Фонд национального благосостояния Российской Федерации: современное состояние, роль в обеспечении экономической безопасности, проблемы и направления их решения

Введение

Для наиболее эффективного и стабильного развития, полноценной реализации национальных целей, обеспечения национальных интересов и решения наиболее значимых макроэкономических задачэкономика любого государства должна иметь «запас прочности», который, в первую очередь, формируется путем создания специальных фондов накопления. Этоутверждение в полной мере относится и к России, которая идет непростым путем, особенно принимая во внимание те события и негативные ситуации, которые произошли и продолжают происходить на мировом пространстве в последние годыи которые напрямую затрагивают дальнейшее независимое и суверенное политическое и социально-экономическое развитиенашей страны. Речь идет о пандемии, проведении специальной военной операции на территории Украины и введенных в отношении Российской Федерации санкциях. Все эти обстоятельства повлекли за собой колоссальное увеличение объемов бюджетных расходов.Как следствие, существенно возросли объемы дефицита федерального бюджета. В итоге, в условиях политической и геополитической нестабильности российский Фонд национального благосостояния, который был создан в 2008 году и пришел на смену Стабилизационному фонду, становится все более важной составляющей российской экономики,играет все более заметную роль в проведении российской бюджетной политики и обеспечении экономической безопасности нашей страны.

Основная часть

Различным аспектам функционированиясуверенных фондов как в нашей стране, так и за рубежом посвящено немало научных работ. Так, исследованию роли Фонда национального благосостояния (далее – ФНБ, Фонд) для российской экономики посвящены труды Е.Б. Дуплинской и Ю.В. Чепыга, Е.Г. Кисловой, П.А. Магомедовой [18, с. 146-147; 22, с. 57-60; 25, с. 62-66], вопросы управления средствами ФНБ рассмотрены в публикациях М.Л. Дорофеева, Л.Д.Сангиновой, Е.А. Федоровой и К.Ю. Ануфриевой [15, с. 143-145; 16, с.12-18; 17, с. 16-21; 33, с. 70-71; 40, с. 2745-2749, 2751-2752], роль суверенных фондов для развития страны, их место в системе государственных финансовпроанализированы в работах М.Л., Дорофеева, М.Е. Косова, Л.Ю. Архангельской, Н.О. Бондаренко, Ю.Г. Тюриной, Н.Д. Вахромова [17, с. 13;23, с.17-19; 9, с. 137-140; 38, с. 1182-1183], правовая природа и финансово-правовые основы ФНБ раскрыты в статьях Р.В. Ткаченко и И.М. Ярошинского, С.В. Курочкина, Р.Н. Ярахмедовой [37, c.81-83, 85-87;24, с. 143-149; 45, с. 318-320], оценка современного состояния российского ФНБ, проблеми перспектив его функционирования проведена в исследованияхА.А. Белостоцкого, М.Л. Дорофеева, А.З. Намитулиной, В.И. Пантелеева и В.В. Прохорова, С.В. Шманева и А.А. Татарникова [12, с. 93-95; 14, с. 663-664;28, с. 186,192; 32, с. 135-137; 42, с.140-144;], анализ зарубежного опыта функционирования резервных фондов представлен в работах Л.Л. Галиной, М.Е. Косова, А.С. Михеевой и А.А. Петровой, С.П. Соляниновой и Н.О. Бондаренко [19, с. 306-308;7, с. 22-26; 26, с. 357-362; 36, с. 59, 60, 61, 62, 63, 66].

В целом, можно сказать, что Фонд национального благосостояния, необходимость создания которого, во-первых, была связана с наличием цикличности российской экономики, заключающейся в колебаниях экономической активности и включающей в себя периоды роста и спада, во-вторых, обусловлена спецификой формирования доходной части российского федерального бюджета, весомую долю в которой составляют нефтегазовые доходы, сегодня представляет собой важный инструмент для обеспечения финансовой стабильности и долгосрочной экономической безопасности российского государства.

Роль ФНБ в обеспечении экономической безопасности заключается в том, что ФНБ служит «аккумулятором финансовых ресурсов», который в период нестабильности, возникновения критических для экономики государства ситуаций и кризисов, помогает справляться с внешними и внутренними экономическими и финансовыми вызовами, обеспечивает стабильность и устойчивость бюджета. За счет компенсации потерь, вызванных снижением цен на нефтепродукты и покрытия дефицита федерального бюджета, Фонд позволяет государству полноценно исполнять принятые на себя социальные обязательства, не привлекая дополнительные государственные заимствования. С помощью средств Фонда обеспечиваются необходимыми финансовыми ресурсами различные крупномасштабные проекты. Средства ФНБ инвестируются в развитие ключевых секторов экономики, технологическое и инфраструктурное развитие страны, поддержку малого и среднего бизнеса. Финансовые ресурсы ФНБ используется для частичного покрытия пенсионных обязательств государства. Все это способствует повышению конкурентоспособности государства и улучшению качества жизни российских граждан.

Ключевая цель функционирования ФНБ заключается в аккумулировании, накоплении и пополнении государственных средств для последующего получения стабильных доходов в долгосрочной перспективе, ив то же время в оперативном использовании средств Фонда в случае возникновения непредвиденной ситуации в экономике страны и существенном сокращении поступлений в доходную часть федерального бюджета в тот или иной период времени. С его помощью создается так называемая «подушка безопасности» для экономики государства, благодаря которой может быть покрыт дефицит бюджета в сложные для страны периоды.

