Механизмы реформирования агропромышленных комплексов зарубежных стран в контексте решения задач устойчивого развития

Введение

Выполнение Целей устойчивого развития ООН до 2030 года (ЦУР) и целей по современной климатической повестке должно идти параллельно с трансформацией АПК, в рамках которой есть множество сложных и взаимосвязанных задач. Например, необходимо повышение продуктивности растениеводства на глобальном уровне. Однако фермерские хозяйства сталкиваются со многими ограничениями, не могут позволить требуемые инвестиции, требуемые для покупки высокоурожайного семенного фонда. Кроме того, фермеры, увеличивая потребление воды, увеличивают и углеродный след, сказывающийся на будущих поколениях. Таким образом, без должного нормативно-правового регулирования фермеры не имеют стимулов к сокращению скрытых издержек. Аналогично предприятия агробизнеса не имеют стимулов инвестировать к сокращение экологического следа, если не будут ощущать выгод в плане повышения уровня лояльности потребителей или получения дополнительной прибыли. На другой стороне находятся потребители, которые, если не ощутят выгод от улучшенной окружающей среды, то не будут увеличивать потребление здоровых/устойчивых продуктов питания [6]. В целом, следует учитывать, что в условиях глобализации агропродовольственных систем и индустриализации производства экзогенные факторы стали особенно резко воздействовать на взаимоотношения субъектов мирового АПК.

Практика государственного регулирования и реформирования АПК (в том числе с позиций их конкурентоспособности на мировом рынке) рассматривалась в разного рода научных исследованиях последних лет [3], [4], [7], однако в настоящей работе сделан акцент на реформировании АПК с позиций разных аспектов устойчивого развития – обеспечения продовольственной безопасности, а также снижения экологических издержек и издержек, связанных со здоровьем.

Основная часть

Политика стран в контексте обеспечения продовольственной безопасности

Одной из приоритетных задач трансформации современных АПК в зарубежных странах является его реформирование в контексте обеспечения продовольственной безопасности [1]. Повышение мировых цен негативно отражается на всех странах, но в каждой из них есть своя специфика влияния на продовольственную безопасность. В 2015-2023 гг. продовольственная инфляция в странах и продовольственная безопасность в отдельных странах развивались дифференцированно, что очень важно для разработки политики на национальном уровне. В условиях такой дифференциации важно определить, как меры могут смягчить потрясения, возникшие вследствие инфляции. Даже в странах с изначально одинаковым уровнем отсутствия продовольственной безопасности ситуация с ней в дальнейшем могла существенно варьироваться. Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН (ФАО), проведя глубокий обзор 35 инструментов политики и 10 тыс. документов, пришла к выводу о значимости адаптации национальных стратегий к местным условиям [8, c. 34]. Важно также разделение мер на краткосрочные и долгосрочные. Так, страны с высоким уровнем отсутствия и уровнем отсутствия продовольственной безопасности ниже среднего часто прибегают к субсидированию аграрного производства и контролю над ценами. Страны, где уровень отсутствия продовольственной безопасности низок, но ситуация с ней улучшалась, чаще других применяли меры торговой политики, в частности, экспортные ограничения. Страны с высоким уровнем отсутствия продовольственной безопасности и ухудшающейся ситуацией с ней вводили ограничения импорта, что особенно важно для экономик, столкнувшихся со введением санкций [2].

За последнее десятилетия индикаторы продовольственной безопасности изменялись неравномерно в разрезе стран. Можно выделить следующие меры политики правительств, которые позволят адаптироваться к будущим экзогенным шокам: а) в периоды волатильности цен на продовольствие важны краткосрочные адресные бюджетные меры поддержки для уязвимых слоев населения; б) важен акцент на краткосрочном снижении инфляции (снижение налогов на основные продукты); в) меры экономической политики государств должны ориентироваться на стабилизацию национальных рынков продовольствия, чтобы они могли адаптироваться к будущим вызовам; г) необходимо стремиться к уменьшению мер, искажающих рынки (например, субсидий или контроля цен) и акцентироваться на упрощении торговли и структурных реформах.

