Трансформация управления в сфере физической культуры и спорта в Российской Федерации

Введение

Сфера физической культуры и спорта (ФКиС) в ее современном виде пользуется не только большой популярностью среди зрителей, но и является объектом пристального внимания со стороны государств. Рассматриваемая сфера прочно вошла не только в повседневную жизнь людей, но и стала актуальной темой существующей повестки как внутри стран, так и на международной арене. Такое внимание к данной сфере неизбежно приводит к вопросам ее регулирования и управления на уровне всего государства, и Российская Федерация не является исключением. Так, поиск новых подходов в управлении и совершенствование имеющихся наработок становятся актуальной задачей.

Основная часть

В современном виде сфера физической культуры и спорта (ФКиС) насчитывает большое количество различных составляющих, объединенных общей направленностью. С позиции управления данной сферой такая характеристика в первую очередь соответствует широкому перечню действующих субъектов управления.

Такая практика соответствует как мировым тенденциям, так и действительности соответствующей Российской Федерации. Отраслевое законодательство в России относит к субъектам сферы ФКиС не только отдельно взятых лиц, участвующих в самой рассматриваемой сфере. Сюда относятся и организации частного, общественного и государственного секторов [1].

Практика управления сферы ФКиС в Российской Федерации позволяет выделить ключевые субъекты управления из их общего перечня. К таковым можно отнести те, которые обладают достаточным влиянием на саму сферу при реализации своих полномочий:

- орган исполнительной власти федерального уровня (Минспорт России) – государственный сектор;

- общероссийские спортивные федерации (ОСФ) – общественный сектор;

- профессиональные спортивные клубы и лиги (характерно для игровых видов спорта) – частный сектор.

Одной из ключевых особенностей общей модели управления сферы ФКиС в Российской Федерации является наличие в ней трех крупных действующих сил. Каждая из отмеченных сторон относится к одному из секторов (государственному, общественному и частному соответственно. Обладая различными правами, обязанностями и полномочиями они оказывают особое влияние на общее управление сферой ФКиС в стране. Вместе с тем отметим, что возникновение частного сектора в сфере ФКиС в Российской Федерации возникает с участием общественного сектора, что закреплено отраслевым законодательством [1]. Таким образом, глобально ключевыми субъектами управления становятся орган государственной власти и ОСФ.

Другой характерной особенностью для текущей модели управления сферы ФКиС в России является обусловленность возникновения управленческих функций законодательством страны. Отраслевое законодательство предусматривает широкий ряд полномочий как для Минспорта России, так и для ОСФ. Это касается как вопросов совместного ведения, так отдельно взятых аспектов деятельности.

В общем смысле федеральный орган исполнительной власти отвечает за выработку и реализацию государственной политики в соответствующей сфере. В свою очередь, ОСФ ответственен за развитие отдельно взятых видов спорта (для развития которых они создавались).

Попробуем схематично отобразить структуру управления сферы ФКиС в Российской Федерации на основе текущей практики.

Рисунок 1. Текущая схема структуры управления сферы ФКиС в России

Источник: составлено автором.

Стрелки указывают на связи взаимодействия. Как мы можем увидеть на рисунке 1, наибольшее количество взаимосвязей исходит от Минспорта России и ОСФ, что подтверждает тезис об их ключевой роли в сфере ФКиС. Влияние отмеченных ключевых субъектов управления так или иначе прослеживается на различных составляющих, будь то подготовка спортивного резерва, спорт высших достижений или профессиональный спорт.

Вместе с тем законодательство Российской Федерации содержит положения, лишающие федеральный орган исполнительной власти части своих управленческих функций по отношению к вверенной сфере деятельности, а именно контрольных полномочий по отношению к общественным организациям, которыми являются ОСФ [2, 10]. Такая ситуация становится причиной затруднений в реализации единой государственной политики в сфере ФКиС и нарушении логики управления.

