Особенности развития региональной экономической политики в сфере жилищно-коммунального хозяйства

Введение

Функционирование жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) является одним из важнейших факторов пространственного развития регионов страны. В условиях постоянного изменения макроэкономических факторов, повсеместного внедрения цифровых технологий и усиления требований потребителей к качеству получаемых жилищно-коммунальных услуг, отрасль ЖКХ требует обновления подходов к управлению.

Важное значение функционирование сферы ЖКХ имеет в Оренбургской области, которая, как крупный промышленно-аграрный регион, имеет значительную долю сельского населения (около 39%) [17] и соответствующие инфраструктурные ограничения, связанные с особенностями расселения жителей и протяженностью расстояний между населенными пунктами. Кроме того, текущая экономическая политика в коммунальной сфере региона ограничена существенным износом водо-, теплоснабжения и водоотведения, показатели которого в отдельных муниципалитетах (Оренбург, Орск, Бузулук, Новотроицк) составляет около 70-90% [12].

При этом Оренбургская область расположена в зоне резко-континентального климата, и возникающие негативные природно-климатические явления (например, масштабный паводок 2024 г.) и резкие температурные перепады усиливают возможность возникновения рисков техногенных аварий, что требует пересмотра подходов к перспективам развития отрасли и ее соответствующего финансирования. Из-за жесткого директивного сдерживания тарифов, коммунальные предприятия региона испытывают дефицит собственных средств для модернизации инфраструктуры, что, в условиях высокой степени износа сетей, может приводить к значительным негативным последствиям как для населения, так и экономики Оренбургской области в целом.

Целью настоящего исследования является проведение комплексного анализа современного состояния сферы ЖКХ Оренбургской области, для выявления наиболее значимых системных барьеров реализации региональной экономической политики и обоснования научно-практических рекомендаций по повышению инвестиционной привлекательности жилищно-коммунального сектора.

В рамках данного исследования выдвигается следующая гипотеза: предполагается, что в условиях существенных бюджетных ограничений Оренбургской области переход от точечного устранения аварий к более результативной модели инфраструктурного развития, возможен только с учетом дифференциации отдельных населенных пунктов и учета особенностей функционирования их жилищно-коммунальной инфраструктуры.

Основная часть

Изучению особенностей региональной политики по развитию сферы жилищно-коммунального хозяйства посвящены работы различных исследователей. Так, Т. Н. Субботина и В. В. Потапова указывают на то, что «развитие жилищно-коммунального хозяйства региона на современном этапе предполагает использование экономических механизмов и стимулов с учетом интересов потребителей и производителей», что требует формирования более гибкой и адаптивной системы стратегического планирования в данной отрасли [4].

В свою очередь, рассматривая технологические аспекты управления жилищно-коммунальным хозяйством, Д. В. Шваков и А. А. Мальцева подчеркивают, что «модернизация инфраструктуры, повышение энергоэффективности и улучшение качества предоставляемых услуг сегодня неразрывно связаны с внедрением платформенных цифровых технологий», позволявшим оптимизировать деятельность управляющих и ресурсоснабжающих организаций за счет сокращения рутинных операций и повышения точности прогнозирования развития [8].

Вместе с тем, развитие сферы жилищно-коммунального хозяйства невозможно без устранения деструктивных факторов ее функционирования, которые в отдельных случаях принимают критический характер. Рассматривая системные риски в жилищно-коммунальной отрасли экономики, О. А. Халтурина и Н. Е. Терешкина подчеркивают, что основной проблемой является значительный дисбаланс между темпами жилищного строительства и развитием коммунальной инфраструктуры. По результатам проведенного анализа, авторы делают вывод о том, что с учетом высоких темпов строительства и ежегодного роста объемов жилого фонда в стране, пропорционально возрастает нагрузка на изношенные тепловые, водопроводные и канализационные сети, а это, в свою очередь, провоцирует увеличение числа коммунальных аварий. Согласно мнению исследователей, преодоление данных ограничений, в рамках региональной экономической политики, должно опираться на механизмы целевого финансирования, также важно устранять острый кадровый дефицит в отрасли [7].

Также среди существенных проблем, ограничивающих развитие жилищно-коммунальной отрасли и требующих первоочередного решения, Е. А. Куклина и О. С. Мицеловская выделяют непрозрачность тарифов, низкую инновационную активность и рост ветхого жилья, а в качестве потенциального решения предлагают группировать управленческие инновации для региональных программ по совокупности сходных характеристик [3].