Волатильность цен на продовольствие в результате скачков предложения или спроса, макроэкономической нестабильности или нестабильности мировых рынков может усугублять проблемы с продовольственной безопасностью, особенно для уязвимых групп населения. Чтобы нивелировать это воздействие и предотвратить кризисы в перспективе, могут использоваться адресные бюджетные меры, инструментарий макроэкономической политики, структурные реформы, инвестиции в инновации и инфраструктуру (эти меры систематизированы в табл. 1).

Таблица 1. Обзор мер политики стран мира в отношении решения проблемы продовольственной инфляции

Государственное регулирование, ориентированное на спрос потребителей

Другим значимым для АПК направлением является политика, связанная с переориентацией спроса потребителей, которая будет способствовать большей устойчивости развития АПК и агропродовольственных систем. По мере того, как потребители во многих странах изменяют свое поведения и ориентируются на другие товары (например, более полезные для здоровья), тем самым способствуют в перспективе сокращению скрытых издержек, и такому же поведению могут следовать и предприятия агробизнеса. Отметим, что потребителями продовольственных товаров также выступают государственные компании, зависимые от бюджетного финансирования, и данный аспект также существенно воздействует на развитие АПК. Государство может применять различные экономические инструменты воздействия на потребителей-домохозяйства (например, посредством регулирования цен, практики субсидий или дополнительных налогов). Эти инструменты применяются чтобы ограничить/увеличить спрос на отдельные категории продовольственных товаров, что, в частности, будет способствовать снижению экологических скрытых издержек. В свою очередь, можно использовать и социальное гарантирование в виде адресной денежной помощи, предусмотренной для покупок домохозяйствами отдельных продовольственных товаров. Также широко могут применяться и неэкономические инструменты, например, информационные и рекламные компании для потребителей, нацеленные на раскрытие информации о полезных для здоровья видов продовольствия. Аналогичные эффекты достигаются за счет регулирования маркировки и имеют эффект для изменения структуры потребляемого в стране продовольствия. Вместе с тем следует учитывать определенные сложившиеся в странах привычки и даже традиции потребления, и простое информирование далеко не всегда может способствовать их изменения. М. Альт полагает, что для повышения эффективности регулирования необходимо, чтобы экономические и неэкономические инструменты взаимодополняли друг друга [9]. Для госзакупок, в частности, такая практика является чрезвычайно значимой, поскольку эти закупки подключают посредников в лице, например, больниц и школ, которые в конечном итоге решают, какие продукты закупать. Анализ, проводимый этими посредниками в отношении полезности потребляемых видов продовольствия, играет в данном контексте важную роль.

Одну из ключевых ролей продолжает играть широкий спектр мер экономического воздействия. Так, субсидии и налоги с точки зрения воздействия на цены и выбор потребителя возможны, но здесь следует учитывать, какова эластичность спроса на те или иные продовольственные товары, поскольку на многие из них спрос вовсе неэластичен, и тогда увеличение цен будет неэффективным, то есть не приведет к снижению спроса на данные товары. В международной практике одним из наиболее популярным налогом на продовольствие является налог в отношении напитков, содержащих сахар, применяемый практически в более чем 100 странах [26]. В своем исследовании, посвященном влиянию сахаросодержащих напитков на здоровье [19], В. Малик указывает, что потребление таких напитков провоцирует распространение сахарного диабета второго типа. М. Кольчеро, исследовавший эластичность спроса на напитки с высоким содержанием сахара, указал, что налогообложение таких напитков ведет к большему, чем рост цен, снижению их потреблению, особенно бедными домохозяйствами, в которых распространенность хронических заболеваний выше [15]. Эффективность налогообложения сладких напитков не обязательно связана с ростом цен: важно эффективность информировать население о вреде здоровью таких напитков. Дополнительно мы отмечаем, что введение субсидий на покупку фруктов и овощей позволяет нарастить их потребление, но дополнительные инструменты, например, маркировка, также увеличивают потребление фруктов и овощей.

