Сравнение методологических подходов к оценке эффективности государственных закупок на региональном уровне в целях обеспечения экономической безопасности государства

Введение. Сегодня сфера государственных закупок является одной из наиболее динамически развивающихся сфер экономических отношений, предполагающей регулярное внесение изменений в законодательство и условия проведения процедур. Каждый субъект Российской Федерации имеет свою специфику в аспекте обеспечения экономической безопасности, в связи, с чем возникает объективная необходимость разработки методологического инструментария для проведения оценки деятельности заказчиков, результаты которой используются для формирования рейтинга эффективности их деятельности в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд [7].

В работе дана оценка эффективности системы государственных закупок на региональном уровне, преимущества и недостатки разных методологических подходов в сфере государственных закупок (методики ФАС РФ, ФНС РФ, Управления государственных закупок Тюменской области), проведена диагностика угроз и рисков, выявлены проблемы в контексте угроз экономической безопасности РФ [16].

Основная часть. Как было отмечено в предыдущих работах авторов по данной теме, наибольший удельный вес в общем стоимостном объеме (более 50%) государственных закупок имеют закупки на региональном уровне [10-11]. Именно поэтому в современных условиях актуально требование ответственности за результативность и эффективность расходования бюджетных средств, которое закреплено в статье 12 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе) [1].

Основными требованиями к порядку оценки эффективности существующей системы государственных закупок региона в целях обеспечения экономической безопасности можно считать:

- соответствие общей методики анализа бюджетно-экономических показателей региона федеральным показателям;

- согласованность региональной эффективности с государственной системой учета, анализа, статистики и прогнозирования;

- учет основных угроз и рисков экономической безопасности региона;

- оптимальный выбор показателей для анализа и отображения экономической ситуации в регионе;

- ясность и простота понимания результатов анализа;

- однозначное соответствие показателей одному временному периоду [14].

При этом, в Российской Федерации отсутствует законодательно закрепленная единая методика оценки эффективности организации и осуществления закупочной деятельности, в связи с чем в большинстве случаев деятельность заказчиков оценивается только посредством расчета простой экономии бюджетных средств в силу отсутствия официальной методики оценки эффективности их деятельности [13]. В разъяснениях Федеральной антимонопольной службы указано, что перечень показателей эффективности закупок и методика их применения разрабатываются каждым органом самостоятельно с учетом особенностей их закупочной деятельности. Такие показатели могут представлять собой элемент общей системы оценки эффективности деятельности государственных органов и организаций, их структурных подразделений, а также являться частью системы мотивации сотрудников [15]. В 58 статье Закона о контрактной системе [1] следует, что к проведению оценки эффективности закупочной деятельности субъектов рассматриваемой сферы могут быть привлечены эксперты. Таким образом, результатом данного подхода стало отсутствие единообразия критериев и методик оценки эффективности закупочных процедур.

Для оценки эффективности системы государственных закупок на региональном уровне можно использовать разнообразные индикаторы, критерии и пороговые значения, которые разрабатывают и применяют как органы государственной статистики, так и академическое сообщество. Однако необходимо отметить, показатели для оценки контрактной системы различных регионов не могут быть одинаковыми, особенно это относится к субъектам, которые находятся на значительном расстоянии друг от друга и имеют различные природные ресурсы и климатические условия. Следовательно, помимо общих рисков и угроз, которые характерны для всех регионов страны, в анализ также следует включить специфические социально-экономические особенности каждого субъекта для более полного определения как внутренних, так и внешних угроз.

В рамках данной работы предлагается рассмотреть три методологических подхода, применяемых для анализа и оценки эффективности государственных закупок:

- методика, утвержденная Федеральной антимонопольной службой Российской Федерации;

- методика, утвержденная Федеральной налоговой службой Российской Федерации;

- методика, утвержденная распоряжением Управления государственных закупок Тюменской области.

Каждая из указанных методик оценивает эффективность процесса закупок с учетом своей специализации и уделяет внимание конкретным аспектам, соответствующим ее области деятельности.

В первую очередь рассмотрим методические рекомендации, утвержденные и применяемые Федеральной антимонопольной службой Российской Федерации. Нормативно-правовой основой данной методики является приказ от 12 ноября 2018 г. N 1523/18 «Об утверждении перечня показателей, характеризующих эффективность закупок товаров, работ, услуг, в том числе подведомственными организациями Федеральной антимонопольной службы» [4].

В методике Федеральной антимонопольной службы приведены 5 основных показателей, характеризующие эффективность закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд:

1. Экономия расходования средств бюджета по результатам конкурентных процедур;

2. Среднее количество заявок участников, поданных для участия в конкурентных процедурах;

3. Доля заявок, допущенных к участию в конкурентных процедурах;

4. Доля освоенных бюджетных средств к доведенным лимитам бюджетных обязательств за отчетный период;

5. Доля обоснованных жалоб на действия (бездействия) заказчика при проведении конкурентных процедур

Формулы для расчета каждого из показателей и источники исходных данных указаны в таблице 1.