Следует упомянуть, что причиной такой практики является влияние Международного олимпийского комитета (МОК) на общее формирование принципов управления в сфере ФКиС, которое выражается в соблюдении политического нейтралитета участниками Олимпийского движения [17].

Еще одной особенностью отечественной практики сферы ФКиС является ее неясное целеполагание в части вопроса совершенствования системы управления рассматриваемой сферы, а также взаимодействия между ее субъектами [8, 9] (Ashcheulov et al., 2019). Несмотря на наличие соответствующего приоритетного направления в отраслевой стратегии развития, наблюдается отсутствие целевых показателей по данному вопросу. Также остаются неясности в части четкого определения вектора развития по данному вопросу [6] (Abramyan et al., 2024).

Таким образом, наличие различных ключевых субъектов управления, отсутствие части управленческих полномочий и функций у федерального органа исполнительной власти, а также необходимость в уточнении документов стратегического планирования в сфере ФКиС, позволяет определить текущую модель управления данной сферой как смешанную, при которой управление может происходить неоднородно ввиду наличия различных элементов, что требует необходимое уточнение функционала.

Помимо этого, примечательна тенденция, имеющаяся в части результативности российских сборных команд. Данный критерий можно считать одним из определяющих в вопросе развития видов спорта, так как подразумевает конкуренцию с соперниками на спортивных площадках по принятым правилам. На сегодняшний день заметно ухудшение спортивных результатов отечественных спортсменов на Олимпийских играх в сравнении с периодом СССР. Это касается как летних, так и зимних видов спорта. Помимо этого, определение результативности и эффективности текущего взаимодействия между ключевыми субъектами рассматриваемой сферы в ее нынешнем виде затруднено ввиду отсутствия ранее упомянутых контрольных полномочий, что потенциально затрудняет реализацию еще одной управленческой функции – планирования [7, 13] (Abramyan et al., 2024).

Текущее положение усугубляется влиянием МОК на отечественную сферу ФКиС. В условиях столкновения глобализма и многополярного мира которое происходит в том числе и в Олимпийском движении [11] (Kylasov, 2010), Россия столкнулась с полномасштабным санкционным давлением со стороны международного спортивного сообщества, а именно МОК [15].

Безусловно, такое давление не лишено политического подтекста, это касается и вопросов антидопинговых скандалов, и ограничений, связанных с проведением Специальной военной операции. Однако, лишение возможности в участии в спортивных соревнованиях на международном уровне является еще одной задачей для решения, а также причиной, указывающей на необходимость в проведении изменений подходов в управлении сферой ФКиС на уровне государства.

О необходимости проведения реформ можно услышать из различных источников [5, 12] (Rebrova et al., 2024). Об этом говорят как представители общественного сектора, так и государственного в сфере ФКиС Российской Федерации.

Представителями одних из крупных ОСФ (футбола и тенниса) отмечается назревшая необходимость во внедрении централизации управления сферы ФКиС, обеспечения перераспределения выполняемых функций. Такое объединение усилий позволит сохранить спортивные традиции отечественной сферы ФКиС [14].

Продолжение данной темы мы можем увидеть и у представителей государственного сектора. Централизация управления сферы ФКиС, необходимость трансформаций отмечается в том числе и на уровне Президента Российской Федерации. В частности, в рамках данного вопроса отмечаются аспекты нормативно-правового и законодательного регулирования, финансового обеспечения сферы ФКиС, подготовки спортивного резерва и общего расширения полномочий федерального органа исполнительной власти [14].

Анализ окружающей внешней и внутренней среды рассматриваемого вопроса позволяет выделить следующие проблемы, с которыми столкнулась российская сфера ФКиС.

Таблица 1

Проблемы в сфере ФКиС в России

Таким образом, представляется возможным сказать, что проблемы, с которыми столкнулась Российская Федерация в сфере ФКиС, требуют комплексного подхода в их решении. Наблюдается их широкий диапазон, а именно их различный вектор. Отмеченные проблемы касаются вопросов нормативно-правового регулирования, международного взаимодействия, подготовки спортивного резерва, общей организации единой политики, а также необходимости использования средств на основе современных технологий.