Новые налоги, особенно регрессивного характера, часто не вызывают поддержки со стороны населения, особенно если налог предусматривается в отношении базовых товаров, которые ежедневно потребляются бедными потребителями и на которые они тратят ощутимую долю дохода. Поэтому в данной связи гораздо более эффективной может выглядеть реформа налогообложения, как это было, например, в Европе, где была снижена ставка налога на добавленную стоимость для овощей и фруктов и одновременно понижена для мясной продукции. Одновременно такая дифференциация ставок налога на добавленную стоимость (НДС) позволяет сократить скрытые издержки АПК, не изменяя при этом суммы поступлений налогов в государственный бюджет.

Отдельно следует упомянут предпринимаемые инициативы установления реальных цен на продовольственные товары, где отражены реальные издержки, и воздействие подобных инициатив на потребителей ограничивается товарам с неэластичным спросом. Такие инициативы, в отличие от налогов, более прозрачны, поскольку потребители информированы о причинах более высоких реальных цен, и, кроме этого, они дают больше возможностей для развития устойчивого производства. Если на краткосрочном тренде и не будет изменений потребительского поведения, в долгосрочной перспективе реальные цены могут провоцировать изменения. Вместе с тем максимальный эффект будет тогда, когда такое ценообразование охватит все продукты питания. В целом, на уровне государства важен выбор правильного сочетания налогов, субсидий и прочих мер, которые будут способствовать совершенствованию структуры рациона и перехода к новым моделям питания.

Важную роль среди инструментов экономического воздействия играет социальное гарантирование. Вместе с тем, налоговые меры и субсидии можно использовать, если потребители имеют финансовые возможности по удовлетворению своих базовых потребностей в питании. Однако многие страны испытывают дефицит продовольствия, и он характерен не только для затронутых затяжным кризисом и традиционных агропродовольственных систем, но и для бедных домохозяйств всех стран. Поэтому, чтобы ликвидировать нищету, необходимы социальные гарантии (продовольственная помощь, денежные пособия), которые приведут к росту выделяемых бедными и беднейшими домохозяйствами финансовых средств на питание. Проблема низкого качества рациона и дефицита продовольствия в бедных домохозяйствах хорошо решается за счет денежных пособий. Исследуя практики применения таких денежных трансфертов, Дж. Мэнли отмечает, что в странах с низкими доходами они положительно отразились на решении проблемы отставания детей в росте [20]. М. Хидробо, в результате анализа взаимосвязей между социальной поддержкой и продовольственной безопасностью, дополнительно отмечает, что такая поддержка положительно влияет на качество и количество потребляемого бедными домохозяйствам продовольствия [17]. При этом важно, чтобы расходы на продовольствие росли быстрее роста энергетической ценности покупаемых продуктов, и выделяемые трансферты, таким образом, будут вести к повышению в рационах удельного веса животных продуктов, которые содержат сравнительно больше питательных веществ.

Социальные гарантии, помимо прочего, могут быть доходными для страны как долгосрочные инвестиции, как это отмечено у М. Байи [10]. По оценкам Э. Бронкетти, Г. Кристенсен и Х. Хойнс, вследствие проводимой в США программы предоставления малоимущим домохозяйствам льгот на покупку продуктов общественные блага, которые получают США, превышают сами предоставленные льготы более чем в 50 раз, поскольку высвобождаемые свободные средства домохозяйства направляют на получение услуг по здравоохранения, что дает заметные результаты для здоровья нации [12]. Аналогичной результативностью обладает социальное гарантирование в форме внедрения программ питания в школах.

Важно учитывать и национальную специфику при разработке программ предоставления социальных гарантий. В странах с системами, затронутыми затяжным кризисом, необходимо учитывать проблемы, усугубляющие продовольственную безопасность – войны, политическая нестабильность, конфликты, хронический дефицит продовольствия. Эффект от денежных пособий может быть ограничен статусом их получателей (беженцы) и нестабильностью цен в стране. Чтобы АПК не стали хронически зависимыми от внешнего финансирования, необходимы соответствующие стратегии, которые будут обеспечивать их устойчивость.

В целом, предоставление социальных гарантий, направленных на обеспечение питания, является важным фактором повышения качества рациона и снижения скрытых издержек функционирования АПК. Такие гарантии будут улучшать ситуацию с продовольственной безопасностью и улучшать качество питания, способствуя решению проблем некачественного рациона и дефицита питания.

