Повышение гибкости системы администрирования таможенных доходов на основе agility-подхода: методологический аспект

Введение

Геоэкономические вызовы и цифровая повестка дня требуют выработки новых подходов к развитию таможенной системы и повышению её эффективности, отвечающей реалиям практики и условиям глобальных изменений, где цифровое развитие, эффективная и конкурентная экономика являются ключевыми приоритетами.

Для российской реальности особую актуальность приобретает повышение эффективности цифрового госуправления в таможенной сфере как сложной многоаспектной проблемы, от решения которой во многом будет зависеть будущее внешней торговли и экономическая безопасность страны.

В последние годы наблюдается повышенный интерес к концепции agility (перевод с англ. гибкость, подвижность, маневренность, адаптивность), которая в современных условиях новой экономической реальности стала востребованной не только в менеджменте, в сфере производства и технологий, но и в документах стратегического планирования международных организаций – Организации экономического сотрудничества и развития (далее - ОЭСР), Всемирной торговой организации (далее - ВТО), Всемирной таможенной организации (далее - ВТамО) и др.), а также в научном дискурсе.

Дальнейшее развитие и различная модификация концепции agility, в том числе в государственном управлении, определяется, прежде всего, потребностями российской практики. Например, как в части решения проблем, связанных с повышением эффективности таможенного администрирования в условиях цифровизации, так и в целом – развития таможенной системы с применением инноваций (технологических, институциональных, управленческих, маркетинговых).

В Стратегии развития таможенной службы Российской Федерации до 2030 года (далее – Стратегия) определена современная модель таможенного администрирования, требующая соответствующих «обновленных» подходов к её реализации с учетом трансформации в российской экономике в условиях тектонических изменений, связанные с геополитикой и национальной безопасностью.

Поиск новых подходов к повышению гибкости таможенного администрирования (agility) и устойчивости (resilience) системы администрирования таможенных доходов требует более глубокого изучения востребованных методов управления таможенными процессами и инструментов воздействия как внутри таможенной системы, так и для поддержки бизнеса в сфере внешнеэкономической деятельности.

Эволюция подходов к понятию Agility

Понятие agility за последние тридцать лет прошло трансформацию из узкоотраслевого термина в универсальную парадигму управления. Проведенный анализ зарубежной научной литературы и документов стратегического планирования международных институтов позволил выделить четыре основных этапа развития концепции agility, что представлено в таблице 1.

Таблица 1. – Основные этапы развития концепции agility (основные подходы к определению термина и фокус гибкости)

Таким образом, эволюция agility отражает переход от узкопроизводственного понимания к комплексной управленческой парадигме, охватывающей технологии, организационные структуры и институциональные реформы. При этом ключевые характеристики agility (гибкость, адаптивность, скорость реакции на изменения) остаются неизменными, но масштабы применения расширяются, модифицируются, включая государственное управление и международные институты.

В настоящее время таможенные органы России и зарубежных стран проходят цифровую трансформацию (и находятся на различных этапах развития).

В этой связи стоит согласиться с мнением экспертов ВТамО, которые отмечают в своих исследованиях, что в условиях изменяющейся мировой торговли требуется не только техническая модернизация, но и институциональная [22]. Так, институциональные изменения предполагают внедрение подходов аgility в подготовку кадров для таможни [28], ставят вопросы человеческого потенциала в центр цифровой трансформации. Концепция agility широко используется применительно к кадровому потенциалу. Гибкость называется одним из самых востребованных навыков для экономики будущего [30].

Следует отметить, что концепция аgility, применяемая ВТамО, соответствует концепции, сформулированной ранее в сфере экономики и технологий (где основными описательными характеристиками подхода являются: гибкость, оперативная реакция на изменения внешней среды, внедрение инноваций, способность адаптироваться в условиях неопределенности).

Agility-подход в системе администрирования таможенных доходов

В настоящей статье категория agility исследуется применительно к системе. В нашем случае к системе администрирования таможенных доходов (фискальная функция которой – ключевая составляющая деятельности таможенных органов в России и ЕАЭС).