Таблица 1 - Перечень показателей эффективности закупок товаров, работ и услуг, утвержденных ФАС РФ.

Источник: составлено авторами по данным [4].

Главным преимуществом данной методики является то, что она утверждена федеральным органом исполнительной власти. К недостаткам методики можно отнести необоснованность выбора показателей, сложность расчетов и поиска информации, отсутствие конкретных значений показателей и их категорий (соответствуют ли полученные значения показателей установленным нормам или нет). Также необходимо отметить, что при применении данной методики не учитываются и не рассчитываются такие показатели, как уровень конкуренции, соблюдение законодательства при размещении заказов, дисциплина планирования и исполнения контрактов.

Далее рассмотрим методику оценки эффективности закупок товаров, работ, услуг, утвержденную приказом от 23 ноября 2018 г. № ММВ-7-5/655@ «Об утверждении показателей, характеризующих эффективность закупок, и порядка их применения» [3].

Показателями, характеризующими эффективность закупок товаров, работ, услуг, для обеспечения нужд ФНС России, территориальных органов ФНС России, организаций, находящихся в ведении ФНС России, являются:

1. Среднее количество заявок (далее также - показатель П1).

2. Процент экономии при заключении государственных контрактов, рассчитанный относительно начальных (максимальных) цен контрактов (далее также - показатель П2).

3. Процент решений о признании жалобы обоснованной по отношению к общему количеству закупок, осуществляемых конкурентными способами (при обжаловании в контрольный орган в сфере закупок действий (бездействий) заказчика, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего в порядке, установленном главой 6 Закона о контрактной системе [5] (далее также - показатель П3).

4. Доля закупок, осуществленных у субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций, в совокупном годовом объеме закупок (далее также - показатель П4).

Порядок расчета баллов по показателю П1: по каждому из конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) определяется среднее количество заявок, которое рассчитывается как среднеарифметическое количество заявок за отчетный период отдельно по каждому из таких конкурентных способов и устанавливаются баллы в соответствии с таблицей 2.

Таблица 2 – Порядок проведения расчетов по показателю «Среднее количество заявок, поданных на участие по конкурентному способу определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей)» (П1).

После установления баллов отдельно по каждому из конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) определяется средневзвешенный балл, который рассчитывается как среднеарифметическое значение баллов, установленных по каждому из конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Итоговым баллом по показателю П1 является средневзвешенный балл по всем конкурентным способам определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), осуществленных за отчетный период.

По показателю П2 определяется процент экономии при заключении государственных контрактов, рассчитанный относительно начальных (максимальных) цен контрактов, за отчетный период отдельно по каждому из конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и устанавливаются баллы в соответствии с таблицей 3. При расчете процента экономии не учитываются начальные (максимальные) цены контрактов по тем конкурентным способам определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), в результате проведения которых государственные контракты не заключены.

Процент экономии при заключении государственных контрактов рассчитывается по формуле:

,

где Э - процент экономии при заключении государственных контрактов; Снач - сумма начальных (максимальных) цен контрактов по конкурентным способам определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей); Снезакл - сумма начальных (максимальных) цен контрактов по тем конкурентным способам определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), в результате проведения которых государственные контракты не заключены; Сзакл- общая стоимость заключенных государственных контрактов по результатам проведения конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Таблица 3 − Порядок проведения расчетов по показателю «Процент экономии при заключении государственных контрактов, рассчитанный относительно начальных (максимальных) цен контрактов» (П2).

После установления баллов отдельно по каждому из конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) определяется средневзвешенный балл, который рассчитывается как среднеарифметическое значение баллов, установленных по каждому из конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Итоговым баллом по показателю П2 является средневзвешенный балл по всем конкурентным способам определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), осуществленных за отчетный период.

По показателю П3 определяется процент решений о признании жалобы обоснованной по отношению к общему количеству закупок, осуществляемых конкурентными способами (при обжаловании в контрольный орган в сфере закупок действий (бездействий) заказчика, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего в порядке, установленном главой 6 Закона о контрактной системе за отчетный период и устанавливаются баллы в соответствии с таблицей 4.

Таблица 4 – Установленное количество присваиваемых баллов по показателю «Процент решений о признании жалобы обоснованной по отношению к общему количеству закупок, осуществляемых конкурентными способами (при обжаловании в контрольный орган в сфере закупок действий (бездействий) заказчика, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего в порядке, установленном главой 6 Закона о контрактной системе» (П3).

По показателю П4 определяется доля закупок, осуществленных у субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций в совокупном годовом объеме закупок за отчетный период в соответствии с статьей 30 Закона о контрактной системе [11], и присваиваются баллы в соответствии с таблицей 5.

