Новая промышленно-технологическая политика: глобальный контекст становления и основное содержание

Введение

Проблема определения баланса свобод частной инициативы и организующего начала государства в экономике является, пожалуй, одной из центральных и наиболее дискуссионных и в экономической теории, и в экономической политике. Так, в экономической науке соседствуют теории как предполагающие ключевую роль государства в вопросах управления развитием экономики, так и содержащие установки по минимизации этой роли.

Среди первых, например, можно выделить кейнсианскую теорию, последователи которой увязывают экономический рост с активными мерами со стороны государства по стимулированию совокупного спроса (особенно в периоды кризисов, спадов и стагнаций) через крупные инвестиционные проекты (как правило инфраструктурные), а также поощрение частных инвестиций посредством фискальных и денежно-кредитных мер.

Иной точки зрения придерживаются последователи неоклассической экономической теории, рассматривающие рыночные механизмы как главную движущую силу, обеспечивающую поступательный экономический рост. Но даже приверженцы свободно-рыночной модели отношений (руководствуясь «Laissez-faire» или принципами невмешательства) признают необходимость участия государства в регулировании отношений в областях деятельности, отнесенных к слепым для рынка зонам, так называемым «рыночным провалам» (естественные монополии, отношения в сфере экологии, научно-технологического развития и т.д.) [1, c.11].

Доминирующие концепции десятилетиями определяют основные взгляды на место и функции государства в экономическом развитии, обосновывая применяемые в политике подходы, однако со временем обнаруживая свое несовершенство они отступают и на их смену приходят новые, раскрывающие более эффективные механизмы ответов на актуальные вызовы и отражающие новое содержание политики. Аналогичным образом менялись взгляды и представления о роли и функциях государства и в управлении развитием национальной промышленности.

В последние годы процессы глобальной технологической трансформации и геоэкономической фрагментации вызвали необходимость переосмысления практически всеми индустриально развитыми странами своих стратегий промышленного развития. При этом масштаб предпринимаемых ими инициатив на технологическом треке промышленного развития свидетельствует о смене вех и становлении новой промышленно-технологической политики.

Целью настоящей статьи была избрана характеристика глобальных изменений в оценке роли промышленной политики. Для этого последовательно проводится анализ предшествующих исторических периодов, исследуется глобальный контекст текущих изменений, раскрывается актуальное содержания промышленной политики ряда ведущих стран.

Соответствующим проблемам посвящен значительный массив исследований, среди которых возможно отметить работы таких ученых как: Акбердина В.В. [2], Ленчук Е.Б. [3], Симачев Ю.В. [4], Смородинская Н.В. [5], Филатов В.И. [6] и др.

Эволюция взглядов на роль государства в промышленном развитии

Как уже было отмечено, на различных исторических этапах происходила смена доминирующих концепций и взглядов на степень вовлеченности государства в промышленном развитии. Совершенствовались и методы, и инструментарий.

Так, в 1950-70 г. промышленная политика в ведущих странах Запада, странах Юго-Восточной Азии, Латинской Америки воспринималась как один из основных драйверов промышленного развития, а большинство правительств развивающихся стран при определении курса собственного развития (прежде всего – догоняющего) исходило из решающей роли государства в его осуществлении.

Основное содержание промышленной политики того периода составляли инициативы, связанные с развитием приоритетных секторов промышленности или предприятий - так называемых «чемпионов». Основной ее инструментарий составляли меры по перераспределению ресурсов. Такую модель промышленной политики принято называть «вертикальной», а механизм ее осуществления «жестким».

При помощи такой политики (главной компонентой которой выступало централизованное управление) решались задачи послевоенного восстановления (например, см. дирижизм во Франции), и она рассматривалась как всеобъемлющая экономическая политика, обеспечивающая экономический рост за счет опережающего строительства промышленности [7, c.5]. Она включала в себя государственные инвестиции и создание значительного государственного сектора, торговый протекционизм, финансирование через государственный заказ, выращивание «национальных чемпионов» и т.д. Основой развития считались инженерные решения и инфраструктурное обеспечение, осуществляемые на общенациональном уровне [8, c.71].