В рамках управления средствами Фонда реализация принципов сбережения и сохранности бюджетных ресурсов помогает снижать сырьевую зависимость российской экономики, поддерживать макроэкономическую стабильность в государстве, и в целом более эффективно управлять государственными финансовыми ресурсами.

Также в ходе управления средствами Фонда важным является соблюдение принципа оптимальности при пополнении и расходовании бюджетных ресурсов посредством грамотного инвестирования и использования средств для обеспеченияи роста национальной экономики Российской Федерации, поддержания ее конкурентоспособности на мировом пространстве. При переизбытке средств Фонда в период высоких цен на энергоресурсы может сложиться ситуация, при которой экономика недополучит значительные объемы инвестиционных ресурсов, своевременное использование которых могло бы привести к диверсификации хозяйственной системы страны, повышению устойчивости экономики, более стремительному социально-экономическому развитию государства и снижению ряда угроз экономической безопасности. Недостаток средств Фонда, особенно в долгосрочном периоде, может стать одной из причин затормаживания экономического роста и затяжного кризиса в экономике страны.

В настоящее времяв соответствии с действующим законодательством пополнение Фонда национального благосостояния Российской Федерации происходит за счет:

– дополнительных нефтегазовых доходов в рублях и иностранной валюте;

–доходов от размещения бюджетных ресурсов в высоколиквидные финансовые активы [1, 3].

В соответствии с Бюджетным Кодексом Российской Федерации к дополнительным нефтегазовым доходам относится положительная разница между планируемыми объемами нефтегазовых доходов, учитывающимипрогнозные цены на углеводороды, и фактическими объемами таких доходов, складывающимися из фактических цен на нефте- и газо- продукцию. В частности,это поступающие в федеральный бюджет доходы от уплаты налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья и налога на дополнительный доход от добычи углеводородного сырья, вывозных таможенных пошлин на нефть, газ и продукцию их переработки, а также акциза на нефтяное сырье, направленное на переработку. К доходам от размещения средств в высоколиквидные финансовые активы относятся процентные доходы от размещения средств ФНБ в долговых бумагах иностранных государств, в ценных бумагахроссийских эмитентов, связанных с реализацией инфраструктурныхпроектов, в акциях кредитных организаций, на депозитах банков [1].

Расходование средств ФНБ осуществляется на цели покрытия дефицита федерального бюджета и бюджета Социального фонда России в части обязательного пенсионного страхования, а также на государственную поддержку формирования долгосрочных сбережений и софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации. Помимо обеспечения стабильной и устойчивой работы Социального фонда России и покрытие отрицательной разницы между доходами и расходами федерального бюджета благодаря средствам ФНБ обеспечивается развитие социальной сферы, включая такие направления деятельности государства, как образование, здравоохранение, культура и спорт, социальная поддержка граждан, а также оказывается помощь в финансировании государственных проектов и реализации ключевых национальных стратегических приоритетов развития Российской Федерации, включая крупномасштабные инфраструктурные проекты. Если говорить о механизмах использования средств Фонда, то покрытие дефицита бюджета осуществляется путем прямого расходования средств ФНБ, финансирование выполнения социальных задач государства происходит за счет процентов от получаемых доходов, помощь в реализации крупных проектов оказывается путем выкупа государством акций или облигаций инициатора проекта, либо посредством кредитования проекта после размещения средств ФНБ на депозите в «ВЭБ.РФ» [21, с. 144].Иными словами, в ходе использования средств Фонда национального благосостояния происходит не только инвестирование социально-значимых проектов, но и преумножение собственных ресурсов Фонда.

За последние шесть лет средства Фонда национального благосостояния активно использовались в Российской Федерации в критических для нашей страны ситуациях – в ходе ликвидации последствий коронавирусной инфекции в и в ходе проведения специальной военной операции (далее – СВО.

Так, в2019-2021 гг. особенно в период пандемического кризиса 2020-2021 гг.,расходование средств Фонда национального благосостояния осуществлялось неоднократно (Рис. 1).

Рис. 1. Динамика пополнения и использования средств Фонда национального благосостояния за 2019-2024 гг., январь-сентябрь 2025 г. (фактические значения),

млрд рублей

Источник: [30].

Однако в этот период времени объемы средств Фонда, которые направлялись на погашение дефицита федерального бюджета и другие цели, были небольшими. Россия справилась с последствиями пандемии и, используя, в основном, государственные заимствования, в незначительной степени воспользовалась таким инструментом проведения бюджетной политики, как покрытие дефицита федерального бюджета с помощью средств ФНБ. При этом, в течение 2019-2020 гг. объемы пополнениясредств Фонда были гораздо выше, чем расходования. В 2021 году на фоне продолжения широкомасштабного распространения коронавирусной инфекции, следствием которого сталирезкое снижение цен на нефть и скачки курса доллара, пополнение и расходование средств Фонда было осуществлено в минимальных объемах (Рис. 1).