Исследуя особенности функционирования коммунальной инфраструктуры в соответствии с тенденциями в строительной отрасли Оренбургской области, Е. В. Кузнецова и А. Э. Саридис подчеркивают, что регион демонстрирует достаточно высокие темпы ввода жилья. На основе проведенного анализа авторы доказывают наличие взаимосвязи между стоимостью жилья и затратами на технологическое присоединение к инженерным сетям, а также их обслуживание. Дополнительным негативным фактором, который оказал влияние на конъюнктуру рынка, стала масштабная паводковая ситуация 2024 г., что подчеркнуло необходимость усиления роли региональной экономической политики в части превентивного планирования процесса развития инфраструктурных отраслей [2].

Оценивая ход реализации реформы по модернизации системы обращения с твердыми коммунальными отходами на примере Оренбургской области, М. А. Троянская и Е. Д. Симонова, выявили ряд барьеров инфраструктурного и управленческого характера, в том числе несогласованность действий органов власти и управляющих компаний, износ локальной жилищно-коммунальной инфраструктуры, а также систематическое нарушение графиков вывоза отходов. По мнению экспертов, преодоление данных ограничений требует более жесткого закрепления зон ответственности между субъектами сферы коммунальных услуг и усиления надзорных функций государственной жилищной инспекции [6].

В целом, можно сделать вывод о том, что проблемы функционирования жилищно-коммунального хозяйства Оренбургской области носят системный характер, и в значительной степени соответствуют общероссийским тенденциям. При этом географические и экономические особенности региона требуют регионально-ориентированного подхода к модернизации систем водоснабжения, теплоснабжения и водоотведения, в рамках которого можно будет учитывать как текущее состояние отрасли жилищно-коммунального хозяйства, так и перспективные тренды ее развития, а также социально-экономическое положение региона.

С учетом Стратегии пространственного развития Российской Федерации, опережающее обновление коммунальной инфраструктуры должно опираться на взаимную увязку планов жилищного строительства с развитием коммунальных сетей и опорных населенных пунктов [6]. Для Оренбургской области это означает необходимость ухода от недостаточно эффективных централизованных решений в пользу локальных энергоэффективных технологий, а также привлечения внешних инвестиций, что позволит сгладить имеющуюся разницу между сферой ЖКХ в крупных городах области и в периферийных районах.

Результаты анализа

Действующая экономическая политика правительства Оренбургской области осуществляется в рамках программно-целевого планирования, а основным инструментом ее реализации в сфере жилищно-коммунального хозяйства выступает утвержденная региональная программа «Модернизация коммунальной инфраструктуры на территории Оренбургской области на 2025-2030 годы». Динамика объемов и структуры финансирования коммунальной сферы представлена в таблице 1.

Таблица 1 – Динамика финансирования программ модернизации ЖКХ в Оренбургской области (2024-2027 гг.) [1]

Согласно представленным данным, начиная с 2025 г. ежегодный объем бюджетных ассигнований в рамках реализации государственной программы «Обеспечение качественными услугами ЖКХ населения Оренбургской области» составляет не менее 667,8 млн руб. В 2026 г. общий объем инвестиций превысит 891 млн руб. (с учетом внебюджетных источников – более 1,5 млрд руб.), включая 578,8 млн руб. из федерального бюджета и казначейский кредит на 2,47 млрд руб. Финансирование будет направлены на реализацию шести проектов в сфере ЖКХ в 2026-2029 гг. в Оренбурге, Орске, Бузулуке, Бугуруслане, Кувандыке и Тюльгане.

За счет указанного объема средств в регионе запланировано проведение свыше 65 масштабных мероприятий, направленных на капитальный ремонт 9,2 км теплотрасс и более 111 км сетей водоснабжения, что позволит модернизировать сети и улучшить качество услуг для 260 тыс. человек к 2027 г. Однако, несмотря на положительную динамику бюджетных вливаний, доля привлеченного капитала в виде внебюджетных инвестиций в общей структуре затрат остается низкой – 40,9% от общей потребности сектора в 2026 г.

Внебюджетные инвестиции в коммунальный комплекс Оренбуржья привлекаются преимущественно через механизм государственно-частного партнерства (ГЧП) и концессионные соглашения. Так, в 2026 г. реализуются 52 концессионных соглашения в сферах тепло-, водоснабжения и водоотведения. Частный капитал привлекается для совместного финансирования достижения ключевых целевых показателей Национального проекта «Инфраструктура для жизни», в рамках которого в регионе запланировано обновление 19 объектов коммунальной инфраструктуры в 13 муниципалитетах [10].