Доля закупок, осуществленных у субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций определяется на основании отчета об объеме закупок у субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций, формируемого в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 17.03.2015 № 238 "О порядке подготовки отчета об объеме закупок у субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций, его размещения в единой информационной системе и внесении изменения в Положение о Межведомственной комиссии по отбору инвестиционных проектов, российских кредитных организаций и международных финансовых организаций для участия в Программе поддержки инвестиционных проектов, реализуемых на территории Российской Федерации на основе проектного финансирования" [2].

Таблица 5 − Установленное количество присваиваемых баллов по показателю «Доля закупок, осуществленных у субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций в совокупном годовом объеме закупок (процентов)» (П4).

Эффективность закупок определяется следующими уровнями: высокий, базовый и низкий.

Уровень эффективности закупок определяется в соответствии с таблицей 6 исходя из суммы баллов по всем показателям, характеризующим эффективность закупок.

Таблица 6 – Итоговое значение суммы баллов по показателям П1, П2, П3, П4 для определения уровня эффективности закупок.

Максимальный балл, который можно присвоить при расчете по данной методике, 50 баллов. При оценке эффективности закупок расчет баллов осуществляется с применением математических правил округления до одной цифры после запятой. Оценка эффективности закупок осуществляется за отчетный период, равный одному календарном году.

Оценка эффективности закупок осуществляется посредством сбора, обобщения, систематизации информации об осуществлении закупок, в том числе с использованием единой информационной системы в сфере закупок, созданной в соответствии с Законом о контрактной системе.

Основным достоинством данного методологического подхода является его универсальный характер, который позволяет обобщенно оценить эффективность (неэффективность) проводимых закупок. Кроме того, он помогает выявить области, требующие дополнительного внимания при последующем изменении критериев отбора поставщиков. Однако, как считают эксперты [7; 13], при явных достоинствах применяемой методики возникают и некоторые недостатки. Итоговый индекс эффективности закупочной деятельности субъекта РФ, выраженный числовым значением, не дает ясного понимания деятельности контрактной системы в данном регионе. Комплексная оценка сглаживает недостатки за счет высоких показателей некоторых критериев. Так, например, критерий подозрительности закупок может быть исключен из внимания за счет высоких показателей конкурентности. При этом высокий показатель конкурентности, использующий долю закупок, совершенных конкурентными способами, не является вполне объективным, так как закрытые конкурентные способы не обеспечивают здоровую конкуренцию на рынке товаров и услуг [8].

Как было указано ранее, в Российской Федерации отсутствует законодательно закрепленная единая методика оценки эффективности организации и осуществления закупочной деятельности, в связи с чем некоторые регионы разработали и утвердили собственные методические подходы к оценке контрактной системы. На сегодняшний день утвержденные методики существуют менее, чем в 20 субъектах России, среди которых Мурманская, Иркутская, Тюменская, Липецкая области, Чувашская Республика, в Республик Саха (Якутия). Для анализа была выбрана Методика оценки эффективности осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд Тюменской области, утвержденная распоряжением Управления государственных закупок Тюменской области от 17.10.2018 № 002-р [5]. Разработка данной Методики началась еще в 2014 году до вступления в силу статьи 97 «Мониторинг закупок» Закона о контрактной системе [1]. Инициатором проведения оценки эффективности выступило Управление государственных закупок Тюменской области.

Оценка эффективности, как и любой другой процесс, требует постоянного совершенствования, в связи с чем, в методике проведения оценки появляются новые показатели, а потерявшие свою актуальность исключаются. В начале пути эффективность закупок оценивалась всего по пяти показателям, сегодня — уже по 27. С 2016 года оценке эффективности подлежат и муниципальные закупки. Апогеем этой работы стало формирование в 2017 году Комплексной оценки эффективности закупок. Благодаря расширению возможностей региональной информационной системы сбор исходной информации для проведения оценки эффективности закупок осуществляется автоматически без дополнительных запросов сведений у заказчиков [13].

Для определения эффективности закупочной деятельности применяются наиболее значимые показатели, демонстрирующие главные составные части проведения закупок и дающие возможность формировать подход к оценке эффективности. Указанные показатели характеризуют стадии осуществления закупок - планирование, проведение закупки, исполнение контракта, контроль и дают наиболее полное представление о процессе закупок.

При оценке эффективности закупок используются следующие критерии:

1. критерий конкурентности закупок;

2. критерий экономности;

3. критерий соблюдения законодательства;

4. критерий эффективности планирования;

5. критерий подозрительности закупок;

6. критерий соблюдения принципа профессионализма.

Каждый критерий представляет собой совокупность показателей эффективности, рассчитываемых по приведенному ниже порядку. Сумма значений показателей по каждому критерию позволяет определить резервы повышения эффективности закупок по каждому направлению оценки.