Если говорить о финансировании инфраструктурных проектов, то в этот период времени (2019-2021 гг.) оно было небольшим. Средства Фонда былинаправлены на:

– размещение на депозиты в ВЭБ.РФ в целях финансирования проектов «Приобретение и предоставление во владение и пользование (лизинг) вагонов Московского метро» (КЖЦ-2) и «Строительство нового аэропортового комплекса «Центральный» (г. Саратов)»– в сумме 1033,7 млн. рублей;

–приобретение привилегированных акций ОАО «РЖД» для модернизации железнодорожной инфраструктуры Байкало-Амурской и Транссибирской железнодорожных магистралей– в сумме 24 500 млн. рублей;

– покупку облигаций, в том числе, приобретение банком ВТБ за счёт средств ФНБ облигаций Государственной компании «Российские автомобильные дороги» для финансирования инфраструктурного проекта «Центральная кольцевая автомобильная дорога (Московская область)» – 12 146, 2 млн. рублей [20; 6; 7].

Другая ситуация в отношении пополнения и использования средств Фонда национального благосостояния складывалась в 2022-2024 гг. Если говорить о поступлениях в ФНБ в этот период времени, то, во-первых, их объемы были ниже, чем в 2019-2020 гг. и ниже по сравнению с объемами расходования средств Фонда, во-вторых, имели тенденцию ежегодного существенного снижения (Рис. 1). При этом в период проведения СВО, также, как и во время пандемии, средства Фонда расходовались неоднократнов течение года и использовались в большей степени на погашение дефицита бюджета и финансирование инфраструктурных проектов. Однако объемы этих средств имели огромные масштабы, особенно в 2022-2023 гг., и в десятки раз превышали объемы использования средств Фонда в 2020-2021 гг. (Рис. 1 и Рис. 2).

Рис. 2. Динамика удельного веса использованных средств Фонда национального благосостояния в общем объеме средств Фонда национального благосостояния

за 2019-2024 гг.январь-сентябрь 2025 г., %

Источник: [30].

В 2022-2024 гг. на финансирование инфраструктурных проектов средства ФНБ расходовались довольно активно, более активно, чем в 2019-2021 гг., и, в частности,были использованы нафинансирование следующих инфраструктурных проектов:

– облигации Государственной компании «Российские автомобильные дороги» в целях финансирования проектов «Строительство автомобильной дороги М-12 «Строящаяся скоростная автомобильная дорога Москва – Нижний Новгород – Казань», «Строительство автомобильной дороги «Казань - Екатеринбург» на участке Дюртюли - Ачит», «Строительство автомобильной дороги М-11 «Нева», этап 3 на участке км 149 - км 208 (обход г. Твери)»«Центральная кольцевая автомобильная дорога (Московская область)»– в сумме 292472,3 млн. рублей;

– облигации ООО «НЛК-Финанс» – в сумме 107 681,6млн. рублей;

– облигации ППК «Фонд развития территорий» в целях финансирования инфраструктурного проекта «Программа финансирования строительства, реконструкции и модернизации объектов инфраструктуры за счет средств государственной корпорации – Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, полученных из средств Фонда национального благосостояния»– в сумме 3490,9 млн. рублей;

– облигации АО «ГТЛК» в целях финансирования инфраструктурного проекта «Приобретение подвижного состава наземного общественного пассажирского транспорта для последующей передачи в лизинг» и программы льготного лизинга гражданских судов водного транспорта» – в сумме 17641,3 млн. рублей;

– облигации ООО «Авиакапитал-Сервис» для финансирования инфраструктурного проекта «Проект льготного лизинга отечественных воздушных судов– в сумме 34 497,5 млн. рублей;

– облигации Государственной корпорации «Ростех» в целях финансирования инфраструктурного проекта «Комплексная программа по расширению производства воздушных судов, авиационных двигателей, приборов и агрегатов, в том числе в целях создания системы послепродажного обслуживания гражданских воздушных судов, реализуемая Государственной корпорацией «Ростех» – в сумме 290345,9млн. рублей;

– привилегированные акции ОАО «РЖД» по цене одной акции равной в целях финансирования инфраструктурного проекта «Развитие железнодорожной инфраструктуры Центрального транспортного узла» – в сумме 76 841,3 млн. рублей;

– привилегированные акции ОАО «РЖД» в целях финансирования инфраструктурного проекта «Развитие железнодорожной инфраструктуры Центрального транспортного узла» – в сумме 217 000,0 млн. рублей;

– размещение на депозите в ВЭБ.РФ в целях финансирования проекта ВЭБ.РФ «Обновление подвижного состава ГУП «Петербургский метрополитен» – в сумме 3703,3 млн. рублей;

– ценные бумаги иных российских эмитентов – в сумме 61 583,0 млн рублей [20; 6; 7].

В дальнейшем, в плановом периоде 2025-2027 гг. ожидается, что пополнение средств Фонда будет осуществляться ежегодно, объемы пополнения будут невысокими, но стабильными. При этом средства ФНБ будут использованы только в 2025 году, причем объемы этих средств будут существенно ниже, чем в течение рассматриваемого периода 2019-2024 гг. В 2025 году средства ФНБ будут направлены на финансирование развития высокоскоростной магистрали (ВСМ) из Москвы в Санкт-Петербург [10].В 2026-2027 гг. расходование средств Фонда национального благосостояния не запланировано (Рис. 3).

Рис. 3. Динамика использования средств Фонда национального благосостояния за 2025-2027 гг.(плановые значения), млрд рублей

Источник: [13].