Позднее, после волны долговых кризисов 1980-х г. и отсутствия положительных результатов проведения вертикальной промышленной политики, на доминирующие позиции вышла точка зрения о целесообразности минимизации роли государства в экономическом развитии. Такой подход, в парадигме Вашингтонского консенсуса, превалировал при разработке институциональных реформ в странах Латинской Америки и Африки, а также при выработке стратегий перехода на рыночные отношения для стран бывшего социалистического лагеря в конце 1980 – начале 1990-х г. [9, c.8].

В последнее десятилетние ХХ века - в условиях устранения идеологических межблоковых противоречий, устанавливается возможность формирования однородного, как с точки зрения модели хозяйствования, так и открытости экономик мирового сообщества. Взятие общемирового курса на либерализацию международных отношений в условиях глобализации привело к угасанию к 1990-м г. общего интереса к промышленной политике в мире в том ее виде как она осуществлялась ранее. В 1990-е – начале 2000-х гг. основным предметом исследований в области промышленной политики стал учет на национальном уровне изменений глобального контекста промышленного развития. Вертикальная промышленная политика стала восприниматься как одна из форм протекционизма, слабо совмещаемого с общим курсом на открытость экономик [10, c.13-49]. При этом технологическое, производственное и торговое доминирование развитых стран способствовало выстраиванию отношений на вновь открывшихся рынках сообразно собственным интересам. Стремление стран по достижению лучшего положения для собственной промышленности при разделении труда в условиях глобализированной экономики вызывало необходимость государственного вмешательства в процессы развития по различным направлениям. Осуществляемые меры как правило, не подразумевали прямого перераспределения ресурсов, а создавали систему стимулов и компенсаций, направленных на поощрение выделенной ранее группы экономических агентов к получению преференций при переходе к прогрессивным способам хозяйствования [11, c.29]. Такие формы государственного управления стали назвать «мягкими», а соответствующую промышленную политику – горизонтальной.

В данном случае государство использовало косвенные методы воздействия на промышленность, осуществляя поддержку инновационного процесса, развитие науки, подготовку кадров, стимулируя повышение производительности труда, снижая административные барьеры при движении продукции, создавая условия для ускорения и облегчения процессов взаимодействия между всеми участниками промышленного процесса, и в меньшей степени вмешиваясь в процедуры принятия решений, касающихся регулирования структуры и объемов производства, направляя усилия промышленной политики на увеличение конкурентоспособности национальной экономики в условиях открытого рынка. Среда, «в которой частные и государственные субъекты приходят сообща решать проблемы в производственной сфере, при этом каждая сторона узнает о возможностях и ограничениях, с которыми сталкивается другая…, рассматривая промышленную политику как процесс открытий, в ходе которого фирмы и правительство узнают о лежащих в ее основе затратах и возможностях и участвуют в стратегической координации» [12, c.3] представлялась как наиболее прогрессивная форма организации этого взаимодействия. Конвергенция целей корпоративного развития с общественными интересами стала сутью проводимой политики. Справедливости ради следует отметить, что критики такого подхода акцентировали проблему верной интерпретации общественных интересов сотрудниками государственных органов власти при их трансляции в систему управляющих воздействий, обосновывая тем самым неудачи и низкую результативность проведения такой политики.

В течение примерно тридцати лет, вплоть до финансового кризиса 2008 г., в развитых странах экономическая политика в значительной степени обосновывалась с опорой на подходы неоклассической экономической теории, доминирующей в тот период. При осуществлении экономических рекомендаций, ведущие эксперты, как правило, скептически относились к попыткам правительств направить экономику к целям, отличным от тех, которые определялись существующими рынками и четко определенными внешними факторами. В тоже время реальный опыт различных стран показывает, что нелиберализованный, более управляемый со стороны государства подход к торговле и промышленной политике может оказать гораздо более сильное влияние на экономический рост и темп промышленного развития [13, c.3].

Д.Родрик отмечал что, при рассмотрении воздействия на различные аспекты развития общества, например в сфере медицины или образования, обсуждается то, какая политика должна быть и не происходит дискуссии относительно того, должна или не должна государственная политика быть вообще, факт её существование принят априори, так же происходит и с промышленной политикой, выражена она явно или нет, фактически большинство правительств ее и так проводят, возможно называя иначе: «содействие экспорту», «содействие иностранным инвестициям», «зоной свободной торговли» и т.д. [14, c.2] «В действительности промышленная политика никогда не выходила из моды. Экономисты, восхищенные неолиберальным Вашингтонским консенсусом, возможно и не придавали ей большого значения, но успешные экономики всегда опирались на государственную политику, которая стимулировала экономический рост за счет ускорения структурных изменений» [15].