Денежные инструменты следует дополнять неэкономическими мерами, которые способствовали бы изменению покупательной способности с точки зрения перехода потребителей на «устойчивое» или «здоровое» потребление (например, меры по маркировке и сертификации). В частности, маркировка – это информирование потребителя о характеристиках продукта, содержащих информацию о его значении, аспектах этики, экологии и здравоохранения. Маркировка в моменте не способна изменить поведение потребителя, поскольку ему нужно время, чтобы его доверие к товару возросло. Во многих странах схемы маркировки стали использовать, чтобы изменить потребительское поведение в контексте достижения ЦУР и улучшения показателей здравоохранения. Авторский коллектив во главе с М. Казати провел исследование по оценке указания в меню заведений общественного питания углеродного следа приготавливаемых блюд; был сделан вывод, что после многократного просмотра клиентами данной информации они стали чаще заказывать блюда, которые отвечают критериям устойчивости, однако позднее данный эффект ослаблялся [13]. Может также использоваться и маркировка, когда на лицевой стороне упаковке содержится предупреждающая маркировка, обращенная к детям. Такой подход ведет к тому, что снижаются продажи товаров с избытков вредных веществ и с высокой калорийностью. Однако важной проблемой остается то, что многие вредные товары не маркируются, и потребитель ошибочно может перейти к их потреблению, и в данном контексте процесс маркировки должен быть стандартизирован для всех видов продовольственных товаров.

Доказанная эффективность маркировки на лицевой стороне упаковки товара привела к ее обязательному внедрению многими странами, однако такой подход все же должен быть ограничен: когда в отношении конкретного товара необходимы оперативные решения, усложнение схемы маркировки усложняет и восприятие информации. Более того, введение обязательной маркировки необходимо сопровождать действиями по информированию потребителей. Кроме того, если такие меры вводятся непоследовательно, то сама маркировка может вводить в заблуждении и распространять ложные утверждения о пользе тех или иных товаров для здоровья. В результате будут страдать самые уязвимые потребители, подверженные неинфекционным хроническим заболеваниям.

Важно оценивать рассматриваемые аспекты и с точки зрения производителей, которые под давлением регуляторов улучшают полезность продовольствия, изменяя его состав, но вместе с этим повышаются и цены (в частности, в работе Т. Корреа подтверждается, что такая политика является эффективной, поскольку приоритеты домохозяйств в пользу потребления здоровых продуктов изменяются уже и в странах со средним доходом [16]).

Вместе с тем маркировка не всегда может приносить свои выгоды. С одной стороны, она представляет собой прогрессивный инструмент целевого воздействия, но и ее эффективность может быть невысокой, когда не обеспечивается полноценное информирование. В свою очередь, упомянутый ранее налог на сахаросодержащие напитки будет более эффективен, если на этикетке будет четко указана его сумма. Поэтому маркировку важно дополняет и информацией о финансовых стимулах. Также стимулировать потребителя к покупке полезных продуктов можно посредством информационных онлайн-мероприятий, чтобы потребитель проще отслеживал, что структура его рациона соответствует современным представлениям о здоровом питании.

Аналогично и добровольные стандарты сертификации (касающиеся, например, добросовестной торговли или подтверждающие происхождение продуктов) улучшают информирование потребителей об «устойчивых» продуктах питания. Во всем мире расширяется применение сертификации для изменения потребительского поведения в сторону увеличения таких продуктов. Потребитель посредством сертификации информируется о соответствии продукта определенным стандартам качества, и за это качество в цене на товар предусмотрена специальная надбавка, поэтому здесь важно оценивать, насколько данный товар важен для удовлетворения потребностей конкретного потребителя в питании. Дополнительно в стране может применяться и субсидирование сертифицированной продукции, а также ее включение в перечень госзакупок, либо в отношении нее предусматриваются социальные гарантии.