Однако из-за высокой капиталоемкости масштабных проектов модернизации, частные вложения не могут полностью покрыть текущую потребность сектора, поэтому регион наращивает долю федерального софинансирования и привлекает казначейские кредиты. Основным сдерживающим фактором для частных операторов выступает действующая тарифная политика: в регионе применяется двухэтапный механизм индексации тарифов ЖКХ. Ограничение роста платы граждан предельными индексами приводит к формированию выпадающих доходов ресурсоснабжающих организаций, что, в свою очередь, ограничивает их возможность инвестиций за счет собственных средств.

В условиях, когда краткосрочное тарифное планирование не позволяет инвестору окупить вложения в модернизацию очистных сооружений или котельных, стратегически обоснованным решением является переход на долгосрочные параметры регулирования (на срок от 5 лет) с фиксацией нормы доходности на инвестированный капитал (RAB-регулирование) [5].

Для определения необходимых инструментов развития региональной экономической политики в сфере жилищно-коммунального хозяйства был проведен анализ современного состояния и темпов износа коммунальной инфраструктуры Оренбуржья, результаты которого представлены в таблице 2.

Таблица 2 – Уровень износа объектов ЖКХ Оренбургской области в 2025 г. [2]

Представленные данные позволяют сделать вывод о том, что в Оренбургской области наблюдается структурный кризис в жилищно-коммунальном комплексе. Средний уровень износа магистральных и разводящих сетей в муниципальных образованиях колеблется в пределах от 65% до 75%, при этом по ряду территорий данный показатель имеет критическое значение – так, в 2025 г. износ коммунальных сетей в районном центре Переволоцкий достиг катастрофического уровня – 93%, что привело к вмешательству прокуратуры [15].

Наиболее сложная ситуация наблюдается в крупных моногородах. Например, в г. Орске износ водозаборных сооружений и сетей водоотведения приблизился к отметке 80-85%. Это связано не только с недостаточным финансированием, но и со значительной нагрузкой на инженерную систему в результате природного катаклизма в 2024 г. В малых муниципальных районах Оренбуржья (Переволоцком, Тюльганском, Кувандыкском и других) основной проблемой является не столько отсутствие финансирования, сколько дефицит проектно-сметной документации, которая ограничивает доступ муниципалитетов к федеральным программам софинансирования.

Для определения наиболее результативных методов осуществления региональной экономической политики в сфере жилищно-коммунального хозяйства Оренбургской области был использован метод аналитических группировок, совмещенный с дескриптивным статистическим анализом основных параметров коммунальной инфраструктуры по 42 муниципальным образованиям региона. Так как в открытом доступе отсутствует единая база данных по состоянию всех локальных сетей, авторами было проведено экспертное моделирование сведений на основе паспортов муниципальных программ и Реестра государственно-частного партнерства (ГЧП) Инвестиционного портала Оренбургской области. В качестве группировочных признаков были выбраны следующие:

- технический – средний уровень износа систем водоснабжения, водоотведения и теплоснабжения: критический (свыше 70%), повышенный (50-70%), нормативный (менее 50%);

- экономический – уровень инвестиционной привлекательности коммунального комплекса и доля привлеченного частного капитала в общей структуре затрат на модернизацию, в процентах;

- уровень государственного участия – данный показатель представляет собой долю финансирования за счет средств федерального и регионального бюджетов.

На основе собранной информации была сформирована база данных и проведена трехкластерная группировка объектов, в рамках которой тип поселения (крупный городской округ, моногород, малое сельское поселение) определяет плановую модель финансирования (рисунок 1).

Рисунок 1 – Матрица пространственного дисбаланса ЖКХ Оренбургской области [3]

Результаты проведенной группировки муниципальных образований Оренбургской области демонстрируют значительный дисбаланс в секторе ЖКХ. Построенная матрица определила зависимость между экономико-демографическим статусом территории и доступными ей моделями финансирования коммунальной инфраструктуры. Результаты моделирования позволяют сформировать особенности и ограничения действующей региональной экономической политики в сфере ЖКХ Оренбургской области.

Обсуждение результатов

Выделение кластера 1, в который были включены такие города, как г. Оренбург и г. Орск, подтверждает гипотезу о том, что полноценные рыночные механизмы и успешная реализация инструментов ГЧП функционируют в крупных городских агломерациях. Высокая плотность населения (по сравнению с остальными населенными пунктами), стабильность собираемость платежей и достаточный уровень доходов населения формируют инвестиционный потенциал, который обеспечивает окупаемость инвестиций в развитие жилищно-коммунальной инфраструктуры для крупных частных операторов (таких как ГК «Росводоканал» и ПАО «Т Плюс»).