Помимо этого, ввиду комплексного характера проблем заметна долгосрочность требующихся решений, которая обусловлена масштабами изменений. Подобного рода трансформации, которые могут затронуть сферу ФКиС в масштабах всей страны, должны обеспечить прочность формируемой системы, а также ее гибкость при решении поступающих вызовов.

В этой связи прослеживается необходимость в обеспечении сбалансированной модели управления сферой ФКиС в Российской Федерации. Для ее достижения необходимо внедрение соответствующих изменений, которые бы позволили внести необходимые корректировки, с учетом имеющихся проблем.

Рассмотрим взаимодействие ключевых субъектов управления рассматриваемой сферы несколько подробнее. Оно осуществляется по целому ряду направлений, основные которых представлены ниже в виде распределения зон ответственности и ролей.

Таблица 2

Роли и зоны ответственности ключевых субъектов управления сферы ФКиС по некоторым направлениям деятельности

Отмеченные направления деятельности характеризуют работу любой ОСФ и наличие большего количества направлений, где ОСФ выступает в качестве ответственного исполнителя, является естественным. Однако, актуальность тезиса об общем уклоне в сторону главенствующей роли федераций по видам спорта прослеживается в фактическом большинстве направлений, где ОСФ выступает в качестве исполнителя и подтверждается в одновременном отсутствии обратной связи между Минспортом России и ОСФ, что нуждается во внимании. Иными словами, представляется возможным выстроить вектор дальнейшего построения результативной модели управления.

В частности, изменение реализуемых функций и полномочий необходимо в общем организационно-управленческом понимании, которое должно быть закреплено в соответствующих актах на правовом уровне и касаться законодательного расширения полномочий Минспорта России по контролю, а именно:

- к ОСФ при реализации программ развития;

- к ОСФ по их соответствию задачам и целям страны в рассматриваемой области;

- к ОСФ по введению оценки результативности их профильной деятельности.

Соответствующие изменения, основанные на логике управления и четко закрепленные на уровне правовых актов, позволят конкретизировать ряд полномочий по ключевым вопросам, относящимся к субъектам управления данной сферы и государственным, и общественным, и частным (что впоследствии может стать основой для внедрения инструментов оперативного мониторинга и контроля, принятия управленческих решений и обратной связи) а именно:

- контроль за формированием спортивных сборных команд страны, развитием всех частей спорта, координацией всей сферы ФКиС, в том числе и защиты интересов на международной спортивной арене – полномочия Минспорта России;

- само развитие всех частей видов спорта, их пропаганды стандартов подготовки – полномочия ОСФ;

- помощь спорту высших достижений путем развития профессионального спорта (при необходимости с учетом развития видов спорта) – профессиональные спортивные лиги.

Дальнейшее рассмотрение возможности внесения изменений в практику, существующую в сфере ФКиС на сегодняшний день, представляется целесообразным по направлению создания инструментов мониторинга и контроля, принятия управленческих решений и обратной связи, без которых выстраивание полноценного взаимодействия между ключевыми субъектами управления, невозможно. Данная часть направлена на практическую реализацию изменений, позволяющая создать инструмент принятия управленческих решений.

Таким образом, в целях решения отмеченной задачи в рамках рассматриваемой темы автором предлагается метод оценки результативности деятельности ОСФ. Конечно, необходимо отметить, что с недавних пор существуют два подхода в проведении такой оценки, которые были разработаны Минспортом России и Олимпийским комитетом России (ОКР).

Подход Минспорта России утвержден соответствующим приказом 2024 г. [4]. Он состоит из суммы 6 показателей: завоеванные медали на международных соревнованиях; количество спортсменов, количество тренеров, количество региональных спортивных федераций, количестве нарушений правил антидопинга; реализация программы развития.