Реклама – важнейший инструмент воздействия на потребление продуктов питания, чтобы предотвратить потребление вредного для здоровья продовольствия. Рекомендации ВОЗ предусматривают ослабление воздействия рекламы продуктов, в которых в больших количествах содержатся соль, сахар и насыщенные жиры. На примере Канады исследователи пришли к выводу, что дети постоянно подвергаются мощной агрессивной рекламе вредных продуктов и напитков [21], поэтому необходимо ограничивать такую рекламу, что будет положительно влиять на потребительские предпочтения у детей, и одновременно поощрять рекламу здоровых продуктов.

Наконец, значимой является и политика управления спросом, поскольку потребитель, принимая решения о покупке продуктов, следует простым эвристическим стратегиям, которые реализует ежедневно; большинство решений принимается быстро и незапланированно, под воздействием импульсов, чувства голода или рекламы. Поэтому эффективность маркировки может быть усилена управлением спросом, то есть «подталкиванием» к покупкам менее вредных продуктов. Крупные торговые сети и заведения общественного питания намеренно используют специальные стратегии, что было отмечено П. Шандоном, указавшим, что размещение товаров на полках в магазинах в специальном порядке ведет к росту их продаж, а окончательное решение о покупке потребитель принимает во многом на основе дополнительных факторов (запахов или цветов) [14]. В последние годы растет число публикаций [22], [23], [25], подтверждающих эффективность таких методов в управлении потребительским спросом на здоровые продукты, что является значимым в контексте совершенствования структуры питания. Управление спросом должно становиться важным направлением работы правительств для сокращения скрытых издержек функционирования АПК. При этом для разработки эффективных мер важно интегрировать и всемерно использовать опыт предприятий общественного питания и розничной торговли. Сложно управлять спросом на уровне законодательства, однако местные органы власти могут создавать стимулы для предприятий общественного питания, например, предписывая обеспечить в меню «устойчивые» блюда или продуктов растительного происхождения.

Барьеры на пути трансформации АПК и меры политики по их реформированию

Чем больше длина агропродовольственной глобальной цепочки создания стоимости (ГЦСС), тем сложнее выявить в ней субъектов и участки, которые являются источниками скрытых издержек, а также тех, кто может воспользоваться выгодами от трансформации АПК. Некоторые страны не имеют средств для осуществления преобразований. Серьезное неравенство в глобальном АПК ведет к формированию скрытых издержек, которые ложатся бременем на наиболее уязвимые социальные группы, а такие аспекты, как изменение климата, лишь усугубляют положение отдельных субъектов.

Для первичного сектора – сельского хозяйства – ключевая проблема в том, что выгодоприобретатели скрытых издержек могут быть расположены во всем звеньям ГЦСС, но сами производители аграрной продукции несут бремя снижения таких издержек. Участники товаропроводящих продовольственных цепочек сталкиваются с несправедливым арбитражем и монопольной концентрацией на рынке, которая ведет к давлению на поставщиков продукции, чтобы они снижали цены. Сложно определить вклад отдельных субъектов в ГЦСС, тем более что скрытые издержки могут быть экстернализированы посредством импорта на разных участках ГЦСС. Наконец, потребители – последнее звено, где формируются скрытые издержки, обусловленные структурой питания. Изменение потребительского поведения, детерминированного традициями и культурой, является длительным по времени процессом. Изменение потребительского поведения возможно на основе разных механизмов, включая рекламу, направленную на популяризацию здорового питания, маркировку, субсидирование покупок здоровых продуктов и пр.

Скрытые издержки – следствие институциональных, политических или рыночных сбоев, и пока они не будут нейтрализованы, невозможна эффективное реформирование АПК. В частности, предприятия АПК могут соответствовать лишь экологическим стандартам, необходимым им, чтобы поддерживать ценность бренда, но полноценно не участвуя в трансформации агропродовольственной системы. Некоторые компании в ГЦСС предпочитают не инвестировать в новые долгосрочные проекты по снижению выбросов парниковых газов, а могут предпочесть компенсировать собственные выбросы. Агробизнес, безусловно, испытывает давление со стороны потребителей, которые требуют большей устойчивости, однако он же обязан соблюдать действующие нормы в области защиты окружающей среды и здравоохранения. ТНК в агробизнесе все чаще в своих стратегиях принимают нормы, направленные на достижение ЦУР, однако этих норм не всегда достаточно, чтобы учитывать скрытые издержки, поэтому здесь необходима дополнительная регулятивная поддержка со стороны правительств.