После 2008 г. на фоне развертывания процессов глобального финансово-экономического кризиса происходит существенное усиление внимания к промышленной политике в мире. Масштабные финансовые вливания в частный сектор со стороны госбюджетов ознаменовали смену доминанты во взглядах на роль государства в экономике вообще и развитии промышленного сектора в частности. Параллельно в общественном дискурсе популярные ранее концепции постиндустриального общества все более начинают уступать место идеям нового индустриального строительства. Происходит переосмысление роли материального производства в национальной экономике и места государства в управлении его развитием.

Очередной этап усиления значимости государства в управлении процессами промышленного развития связан с представлением в 2011 г. в Германии концепции развития немецкой промышленности под названием «Industrie 4.0». В течение нескольких лет принятие инициатив аналогичных германской произошло во многих странах мира, а совершенствование промышленного производства на основе передовых цифровых технологий сформировало технологическую повестку промышленной политики практически всех индустриально развитых стран. Технологический аспект промышленного развития стал той областью, где было достигнуто единство взглядов приверженцев различных теорий на необходимость более активной роли государства. Стала назревать и фактически началась глобальная технологическая трансформация, в которой роль государственного управления процессами модернизации национальных промышленных систем все более усиливается.

Глобальный контекст становления новой промышленно-технологической политики

Сильнейшим вызовом, обусловившим изменение подходов к промышленной политике, стало несоответствие архитектуры глобальной безопасности (сложившейся в прежних технологических реалиях) актуальным вызовам и угрозам в условиях технологической трансформации.

Формат международного разделения труда как в части материального производства, так и технологического взаимодействия складывался в течение нескольких десятилетий процессов глобализации, еще более ускорившихся в связи с распространением цифровых технологий. В условиях открытости включение в глобальные цепочки создания стоимости стран с разным уровнем развития позволяло добиваться снижения общего уровня затрат для всех ее участников за счет реализации их сравнительных преимуществ и обеспечения оптимального вклада в производственный процесс. Цифровые технологии и распределенное производство в условиях открытых рынков принципиально усилили взаимозависимость национальных экономик, что обеспечило им выигрыши от углубленного разделения труда, но одновременно повысило их уязвимость в случае обострения межстрановых конфликтов или технологического соперничества [5, c.6-15].

Сильнейшим триггером наблюдаемых сдвигах в существовавшем прежде формате разделения труда стали достигнутые в последнее десятилетие успехи технологического развития и растущее влияние Китая, изменившие положение конкурентных сил в борьбе за технологическое доминирование в мире. Особенностью развития китайской промышленности является определяющая роль государства. Среди приоритетов современного курса промышленной политики, на реализацию которого была сориентирована масштабная инициатива Made in China 2025 (MIC2025) обозначалось: обновление промышленности на современной технологической основе, достижение независимости путем замены иностранных технологий китайскими, выход на глобальные рынки [16, c.20]. Предполагалось, что «национальные лидеры» в высокотехнологичных отраслях станут способны создавать независимые инновационные технологические решения и заменят своих иностранных конкурентов на внутреннем (китайском) рынке, а также приобретут возможность для экспансии на мировых рынках [17, c.20]. Достигнутые в реализации данного курса успехи и начало осуществления китайскими компаниями экспансионной торговой политики фактически обозначило демонтаж установившегося ранее глобального порядка когда в Китае, как на «мировой фабрике» выпускается значительная часть мировой продукции по технологиям развитых стран с перераспределением в их пользу большей части создаваемой добавленной стоимости.

Со стороны развитых стран реализация в Китае масштабных мер промышленной политики, направленных на поддержку «национальных лидеров», была воспринята как деформация ранее установившегося режима конкуренции на глобальных рынках, как изменение правил и норм глобальной экономики. Начавшаяся в 2018 году торговая война между США и Китаем стала новой реальностью, в которой приоритет экономической эффективности уступил место решению задач обеспечения безопасности.

Ограничения, связанные с COVID-19 и нарастание геополитической напряженности в связи с событиями на Украине усилили внимание политиков к накопившимся противоречиям. Страны стали воспринимать открытость экономики и многостороннюю кооперацию уже не как преимущество, а как источник зависимости и подрыва собственной безопасности [5, c.8].