Одной из особенностей Методики является то, что для объективной оценки расчет осуществляется отдельно по количественному и стоимостному значению. Показателям при расчете баллов присваивается весовой коэффициент от 0,3 до 0,7 соответственно.

Оценка эффективности осуществления закупок для обеспечения нужд Тюменской области по итогам отчетного периода (Rз) основывается на определении совокупного показателя Rз, который рассчитывается как сумма значений каждого из анализируемых показателей с использованием расчетно-баллового метода. Оценке подлежат государственные и муниципальные закупки Тюменской области:

Rз = R1.1 + R1.2 + R1.3 + R1.4 + R1.5 + R1.6 + R2.1 + R2.2 + R3.1 + R3.2 + R3.2.1 + R3.3 + R3.4 + R4.1 + R5.1 + R5.2

Оценка уровня профессионализма государственных заказчиков по итогам отчетного периода (Rп) основывается на определении совокупного показателя Rп, который рассчитывается как сумма значений каждого из анализируемых показателей с использованием расчетно-баллового метода. Отметим, что оценка уровня профессионализма заказчиков проводится только по государственным закупкам (по муниципальным не проводится):

Rп = R6.2.1*0,4 + R6.2.2*0,6

Показателям, включенным в комплексную оценку, присваивается определенное количество баллов в соответствии со степенью эффективности (от 3 до 0). Данные представлены в таблице 7 [6].

Таблица 7 - Значение критериев для формирования комплексного показателя (баллы).

Для непосредственной оценки эффективности осуществления закупок органами государственной власти Тюменской области и муниципальными образованиями Тюменской области, в целом по закупкам для обеспечения нужд Тюменской области используется следующая балльная шкала (см. таблицу 8).

Таблица 8 - Оценка эффективности осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд Тюменской области.

Для оценки уровня профессионализма государственных заказчиков Тюменской области используется следующая балльная шкала (см. таблицу 9).

Таблица 9 − Оценка уровня профессионализма государственных заказчиков.

К достоинствам рассмотренной методики Тюменской области относится то, что с её помощью можно выявить недостатки текущей контрактной системы региона и внести необходимые корректировки в действия участников системы государственных закупок и достижению улучшенных результатов. Сама оценка эффективности основана на анализе критериев, которые характеризуют составные части процесса закупок на всех стадиях, при этом каждый критерий состоит из нескольких показателей эффективности. Сумма значений показателей по каждому критерию позволяет определить резервы повышения эффективности закупок по каждому направлению оценки. К общим недостаткам можно отнести большое количество рассчитываемых показателей и сложность поиска информации.

Заключение. Проанализировав все вышерассмотренные методологические подходы, считаем важным отметить, что система государственных закупок помимо того, что является одним из механизмов регулирования сложившихся экономических отношений, еще и несет в себе важнейшую функцию удовлетворения общественных потребностей [17]. Основным общим недостатком является полное отсутствие качественных показателей, характеризующих степень обеспечения социальных нужд [9].

В данном исследовании были проанализированы три подхода профильных ведомств к оценке эффективности системы государственных закупок в России. Были рассмотрены основные аспекты оценки эффективности, определены источники для расчета показателей, выявлены основные принципы оценки, предложенные в каждом из них. Также стало очевидным то, что у каждой из рассмотренных методик есть как преимущества, так и недостатки.

Подводя итог вышеприведенным расчетам, можно заметить, что помимо общих показателей, таких как конкурентность закупок, экономическая выгода и поддержка малого бизнеса, существуют значительные различия в составе этих показателей. Анализ методов оценки эффективности государственных закупок в России показал, что при различных количественных параметрах итоговая оценка эффективности остается на одном уровне, что затрудняет сравнительный анализ между регионами [10].

Более того, анализ методологических подходов к оценке эффективности системы государственных закупок показывает, что большинство методик основаны только на экономической эффективности, не учитывая целевую и организационную эффективность, не все методики учитывают специфику объекта или содержат субъективные критерии. Оценка эффективности государственных расходов обычно сводится к расчету экономии по отдельной закупке или всем закупкам, не предоставляя полного анализа системы закупок в целом [18]. Расчет экономии производится от начальной цены контракта, установленной заказчиком, которая не всегда соответствует реальной рыночной цене.

Изучение нормативных актов и практических материалов по оценке эффективности государственных закупок доказало отсутствие единого подхода к оценке эффективности, несогласованность в документах и разнообразие показателей оценки эффективности. Рассмотренная в данной работе Методика оценки эффективности осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд Тюменской области может стать, по мнению авторов, основой модернизации системы государственных закупок на региональном и муниципальном уровне в целях как повышения экономической безопасности государства, так и повышения эффективности закупок.