Анализируя фактические значения объемов пополнения и использования средств ФНБ за январь-сентябрь 2025 года и сравнивая их с плановыми величинами этих показателей (Рис. 1 и Рис.3), можно сказать о том, что на текущий момент управление Фондом идет в штатном порядке. В июне 2025 года было осуществлено пополнение средств ФНБ на сумму, составляющую около 80% плановой величины, и расходование средств Фонда на сумму, составляющую около 50% плановых расходов.

В целом плановые решения на 2025-2027 гг.об общих объемах пополнения и расходования средств Фонда, необходимости увеличения общих объемов средств ФНБ можно рассматривать как положительную тенденцию на предстоящую трехлетнюю перспективу, позволяющую без большой степени риска управлять ресурсами Фонда, особенно учитывая, некоторое истощение средств Фонда национального благосостояния в последние годы(Рис. 4) [30].

Рис. 4. Динамика общего объема средств ФНБ на конец года за 2019-2024 гг. и январь-сентябрь 2025 г. (фактические значения), млрд рублей

Источник: [30].

В итоге к концу 2027 года, при условии реализации намеченных планов в отношении управления ФНБ, объем средств Фонда существенно увеличится – более, чем в два раза по сравнению с 2019 «предковидным» и благополучным годом и более, чем в 1,5 раза по сравнению с 2022 годом, в котором произошли крупномасштабные изменения в российской экономике вследствие череды негативных событий, связанных с началом проведения СВО(Рис. 5) [13]. Более того, сегодня, при отсутствии решений о расходовании средств до конца 2025 года в размерах, больше запланированных, мы можем говорить о том, что на 2025 год планы, касающиеся общего объема ФНБ перевыполнены. По состоянию на конец сентября 2025 года общий объем ФНБ находился на отметке на 3,5% выше запланированного.

Рис. 5. Динамика общего объема средств ФНБ на конец года за 2025-2027 гг. (плановые значения), млрд рублей

Источник: [13]

Если рассматривать соотношение ФНБ и ВВП, показатель, который показывает величину национальных резервов в российской экономике, ее устойчивость и сбалансированность, уровень рисков для экономики страны и ее экономической безопасности, то прослеживается следующая картина. На фоне существенного роста рассматриваемого соотношения в 2019-2020 гг. в дальнейшем, начиная с 2021 г. и до конца 2024 г. включительно прослеживается тенденция ежегодного снижения данного соотношения (Рис. 6).

Рис. 6. Соотношение средств ФНБ и ВВП за 2019-2024 гг. и январь-сентябрь 2025 г. (фактические значения), %

Источник: [30-31].

Предварительные расчеты данного показателя за 2025 год (по состоянию на сентябрь 2025 года) демонстрируют тенденцию его роста. Однако на текущий момент данный рост нельзя рассматривать как резкое изменение ситуации в экономике страны, так как скачок произошел вследствие отсутствия точных данных об объемах ВВП за этот период времени и отсутствия решений о полноценном пополнении и расходовании средств ФНБ за отчетный период. В итоге, реальную картину можно увидеть после публикации официальных статистических отчётов органов государственной власти по итогам календарного года.

При этом, проводя анализ плановых значений за 2026-2027 гг., можно сказать о том, что в эти годы за счет пополнения средств Фонда и отсутствия решений об их расходовании, произойдет рост соотношения ФНБ и ВВП. Увеличение соотношения будет небольшим, особенно проводя сравнение с 2020 и 2021 гг., между тем, это все же положительный момент, позволяющий сделать вывод о постепенном восстановлении объемов ФНБ, накоплении его ликвидной части, а также об увеличении устойчивости российской экономики и экономической безопасности нашего государства(Рис. 7).

Рис. 7. Соотношение средств ФНБ и ВВП за 2025-2027 гг., %

Источник: [13; 29; 31].

Более того, в последние годы невысоким остается уровень ликвидных активов ФНБ и, начиная с 2022 года, этот уровень вплоть до конца 2024 года ежегодно падал (Рис. 8) [30]. Темпы снижения были существенными. За 2022-2024 гг. величина ликвидных активов ФНБ упала более, чем в 1,5 раза. В 2025 году ситуация начала постепенно стабилизироваться. По итогам сентября 2025 года уровень ликвидных активов немного превысил величину этого показателя за двенадцать месяцев 2024 года.

Рис. 8. Динамика ликвидных активов ФНБ на конец года за 2019-2024 гг. и январь-сентябрь 2025 г. (фактические значения), млрд рублей

Источник: [30]

Однако, в 2023-2024 гг. объемы ликвидной части Фонда были минимальными за последние шесть лет, более чем в два раза меньше, чем по итогам 2020-2021 «ковидных» года, и в полтора раза меньше, чем по итогам 2022 года, в котором началась специальная военная операция на Украине и связанные с ней негативные события для нашей страны. Имеющиеся статистические данные о состоянии ликвидных активов ФНБ по состоянию на сентябрь 2025 года говорят о том, что, скорее всего, по итогам 2025 года нашей стране не удастся восстановить объем ликвидных активов ФНБ до уровня 2019-2020 гг. Безусловно, такое положение вещей нельзя связывать с устойчивостью и стабильностью национальной экономики.