Чтобы оценивать инструментарий политики правительств в сфере реформирования АПК, необходим учет реальных издержек, связанных с теми или иными предпринимаемыми мерами политики. Если правительства сталкиваются со сложностями в снижении больших объемов скрытых издержек, могут быть выделены приоритетные из них. В данном контексте исследователи указывают на значимость глубокого анализа существующей аграрной политики страны для пересмотра стимулов, в том числе субсидий и мер нормативного регулирования [11]. Примером могут быть те меры, которые не требуют финансирования из госбюджета (например, изменение ставок НДС для продукции АПК или переориентация поддержки сельского хозяйства). Важно, чтобы эти меры не спровоцировали появление скрытых социальных издержек.

Основным инструментом реформирования АПК остаются меры, предпринимаемые государством, без которых принимаемые меры будут слабы, либо рынки самостоятельно н смогут обеспечить должное регулирование. Без структурного реформирования АПК меры, предпринимаемыми правительствами, будут неполными. В целом, исходя из категорий агропродовольственных систем можно сформулировать следующие меры политики (табл. 2).

Таблица 2. Меры политики, необходимые для реформирования АПК на основе сокращения скрытых издержек

Источник: составлено авторами.

Дискуссионным остается вопрос о том, насколько разные субъекты должны быть вовлечены в процесс реформирования АПК, поскольку, например, органы здравоохранения часто отстраняются от такого участия, как это подтверждается исследованиями [24]. Это представляется значимым, поскольку для стран характерны очень высокие издержки, связанные со здоровьем (около 9 % мирового валового внутреннего продукта (ВВП)). В дискуссиях последних лет о политике в сфере здравоохранения редко отражается акцент на развитии агропродовольственных систем и их трансформации [18].

Национальные госбюджеты, очевидно, будут являться основным источником финансирования, однако также необходимо широкое вовлечение международных финансов и финансов частного сектора. Несмотря на то, что глобальных финансовых ресурсов достаточно для решения рассматриваемых нами проблем, эти ресурсы распределены неравномерно, и отсюда возникают ключевые проблемы финансирования. Страны со сложными климатическими условиями, в которых распространено неполноценное питание и отсутствует продовольственная безопасность, одновременно испытывают дефицит финансирования. В связи с этим, необходима разработка инновационных партнерских механизмов финансирования на коллективной основе.

Заключение

Продовольственная инфляция последних лет актуализировала проблемы восприимчивости АПК к экзогенным шокам, необходимой для выполнения ЦУР. Наблюдаются беспрецедентные и серьезные сдвиги в мировой экономике, и признаки улучшения ситуации с продовольственной безопасностью в мире свидетельствует о правильности предпринятых ранее мер, однако региональная динамика остается неоднородной, что свидетельствует о разных проблемах стран и различающихся же инструментах политики. По сравнению с глобальными кризисами предыдущих десятилетий (например, ответные меры на повышение цен на продовольствие в 2007-2008 гг.), в 2021-2023 гг. глобальная реакция на кризисы стала более обоснованной взвешенной и скоординированной. Страны не прибегали к масштабным экспортным эмбарго, а стали принимать временные адресные меры по поддержке функционирования мировых рынков и международной торговли аграрной продукцией. Страны с развитыми системами социальной защитами эффективно отреагировали на шоки и успешно защитили уязвимые слои населения, чем прочие страны. Продовольственная инфляция стала серьезным бременем для бедных домохозяйств, однако даже острейшие проблемы были смягчены за счет модернизации механизмов соответствующей политики.

На уровне мировой экономики в целом сложился известный дисбаланс между субъектами, которые пользуются выгодами, и на которые ложится бремя скрытых издержек в АПК. На современном этапе для решения данной проблемы необходима эффективная нормативно-правовая и институциональная среда, в рамках которой были бы созданы четкие стандарты и правила, которые будут обеспечивать справедливое реформирование в АПК. Это требует комплексного и системного подхода, который позволит предотвратить будущие сбои в развитии АПК многих стран с учетом задач устойчивого развития.