Однако, сам выбор показателей может не отразить в полной мере деятельность ОСФ по развитию видов спорта, а именно не отразить справедливого подхода, так как ряд показателей взаимоувязаны с общей численностью тренеров, региональных спортивных федераций или спортсменов по отдельно взятом виду спорта. Таким образом, потенциальное преимущество могут получить виды спорта, с большим количеством тренеров и спортсменов, что не всегда зависит от текущей деятельности, а является следствием международной популярности вида спорта или его истории развития в стране за прошлые годы. Также, расчет показателя завоеванных медалей увязан с количеством дисциплин вида спорта и соревнований, однако и эти значения по каждому виду спорта могут быть разные.

Подход ОКР учитывает только внешнюю деятельность ОСФ, что также может несколько сузить восприятие работы федераций по видам спорта, так как не учитывает вопросов внутреннего развития [16]. Конечно, основная деятельность ОКР направлена на международную спортивную арену, в результате чего происходит оценка только данной составляющей. Однако такой подход ограничивает понимание общей картины.

Помимо этого, выбранные ОКР критерии сложно оценить прозрачным образом, а именно их результативное влияние на международную спортивную деятельность (например, критерии по проведению контактов с международными спортивными федерациями или по активности в средствах массовой информации), так как их наличие еще не гарантирует успеха в реализуемой деятельности.

Предлагаемый автором метод оценки результативности деятельности ОСФ подразумевает использование двух групп показателей с проведением оценки на основе балльной системы:

- группа показателей деятельности ОСФ в Российской Федерации: прирост численности спортивных судей; прирост численности тренеров; прирост численности спортсменов; доля субъектов страны, где вид спорта развивается как базовый; доля субъектов страны, где действуют региональные спортивные федерации. Всего 5 показателей по данной группе;

- группа показателей деятельности ОСФ на международной спортивной арене: количество представителей ОСФ в международных спортивных федерациях; занятое место сборной команды России на международных соревнованиях; количество нарушений правил антидопинга; допуск российских спортсменов к международным соревнованиям. Всего 4 показателя по данной группе.

Выбранные показатели основаны на деятельности, соответствующей любой федерации по виду спорта. Для адаптации к каждой из них, создания условий единообразия, оценка результатов происходит на балльной основе от 0 до 10. Результатом является сумма набранных баллов по группам показателей, на основе чего формируется рейтинг ОСФ по их реализуемой деятельности. Представим основные формулы расчета.

Общий результат (результативность отдельно взятой ОСФ – Р_ОСФ):

, где

- РВС_РФ – баллы по показателю развития вида спорта внутри страны;

- РВС_МИР – баллы по показателю развития вида спорта на международной арене.

Оценка по группам показателей также выстраивается на основе суммы результатов по самим показателям.

В первой группе показатели прироста (ПР_П) численности считаются по формуле:

, где

- З_ОП – значение показателя в отчетном периоде;

- З_ПП – значение показателя в предыдущем периоде.

Показатели доли (Д_П) относительно регионов страны считаются по формуле:

, где

- З_ОП – значение показателя в отчетном периоде;

- КР_РФ – количество регионов в Российской Федерации.

Во второй группе показателей оценка происходит следующим образом:

- количество представителей ОСФ в международных спортивных федерациях – сумма по категориям должностей, занимаемых представителями ОСФ в международных спортивных федерациях;

- занятое место сборной команды России на международных соревнованиях – рассчитывается на основе занятого места в общекомандном зачете (в целях приведения к единообразию), исходя из двух основных соревнований видов спорта, Чемпионат мира и Олимпийские игры (для неолимпийских видов спорта – Всемирные игры);

- нарушение правил антидопинга – на основе градации по баллам;

- допуск российских спортсменов – на основе градации по баллам.

В результате анализа материалов динамики развития видов спорта за последние три года, была сформирована следующая балльная градация.