Истощение ликвидной части ФНБ ограничивает возможности будущего маневра в ходе использования средств Фонда и повышает риски финансовой нестабильности, особенно если возникнет необходимость в масштабной поддержке отдельных отраслей экономики, в том числе инновационного характера [41, с. 130]. Между тем, важно признать, что последние шесть лет были крайне сложными для нашей страны, для ее полноценного, суверенного, независимого и успешного развития. Негативные события, включающие распространение пандемии и проведение СВО, следствием которых стали колебания цен на сырьевых рынках, скачки инфляции, беспрецедентное санкционное давление на Россию, вынужденная необходимость поддержки российских производств, потребовали принятия ряда срочных мер и решений для помощи российской экономике и социальной сфере, недопущения экономического кризиса в нашей стране, а также затормаживания и свертывания ее дальнейшего развития в соответствии с намеченными целями и задачами. Безусловно, происходящие события требуют наличия колоссальных объемов финансовых ресурсов. По этой причине активное использование средств ФНБ наряду с другими мерами бюджетной политики, такими как государственные заимствования, принесло свои положительные результаты. Сегодня мы видим, что ситуация меняется. Происходит пополнение ресурсов ФНБ, как в целом, так и в отношении его ликвидной части.

Если исследовать валютную структуру ФНБ, то здесь, прежде всего, стоит сказать о том, что в течение рассматриваемого периода времени денежные средства Фонда были размещены вразличных валютах: долларах, евро, фунтах стерлингов, иенах, китайских юанях и рублях.

В 2020-2021 гг. была последовательно изменена валютная структура Фонда, сначала были снижены доли доллара, евро и фунтов стерлингов в его структуре, затем до конца 2023 года конверсионные операции в этих валютах были завершены. В рамках проводимой политики «дедолларизации» произошел отказ от использования валют «недружественных» стран. В этот же период произошло включение в валютную структуру Фонда китайского юаня. Начиная с 2024 года Фонд наполнен только китайскими юанями и рублями (Рис. 9).

Рис. 9. Валютная структура средств ФНБ на счетах в Банке России (в пересчете на рубли) за 2019-2024 гг. (фактические значения), январь-сентябрь 2025 гг., млрд рублей

Источник: [29-30].

То есть, в настоящее время китайский юань является единственным иностранным источником для сбережений средств Фонда. При этом в настоящее время объем средств Фонда на счетах в Банке России, находящихся в юанях, в сотни раз превышает объем средств, размещенных в рублях. Подобная ситуация свидетельствует о довольно большой степени риска для российской экономики от экономики Китая и высокого уровня зависимости резервных средств, являющихся ликвидной и мобильной частью Фонда.

Помимо денежных средств, размещенных в различных валютах, в структуру Фонда входит золото. Золото было включено в структуру Фонда в 2021 году в период колебаний уровня инфляции на фоне борьбы с распространением коронавирусной инфекцией в нашей стране в целях защиты и страхования вложений от инфляционных рисков. Золото рассматривалось как защитный актив на случай наступления экономического кризиса, ухудшения внешнеполитического фона, введения новых санкций и других потрясений, так как в кризисные периоды золото начинает расти. Мы видим волнообразную динамику объемов золота, находящихся в ФНБ, причем разброс минимального и максимального значения данного показателя довольно велик. Помимо этого, начиная с 2023 года запасы золота, находящиеся в Фонде, ежегодно снижаются (Рис. 10) [30]. Темпы ежегодного снижения велики. По информации Минфина России продажа золота и конвертация в рубли связана с необходимостью покрытия дефицита федерального бюджета и поддержки российских компаний и стратегических отраслей экономики. Такое положение вещей имеет двойственное значение. С одной стороны, хранение финансовых активов Фонда в золоте является довольно надежным инструментом проведения бюджетной политики, снижающим риски истощения средств Фонда при изменении международной экономической ситуации, возникновения экономических кризисов и обвалов финансовых рынков. С другой стороны, золото является маломобильным активом и в случае возникновения непредвиденных ситуаций и невозможности его быстрой продажи, не может быть оперативно использовано для решения имеющихся проблем.

Рис. 10. Динамика объема золота, находящегося в ФНБ, за 2019-2024 гг., январь-сентябрь 2025 гг.(фактические значения), тонн

Источник: [30]

Рассматривая вопрос о размещении средств ФНБ в иные разрешенные финансовые активы нужно сказать, что последние шесть с половиной лет наблюдается ежегодный рост объемов размещения средств ФНБ в такие активы (Рис. 11).

Рис. 11. Динамика размещения средств ФНБв иные разрешенные финансовые активы за 2019-2024 гг., январь-сентябрь 2025 гг. (фактические значения), млрд рублей

Источник: [30].

При этом в 2022 году произошел резкий скачок данного вида средств в рублях с последующим ежегодным существенным ростом этого показателя вплоть до сентября 2025 года. В основном это было связано с решениями о том, что в этот период времени в соответствии с заявленными целями и задачами прорывного развития нашей страны на перспективу, все больше средств ФНБ стало использоваться на финансирование инфраструктурных проектов, поддержку строительства крупномасштабных и других объектов в различных сферах деятельности нашего государства. Снижение объемов размещения средств ФНБ в иностранной валюте начиная с 2022 года также является объяснимым и связано с изменением геополитической ситуации, вынужденным разрывом многих международных связей России с зарубежными финансовыми партнерами, а также заморозкой активов Фонда, находящихся в иностранных банках.

