безопасности, которая может затянуться. В 2006 г. Россия пошла на серьезные уступки в адрес США при ведении переговоров о вступлении в ВТО, одобрив регистрацию всех ожидавших ее генетически модифицированных объектов в течение всего суток с момента достижения договоренности [21]. Возможно, поэтому исторически почти все разрешенные ко ввозу генетически модифицированные объекты в официальном реестре Минздрава РФ представлены разработками американской Monsanto (сегодня – Bayer) [28].

В то же время в 2016 г. по инициативе ФАС России была создана Рабочая группа БРИКС по глобальным продовольственным цепочкам. Одним из ключевых вопросов в ее обсуждении стало олигополистическое положение крупнейших мировых поставщиков семян, имеющих высочайший инновационный и технологический потенциал. Подразумевались, естественно, вышеупомянутые и некоторые другие многонациональные корпорации. В таких условиях действующая модель рыночного регулирования ставит национальные государственные системы в условия отсутствия действенных механизмов контроля за экстерриториальными рисками. Консенсус состоит в том, что для обеспечения доступа новых игроков на рынок требуется эффективное сотрудничество на уровне контролирующих ведомств различных стран. При этом продовольственная сфера должна рассматриваться через призму функционирования глобальной цепочки создания стоимости, а не как набор отдельных рынков [32, 33], что формирует текущую позицию ведомства.

Вызовы и перспективы государственного регулирования в области сельскохозяйственных биотехнологий в России

Основные вызовы действующего регулирования в области биотехнологий в России в целом предопределены упомянутыми выше факторами его формирования и развития. Они часто связаны с объективно ограниченной прогнозируемостью долгосрочных инвестиционных условий вследствие возможных изменений политической конъюнктуры и законодательства, несмотря на последовательное развитие последнего. Например, еще в 2013 г. было подписано постановление Правительства РФ № 839, запустившее процесс либерализации регулирования в области генетической модификации растений в стране [18]. Но фактически оно оказалось недействующим. Лишь некоторые последующие послабления позволили компании Monsanto в дальнейшем наладить экспорт своих линий соевых бобов в Россию. Независимо от оценки самой технологии и ее поставщиков, подобные факты негативно отражаются на консистентности отраслевого регулирования с очевидным эффектом в виде накопления технологического отставания при ухудшении инвестиционного климате. В то же время в последние годы стратегии государства все больше отражают долгосрочное стремление России к созданию технологического суверенитета и развитию биоэкономики.

Проблема низкой конкурентоспособности и малого удельного веса валовой добавленной стоимости характерна для всех стран-членов ЕАЭС, затрагивая даже многие совместные предприятия. На этой низкой базе можно говорить о потенциально эффективной задаче по лучшей взаимной интеграции стран союза на пути развития биотехнологий, плоть до создания единого профильного координирующего центра [4]. Частным вызовом наднационального уровня является то, что все члены ЕАЭС, кроме России, являются подписантами Картахенского протокола, который при прочих равных условиях создает базу для ввоза и воспроизводства генетически модифицированных семян растений. Это создает риски попадания нежелательной продукции через эти страны на территорию России.

Перспективы регулирования в сфере биотехнологий в России зависят от правильно выбранной стратегии и одновременно позиции государства в этой области. Но, совершенно очевидно, что это должно привести к созданию условий для разработки и коммерциализации новых технологий на фоне развития полноценного международного сотрудничества вне принятой модели «продавец-покупатель», в которой России ранее отводилось место крупного рынка сбыта для международных корпораций. Такие процессы требуют дальнейшего совершенствования нормативно-правовой базы страны, направленного на формирование гибкого регулирования, обеспечивающего баланс между биологической безопасностью, развитием инноваций, коммерциализацией отечественных разработок и использования международного опыта тем или иным способом.