С началом второй каденции Д.Трампа в 2025 г. процессы реиндустриализации США и торгового противостояния с Китаем существенно ускорились, а тарифные барьеры, установленные в отношениях практически со всеми странами мира со стороны США фактически завершили демонтаж прежнего курса на глобальную всестороннюю открытость национальных экономик [18, c.128]. В этой связи все чаще стали продвигаться нарративы о фрагментации (островизации) мировой экономики и необходимости становления соответствующей формируемой модели организации глобального экономического пространства новой архитектуры глобальной безопасности и прежде всего на технологическом треке.

Основные содержание новой промышленно-технологической политики

В последние годы в развитых странах (ОЭСР) были начаты масштабные инициативы по укреплению внутреннего потенциала в области науки, технологий и инноваций, а также по снижению международной технологической зависимости. Их содержание может быть представлено тремя основными блоками:

Во-первых, инициативы, направленные на уменьшение степени собственной уязвимости за счет снижения рисков, связанных с взаимозависимостью. Так, экспортный контроль и технологические санкции стали важной частью механизма установления барьеров, ограничений свободных потоков знаний и технологий при международном сотрудничестве. Что же касается производств, то при международной кооперации и необходимости сделать выбор между надежностью и эффективностью связей при формировании глобальной цепочки создания стоимости происходит смещения баланса в пользу надежности.

Во-вторых, инициативы, направленные на ускорение научно-технологического развития и инноваций при возрастающей роли промышленной политики. Осуществление более активных мер промышленной, инновационной и научно-технологической политики обосновывается необходимостью повышения потенциала в условиях противостояния возрастающему технологическому доминированию Китая и его активной промышленной политики.

В-третьих, инициативы, направленные на усиление контроля за глобальными стандартами в технологической сфере и укреплением международных альянсов в области научно-технологического развития и инноваций. В условиях, когда ни одна страна не обладает всеми технологическими возможностями для успешной конкуренции в мировой экономике и сохранения своей национальной безопасности, вступление в стратегические альянсы и поддержка технологического потенциала других стран становится реальным механизмом усиления инновационных преимуществ и укрепления своей собственной национальной безопасности, а отражение национальных интересов участников альянса в международных стандартах с одной стороны способствует их реализации для самих участников, с другой - при этом формируется возможность установления собственных правил для взаимоотношения с иными странами [19, c.47], [20, c.476-478].

Таким образом, реализуемый развитыми странами курс направлен прежде всего на сохранение технологического доминирования за счет влияния на траекторию глобального технологического развития и снижения степени собственной уязвимости от аналогичных воздействий. Примат политических установок для доступа к технологиям стран-лидеров технологического развития (при формировании технологических альянсов или иных форм технологических связей с ними) сильнейшим образом обостряет угрозы для стран-реципиентов технологий [21, c.5]. Усилия этих стран направлены прежде всего на обеспечение возможности обладать технологиями, необходимыми для собственной жизнедеятельности и снижение ее уязвимости в будущем.

Перезагрузка стратегий промышленного развития произошла практически во всех индустриально развитых странах (см.таб.1).

Таблица 1. Новые государственные инициативы и стратегии промышленной политики технологического суверенитета

Заключение

Масштаб реализуемых в последние годы инициатив на технологическом треке промышленного развития свидетельствует о смене вех промышленной политики в мире. При этом меняются и подходы в самой промышленной политике. Важнейшей тенденцией стало включение в область, охватываемую мерами промышленной политики также и смежных областей, формирующих «промышленную экосистему» [23, c.56], [24, c.185].

Перспективы же усиления роли промышленной политики и государства связываются не с возвратом к дирижизму и жестким механизмам ее осуществления, а с более масштабным задействованием мягких форм воздействия в пределах промышленных экосистем. Однако, все будет зависеть от того, как сложится промышленно-технологическое противостояние между прежними и зарождающимися центрами силы в мире и достаточностью мягких форм взаимодействия между государством и корпорациями для сохранения статус-кво технологического доминирования развитых стран. При этом уже стало очевидным, что технологический фактор стал ключевым в вопросах глобальной конкуренции, а новая промышленно-технологическая политика – основной движущей силой обеспечения необходимого потенциала.