Говоря о мерах бюджетной политики, касающихся ФНБ, которые привели к имеющимся на сегодняшний момент положительным результатам, можно отметить, что в 2020-2024 годахбыло принято колоссальное количество изменений в отношении правил работы Фонда. Все они были направлены на поддержание сохранности и повышение доходности размещенных средств Фонда, диверсификацию вложений, а также на обеспечение сбалансированности федерального бюджета и недопущение прыжка российской экономики в зону кризиса, как это было во многих зарубежных государствах в период распространения пандемии и борьбы с ней, а также в начале проведения СВО.В основном нововведения были связаны с изменениями в структуре активов Фонда и смягчением действия «бюджетных правил» вследствие вынужденной и необходимой реакции на вызовы, ограничения и запреты со стороны ряда зарубежных государств, множественных геополитических изменений, трансформации мировой экономической системы и международных связей России. Некоторые из этих решений носили временный характер. Другие – долгосрочный и были ориентированы на перспективу и стабильное экономическое развитие в нашей стране.

Так, ходе адаптации к новым макроэкономическим и геополитическим условиям, снижения зависимости от «недружественных» стран и необходимости защиты от возможных внешних санкций, а также в связи с дедоллараризацией российской экономики в 2021-2024 гг. была изменена валютная структура ФНБ. В итоге с января 2024 года ФНБ наполнен только рублями, ценными бумагами, золотом и юанями.

Большое количество изменений касалось действия «бюджетных правил», в соответствии с которыми осуществлялось управление средствами Фонда и которые были, в первую очередь направлены на обеспечение сбалансированности федерального бюджета независимо от конъюнктуры на мировых сырьевых рынках. В основном, новшества касались разрешений или приостановки действия положений по использованию средств Фонда в случае превышения или снижения базовой цены на нефть, фиксации и установления предельного размера использования средств Фонда в отчетном периоде, определениянаправлений расходования средств, изменения пороговых значений ликвидной части ФНБ, сверх которых средства могут инвестироваться в крупномасштабные проекты, отмены ограничений и установки предельных границ объемов использования средств Фонда на покрытие дефицита федерального бюджета [39, с. 13; 44, с. 231, 290; 34, с. 12; 35, с. 13-14].

Решений по управлению средствами ФНБ в период распространения пандемического кризиса и проведения СВО на территории Украины было действительно много. В первую очередь, они включали в себя антикризисные меры и были связаны с диверсификацией вложений Фонда. Эти решения помогли принести положительные результаты и показали свою эффективность. Между тем, предпринятые меры по поддержанию российской экономики и бюджетной сферы были хороши в рамках определенных событий и в имеющихся на тот момент условиях хозяйствования и взаимодействия. Сегодня ситуация в российской экономике изменилась, Россия уверенно двигается вперед, ставит перед собой новые цели и эти цели связаны с прорывным развитием нашей страны. В этом контексте, говоря о дальнейшем развитии ФНБ, следует отметить, что в ближайшей перспективе планируется ряд существенных изменений в управлении Фондом национального благосостояния, которые касаются отказа в расходовании средств Фонда на покрытие дефицита федерального бюджета, изменения статуса и целевого назначения Фонда, заключающегося инвестировании средств в российскую экономику, поиске новых рынков и использовании средств Фонда на финансирование крупномасштабных инфраструктурных проектов, а также использования средств Фонда как страхового механизма на случай падения цен на нефть. В итоге, в перспективе Фонду национального благосостояния отводится более весомая роль в социально-экономическом развитии нашей страны, а также в обеспечении ее экономической безопасности, чем это было в последние годы. По этой причиневопросы о систематизации имеющихся проблем и недостатков в деятельности Фонда, о поиске новых возможностей и путей повышения эффективности его работы и управления с акцентом на новые цели и задачи национального развития Российской Федерации, и, следовательно, дальнейшего функционированияФНБ, на сегодняшний день являются довольно актуальными.

Если говорить о наиболее острых проблемах, существующих в последние годы в отношении работы Фонда национального благосостояния, его управления, то к ним относятся следующие:

– изменчивость и непредсказуемость цен на нефть, в соответствии с которыми определяется доходная часть ФНБ;

– высокая степень зависимости доходов ФНБ от нефтегазового рынка;

– невысокие темпы пополнения средств ФНБ, сокращение объемов ликвидной части ФНБ в последние годы;

– недостаточно упорядоченное нормативное правовое регулирование деятельности ФНБ, разбросанность положений о регулировании работы Фонда и его управлении по различным нормативным правовым документам, отсутствие ежиного базового документа о деятельности Фонда;

– невысокая степень прозрачности и информационной открытости об операциях, формирующих доходы и расходы Фонда;

– высокая степень зависимости от экономической и валютной политики Китая вследствие хранения большого объема средств Фонда на счетах Банка России в валюте КНР;

– постепенный отказ от диверсификации средств Фонда и отсутствие решений об использовании валют дружественных стран (за исключением Китая) для хранения средств, составляющих ликвидную часть Фонда;

– недостаточные последовательность и ориентация на перспективу в управлении средствами Фонда, находящимися в золоте;

– невысокая степень эффективности вложений в крупномасштабные инвестиционные проекты, следствием которой является невысокий уровень доходности вложений из средств Фонда;

– наличие ограничений в финансировании социальных объектов, учитывая отсутствие доходности таких вложений для Фонда и финансирование социальных проектов напрямую из средств бюджета;

– отсутствие Интернет-платформы, касающейся деятельности ФНБ;

– недостаточная степень контроля за использованием средств ФНБ.