Таблица 3

Балльная градация по показателям, связанных с приростом численности

Таблица 4

Балльная градация по показателю «Доля субъектов страны, где вид спорта развивается как базовый»

Таблица 5

Балльная градация по показателю «Доля субъектов страны, где действуют региональные спортивные федерации»

Таблица 6

Балльная градация по показателю «Количество представителей ОСФ в международных спортивных федерациях»

Таблица 7

Балльная градация по показателю «Занятое место сборной команды России на международных соревнованиях»

Таблица 8

Балльная градация по показателю «Количество нарушений правил антидопинга»

Таблица 9

Балльная градация по показателю «Допуск российских спортсменов к международным соревнованиям»

На основе предложенного метода оценки результативности проведен анализ данных по 96 видам спорта, итоги которого представлены ниже.

Таблица 10

Фрагмент итогового рейтинга, составленного на основе предлагаемого метода оценки результативности

Таким образом, по итогу проведения оценки результативности деятельности ОСФ по предложенному методу можно увидеть, что в первую десятку вошли виды спорта, которые являются менее популярными в общем понимании, однако демонстрируют практические результаты на сегодняшний день.

Полученные результаты позволяют рассмотреть развитие видов спорта под иным углом, что потенциально позволит переосмыслить понимание в управлении развития сферы ФКиС, в том числе в вопросе принятия решений по обеспечению поддержки и финансирования видов спорта. Предлагаемый метод возможно использовать в качестве инструмента принятия управленческих решений в рассматриваемой сфере, обеспечивая согласованность действий по управлению данной сферой, а также интеграцию ОСФ в реализацию политики страны по вопросам спорта и физической культуры, как внутри государства, так и на международной спортивной арене.

Помимо этого, перспективное развитие управления сферы ФКиС невозможно без применения соответствующих технологий, позволяющих обеспечить оперативную деятельность. С этой целью предлагается обеспечить развитие Единой цифровой платформы «Физическая культура и спорт» (ФГИС Спорт), которая создана в соответствии с отраслевой стратегией [3]. Однако, необходимо определение его правового статуса и параллельное принятие изменений в правовые акты, регулирующие основные направления взаимодействие между ОСФ и отраслевым органом исполнительной власти федерального уровня.

По итогу предлагаемые изменения позволят обеспечить изменение управления сферы ФКиС в России, что отразится на ее структуре управления. Обновленная структура, с учетом предлагаемых изменений, представлена ниже.

Рисунок 2. Обновленная схема структуры управления сферы ФКиС в России

Источник: составлено автором.

Обновленная модель включает двухуровневую структуру координации в виде ядра, состоящего из высшего уровня управления и отраслевого органа исполнительной власти федерального уровня, в том числе учитывающая региональный и местный уровни. Сплошными стрелками представлены иерархические взаимосвязи, пунктирными стрелками – общее взаимодействие.

Заключение

Сегодняшняя практика управления сферой ФКиС в Российской Федерации основывается на взаимодействии ключевых субъектов управления, а формат их взаимодействия основан на правовых актах, регулирующих данную сферу. Вместе с тем текущий подход не отличается сбалансированностью между полномочиями и обязанностями ее ключевых субъектов управления.

В условиях усиления международной спортивной конкуренции, возникших вызовов перед Российской Федерацией и имеющихся проблемных вопросов трансформация управления в данной сфере требует системного подхода, направленного на обеспечение устойчивости в долгосрочной перспективе. Стратегические изменения невозможны без глубокого анализа текущей практики, а также ориентации на внедрение необходимых изменений. В частности, возрастает роль оперативного управления, получения обратной связи и качества принятия управленческих решений.

Таким образом, основополагающий вектор изменений представляется возможным направить в сторону совершенствования взаимодействия между государством и федерациями по видам спорта. Объединение усилий всех сторон позволит обратить внимание на различные направления, присутствующие в рассматриваемой сфере, с учетом разнонаправленного характера вызовов.