В соответствии с международным опытом биотехнологии развиваются не только за счет прямой государственной поддержки, но и различных форм привлечения частного капитала в новые проекты и частно-государственного партнерства. Инвестиции в таких проектах зачастую связаны со стадией НИОКР и имеют венчурный формат. Поэтому значительную важность представляют гарантии инвесторам, включая большую определенность патентной защиты прав на результаты проводимых исследований [14]. То есть необходимо дальнейшее совершенствование законодательства в области защиты интеллектуальных прав с одновременным развитием научно-технологического партнерства с «дружественными» странами [10]. К комплексной задаче также можно отнести совершенствование нормативно-правового обеспечения в области стандартизации и сертификации, финансовое стимулирование и обеспечение компетентными кадрами [15]. Все это в целом находится в русле поставленной Президентом России задачи по запуску нового инвестцикла и стимулированию структурных изменений в экономике страны [2].

Для получения положительного эффекта от государственной политики по развитию современных технологий в целом России необходим, собственно, поэтапный переход к высокотехнологичному производству. Базовыми шагами в такой модели должно стать освоение существующих зарубежных технологий, ранее не использовавшихся в стране, и вывод продуктов на их основе на внешние рынки [9]. Такой подход отличается от исторически принятой парадигмы в России с акцентом на создании инноваций с нуля. Однако опыт КНР в биотехнологическом секторе продемонстрировал гораздо большую эффективность модели копирования иностранных технологий и последующего развития собственных на создаваемой таким образом базе [13]. Примерами подобных эффективных действий в России можно назвать договоренности о доступе к цифровым платформам и некоторым технологиям Bayer и Monsanto (в рамках одобрения в юрисдикции страны сделки по их слиянию) в 2018 г. [11] и Syngenta – в 2023 г. [17]

Сегодняшние вызовы для России связаны с необходимостью интеграции концепций биоэкономики и биотехнологий в стратегию социально-экономической безопасности России. Это требует укрепления кооперации между государством, корпоративным сектором и научным сообществом. Именно такой подход позволяет создать благоприятные условия для роста биотехнологического сектора, ускорения выхода на рынок новых продуктов и повышения глобальной конкурентоспособности биотехнологических решений [27]. Существует широчайший спектр отраслей, потенциально и фактически затрагиваемых биотехнологиями, среди которых выделяются традиционные, куда входит и АПК, новые отрасли – биоинженерия, биоинформатика, ИИ-биодизайн, биоматериаловедение, а также различные направления военно-промышленного комплекса [26]. Таким образом, задача по развитию биотехнологий для АПК не может существовать автономно от стратегического направления развития биоэкономики в целом.

Заключение

Проведенный анализ показывает, что современная система государственного регулирования сельскохозяйственных биотехнологий в России сформировалась под воздействием совокупности политических, экономических, технологических, социальных и правовых факторов. Ее ключевой особенностью остается приоритет обеспечения биологической безопасности, что проявляется в установлении ограничений на производство генетически модифицированных организмов и применении специальных механизмов контроля их ввоза. Вместе с тем развитие институциональной базы и изменение содержания государственных программ свидетельствуют о постепенном расширении задач регулирования – от контроля потенциальных рисков к формированию условий для развития отечественных биотехнологических направлений и биоэкономики. При этом сохраняющиеся ограничения, вкупе с некоторой неопределенностью регуляторной среды, недостаточной предсказуемостью инвестиционных условий и зависимостью от зарубежных технологий и селекционного материала, сдерживают коммерциализацию российских разработок.

Включение России в систему международных экономических связей, а также участие в ЕАЭС и ВТО, ранее обозначило необходимость гармонизации национального регулирования с международной практикой, с чем страна успешно справлялась. Однако новые задачи предполагают более дифференцированный подход к отдельным направлениям сельскохозяйственных биотехнологий с акцентом в государственной поддержке на наиболее перспективных отечественных разработках. Реализация национального проекта «Технологическое обеспечение биоэкономики» и достижение целей технологического суверенитета к 2030 г. и технологического лидерства к 2036 г. в долгосрочной перспективе могут стать основой для укрепления конкурентных позиций российского АПК на глобальном агропродовольственном рынке.