На основании сказанного в дальнейшим важным в отношении функционирования и управления ФНБ является:

– законодательное закрепление в самостоятельном нормативном правовом акте положений, регламентирующих цель, задачи, принципы работы ФНБ, систему и органы управления средствами Фонда, их права, обязанности, полномочия, ответственность, вопросы мониторинга и контроля за его деятельностью,направления, общие правила и порядок пополнения и расходования средств Фонда, методики определения оптимальной структуры портфеля финансовых активов и оценки эффективности работы Фонда;

– разработка комплекса мероприятий по увеличению объемов средств ФНБ, в том числе его ликвидной части, которая по прогнозам Банка России должна существенно сократится по итогам 2026 года [8], включающих корректировку «бюджетного правила» в части расчета объемов средств, поступающих в Фонд, придание гибкости «бюджетным правилам» за счет законодательного разрешения применения «оговорок», при которых допускается отклонение от установленных параметров «бюджетного правила» в целях сохранения устойчивости экономики в случае угрозы глобальных потрясений [27, с. 1509; 43, с. 7], усиление работы по поступлению в доход бюджета недополученных нефтегазовых доходов, привлечение финансовых ресурсов из новых источников, пересмотр приоритетов расходования средств Фонда и задач инвестиционной политики Фонда;

– повышение прозрачности направлений пополнения и расходования средств Фонда, а также информационной открытости процесса управления ФНБ, в том числе, публикация детальных параметров финансовых операций, таких как объем сделки и дата проведения операции, объем доходов от активов в виде процентов и дивидендов в динамике, чтопозволит широкому кругу заинтересованных лиц оценивать эффективность управления средствами Фонда и давать предложения по повышению имеющихся результатов управления;

– оптимизация структуры валютных активов Фонда в части пересмотра объемов средств Фонда, хранящихся на счетах Банка России в китайских юанях, расширение спектра использования валют других дружественных государств, имеющих высокие уровень и темпы экономического развития, для повышения доходности средств Фонда, снижения степени зависимости от валюты и экономической политики какого-либо государства [11, с. 12, 14];

– пересмотр политики управления Фондом в части диверсификации рисков и хранения больших объемов средств Фонда в золоте, проведение расчетов и обоснований, касающихся определения оптимального объема золотого запаса Фонда, принимая во внимание прогнозы изменения ситуации на мировой арене, перспективы развития российской экономики, а также тот факт, что золото является низко ликвидным активом, который сложно конвертировать в денежные средства в оперативном порядке;

– актуализация перечня инфраструктурных проектов, финансируемых за счет средств ФНБ, усиление работы по инвестированию в проекты, связанные с национальными целями развития Российской Федерации, определенные в Указе Президент Российской Федерации от 07.05.2024 г. № 309 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года» [2];

– корректировка критериев и правил отбора инвестиционных проектов, установленныхПостановлением Правительства Российской Федерации от 05.11.2013 г. № 991 [4] и финансируемых из средств Фонда, оценка их инвестиционной, социальной и бюджетной привлекательностина основе детального исследования важности, экономической целесообразности, прибыльности и эффективности предстоящих вложений бюджетных средств, степени риска при изменении экономической ситуации в нашей стране и мире, разработка перечня показателей и методики оценки эффективности вложений средств в инвестиционные проекты и пороговых значений этих показателей;

– акцентирование внимания на инвестировании средств Фонда в проекты по повышению уровня жизни и доходов населения (строительство стадионов, спортивных площадок, медицинских центров, центров образования) при условии законодательного закрепления разрешений на финансирование таких объектов;

– создание Интернет-платформы, отражающей деятельность ФНБ и включающей информацию о нормативном правовом регулировании деятельности Фонда, расширенную и детальную информацию об объемах средств Фонда, направлениях и объемах пополнения и расходования активов, совершаемых операциях, ведомствах, осуществляющих работу с ФНБ с разграничением их ответственности, информацию участии средств ФНБ в самоокупаемых инфраструктурных проектах, в том числе, о долях средств Фонда национального благосостояния в совокупном объеме финансирования самоокупаемого инфраструктурного проекта за счет всех источников, фактических сроках привлечения и направления привлеченных средств Фонда национального благосостояния на финансирование самоокупаемого инфраструктурного проекта, отчетную информацию о финансировании самоокупаемых объектов, утверждаемых постановлениями Правительства Российской Федерации, а также информацию о мониторинге и контроле реализации самоокупаемых инфраструктурных проектов в финансовые активы которых размещаются средства фонда национального благосостояния, осуществляемых в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.08.2017 г. № 1008 [5];

– усиление контроля за расходованием средств ФНБ в части формирования, использования и управления средствами Фонда.