Однако исследование также показало, что, несмотря на высокую долю концентрации частного капитала и контролируемый уровень износа коммунальных сетей, крупные города Оренбургской области не способны полностью отказаться от государственной поддержки. Это связано с тем, что в условиях жесткого тарифного регулирования и применения предельных индексов оплаты коммунальных услуг, получаемые финансовые средства, частный бизнес направляет на операционную деятельность и ликвидацию текущих аварий, тогда как масштабная реконструкций инженерных сетей по-прежнему требует привлечения государственных инструментов финансирования.

Кластер 2 включает в себя несколько средних городов Оренбургской области (Бузулук, Бугуруслан, Гай, Медногорск и др.), а также наиболее экономически активные районы (Оренбургский, Саракташский и др.). Здесь средний износ сетей колеблется на повышенном уровне в диапазоне 70-75%. Данная группа муниципальных образований обладает определенной коммерческой привлекательностью для локальных концессионеров, но масштаб требуемой модернизации кратно превышает финансовые возможности местного бизнеса.

Для этого кластера, фактически единственным способом удержания инфраструктуры от перехода в критическое состояние, является паритетная модель софинансирования (50/50), с учетом использования средствами нацпроекта «Инфраструктура для жизни». Отдельно стоит отметить положение Оренбургского района, который, за счет высоких темпов урбанизации демонстрирует высокую для сельских территорий долю частного капитала (48%) и относительно низкий уровень износа коммунальных сетей (66%), что доказывает важность синхронизации строительной и коммунальной политики региона в рамках функционирования городской агломерации.

Кластер 3, в который были включены 24 муниципальных образования (г. Новотроицк и отдельные малые районы области), демонстрирует критическое положение как по высокой степени износа объектов ЖКХ (>75-85%), так и по минимальному объему привлекаемого капитала (<5-12%). Привлечение частных инвесторов зачастую фактически невозможно в силу ряда факторов, таких как низкий платежеспособный спрос и депопуляция территорий, исключающие долгосрочную окупаемость капвложений, а также отсутствие у муниципальных властей качественной проектно-сметной документации, что ограничивает их участие в стандартных федеральных программах.

В результате данный кластер демонстрирует полную зависимость инфраструктуры от прямых безвозмездных субсидий областного бюджета и льготных казначейских займов. Государство в данном случае вынуждено выступать в роли безальтернативного инвестора, а экономическая политика является сугубо дотационной, основной целью которой является поддержание базовой жизнедеятельности населенных пунктов и снижение рисков возникновения чрезвычайных ситуаций техногенного характера.

Исходя из проведенного анализа, можно сделать вывод о необходимости применения дифференцированного подхода к реализации региональной экономической политики в сфере жилищно-коммунального хозяйства:

- в кластере 1 (г. Оренбург, г. Орск) – необходимо обеспечить снижение регуляторных рисков для крупных операторов и стимулирование притока долгосрочных частных инвестиций за счет осуществления цифровой трансформации и автоматизации объектов коммунальной инфраструктуры без существенного роста тарифной нагрузки на население;

- в кластере 2 (г. Бузулук, г. Бугуруслан, г. Гай, Оренбургский район и др.) – предотвращение перехода коммунальных сетей в аварийное состояние необходимо обеспечить за счет создания прозрачных механизмов государственно-частного софинансирования и внедрения долгосрочных инвестиционных гарантий;

- в кластере 3 (г. Новотроицк, г. Абдулино, Светлинский, Тоцкий, Тюльганский и другие малые районы) – оперативная ликвидация: системной аварийности на объектах с износом более 75-85% может быть обеспечена только за счет прямого государственного финансирования и эффективного освоения лимитов внешних инфраструктурных кредитов.

Заключение

Таким образом, особенности развития экономической политики в сфере ЖКХ Оренбургской области заключаются в необходимости ухода от реализуемого в настоящее время унифицированного подхода, единого для всех населенных пунктов. Матрица пространственного дисбаланса доказывает, что регион нуждается в применении дифференцированных инструментов: стимулировании коммерческих концессий в кластере 1, внедрении достаточно жестких параметров регулирования (например, RAB-регулирования) и паритетных субсидий в кластере 2, и переходе на прямое государственное управление в кластере 3. Данные меры позволят обеспечить долгосрочную устойчивость коммунальной инфраструктуры и сбалансировать финансовую нагрузку на бюджетную систему региона.

[1] Составлено авторами по [1, 9, 11, 13, 14]

[2] Составлено авторами по [9, 12]

[3] Составлено авторами