Приведенные рекомендации помогут повысить эффективность работы ФНБ. Между тем, очевидно, что в целом решение перечисленных проблем напрямую связано с процессами, происходящими в экономике нашей страны и на мировом пространстве. Эффективность выполнения задач, возложенных на ФНБ, зависит от уровня дефицита российского федерального бюджета, цикличности и степени диверсификации российской экономики и контрцикличности инвестиционной политики, эффективности налоговой политики в части налогообложения доходов от продажи нефтепродуктов,нацеленности на развитие отраслей промышленности, а также от переориентации на другие рынки сбыта российской нефти и активности сотрудничества России с государствами-экспортерами нефти.

Заключение

Таким образом, результаты анализа об объемах средств Фонда национального благосостояния, их накоплении и использовании продемонстрировали следующую картину. В последние шесть лет происходило как пополнение, так и расходование средств Фонда. Динамика поступлений и использования средств была неоднородной как по годам, объемам, так и с точки зрения связки поступление/расходование. Соотношение средств ФНБ и ВВП, демонстрирующее уровеньустойчивости и стабильности экономики государства истепень рисков для экономической безопасности страны,было довольно низким и имело тенденцию ежегодного снижения. Если говорить о ликвидной части Фонда, но здесь наблюдается картина ежегодного снижения объемов средств, размещенных на счетах Банка России. Также как снижается объем золота, являющегося составляющей частью ресурсной базы ФНБ. Сокращение объемов золота, выраженного в тоннах, за последние два года имело колоссальные масштабы. Между тем, в течение рассматриваемого периода произошел рост размещенных средств Фонда, выраженных в рублях. Безусловно, процессы управления средствами Фонда напрямую связаны с теми событиями, зачастую крайне негативными, которые происходили и продолжают происходить в настоящее время в нашей стране и на мировой арене. Это резкое снижение цен на нефтепродукты в периоды пандемического кризиса и начала проведения специальной военной операции на Украине, скачки и существенный рост инфляции и курса валюты, введение многими странами Запада, США и их союзниками огромного количества санкций и ограничений в отношении нашей страны, уход многих иностранных компаний с российского рынка, разрыв международных торговых связей по инициативе зарубежных партнеров и существенное снижение, и иногда полный отказ от поставок важной для нашей страны продукции, прежде всего, производственного назначения, заморозка средств ФНБ за рубежом и запрет транзакций с внешними активами Фонда. Все эти факторы стали следствием сохранения и повышения объемов дефицита федерального бюджета на протяжении ряда последних лет, покрытие которого наряду с государственными заимствованиями осуществлялось из средств ФНБ, а также невозможности полноценного использования средств Фонда в определенные годы.Однако, несмотря на распространение пандемии в 2020-2021 гг., ставшей беспрецедентной угрозой не только для экономик многих стран мира, включая Россию, но и для существования человечества, колоссальное внешнее санкционное давление и весь спектр экономических проблем, которые обрушились на финансовую систему нашей страны с начала 2022 года, удар для Российской экономики оказался не таким сокрушительным как предполагалось изначально и как планировалось «недружественными» странами. Российская экономика и бюджетная система выстояли, Фонд национального благосостояния, оказав поддержку российской экономике, не только остался «на плаву», но достаточно быстро адаптировался к меняющимся условиям и правилам. При некотором сокращении средств Фонда в течение анализируемого периода времени наблюдается тенденция его роста в последние два года. Более того, на предстоящую трехлетнюю перспективу на фоне отсутствия планов по расходованию средств Фонда в 2026-2027 гг. планируется его пополнение и рост соотношения средств ФНБ и ВВП.Ежегодное увеличение средств ФНБ будет несущественным, однако данную ситуацию все же можно рассматривать как положительную тенденцию, позволяющую говорить о постепенном укреплении российской экономики, выходе на траекторию стабильности и устойчивости дальнейшего развития российского государства. В итоге можно говорить о довольно продуманных решениях органов государственной власти в рамках управления средствами ФНБ в последние годы.Политику в Российской Федерации в отношениииспользования и пополнения средств Фонда нельзя считать малоэффективной. Тем не менее, имеющиеся проблемы в процессе управления средствами ФНБ необходимо решать. К таким проблемам относятся высокий уровень зависимости экономики России и формирования доходной части ФНБ от цен на нефть, которые в последние годы стали непредсказуемыми и имеют скачкообразный характер, истощение ресурсов Фонда, недостаточная степень урегулированности в нормативной правовой базе вопросов, касающихся работы и управления средствами ФНБ, невысокая степеньоткрытости информации о функционировании и движении средств Фонда, проведение рисковой политики в отношении ликвидной части средств Фонда и его валютной структуры, невысокая степень эффективности инвестирования средств Фонда в крупномасштабные проекты и слабая ориентация на национальные цели развития Российской Федерации в долгосрочной перспективе. Решение этих проблем находится как в плоскости повышения эффективности реализации экономической политики в Российской Федерации, так и в части совершенствования деятельности и управления ресурсами Фонда и включает в себя круг вопросов, начиная с совершенствования нормативного правового регулирования работы ФНБ и прозрачности наличия, движения и использования средств, разработки комплекса мероприятий по увеличению объемов и повышения эффективности использования ресурсов Фонда, ориентация на прорывные задачи развития нашей станы, и заканчивая оптимизацией структуры ресурсной базы ФНБ, пересмотром целей, задач и критериев формирования и расходования средств, усиления контроля за использованием ресурсов ФНБ.