Система таможенного администрирования таможенных доходов является частью системы таможенного администрирования, содержание которой исследуется через призму управления в таможенной сфере и рассматривается как составная часть управления таможенной системой [1, 2, 5]. При этом авторы придерживаются точки зрения, что содержание таможенного администрирования значительно шире, чем таможенный контроль.

В толковых словарях понятие «система» представляет собой «определенный порядок в расположении и связи действий, как форма организации, как общественный строй и как нечто целое, представляющее собой единство закономерно расположенных и находящихся во взаимосвязи частей, дает представление о сложности и многомерности данной категории» [6]. В общем виде при определении этого термина (применительно к экономике, экономической деятельности) под системой понимается «совокупность элементов, находящихся во взаимосвязи, обеспечивающих осуществление определенного процесса» [3, 4, 6].

Применительно к настоящему исследованию, в широком понимании система администрирования таможенных доходов может определяться как: совокупность элементов, находящихся в единстве, во взаимодействии при реализации присущих им функции с использованием имеющихся ресурсов в целях обеспечения деятельности государства и поступательного социально-экономического развития.

В этой связи стоит согласиться с позицией Трошкиной Т.Н., что «администрирование таможенных платежей соотносится с таможенным администрированием как часть с целым, и его отличительная характеристика – это системная организация отношений между их плательщиком и таможенным органом по вопросам взимания, контроля за правильностью исчисления и своевременностью, полнотой уплаты, а также по предоставлению льгот и преференций» [5].

Таким образом, система администрирования таможенных доходов представляет собой систему государственного управления таможенным процессом с целью выстраивания отношений между таможенными органами и плательщиками платежей для повышения эффективности функционирования таможенной системы и реализации её ключевых функций. Система администрирования таможенных доходов состоит из следующих элементов: планирование, регулирование, консультирование, учет, контроль, а также осуществление аналитической работы в таможенных органах.

Какими должны быть характеристики системы администрирования таможенных платежей и как оценить результаты деятельности системы, помимо выполнения плановых показателей? Поскольку определение не ограничивается только реализацией фискальной функции.

В Стратегии определено, что миссией Федеральной таможенной службы Российской Федерации (далее – ФТС России), помимо полноты взимания таможенных платежей, является также достижение высокого качества таможенного администрирования [7]. Ожидается качественно новая, весьма эффективная Служба с «обновленными» принципами организации деятельности, обеспечивающая в том числе и полноту взимания таможенных платежей, посредством цифровых и управленческих решений. Так, одним из целевых ориентиров является гармонизация процессов таможенного контроля и таможенного администрирования с лучшими мировыми практиками в условиях полномасштабной цифровизации, а именно: цифровизация механизма уплаты таможенных пошлин, налогов и иных платежей, взимание которых возложено на таможенные органы; умная, гибкая, информационно-насыщенная, самонастраивающаяся система управления рисками [7]. И главным условием такой трансформации называется эффективная система управления кадровым составом таможенных органов, то есть стратегическое развитие Службы включает планы по развитию системы таможенного администрирования с использованием agility-подходов.

Анализ существующих agility-подходов свидетельствуют, с одной стороны, о многочисленных исследованиях зарубежных, российских авторов и богатой практики применения этого подхода, а с другой стороны, об отсутствии комплексных исследований по применению гибких подходов при управлении проектами в таможенной и внешнеэкономической сфере. В частности, есть ряд научно интересных практикоориентированных исследований, которые описывают ключевые роли системы управления и реализации цифровых проектов на базе лучших зарубежных практик [9]. Также представлены различные методические рекомендации по применению гибких (Agile) подходов при управлении проектами цифровизации в федеральных органах исполнительной власти [8]. При этом данные исследования не являются исчерпывающими руководствами, нуждаются в адаптации с учетом специфики деятельности ведомств и условий новой экономической реальности. К тому же, согласно главному принципу agility-подхода (быстрой реакции на изменения) требуется постоянное исследование лучших зарубежных и российских практик.

Анализ ключевых трендов в исследованиях ОЭСР по внедрению agility-подходов в государственное управление

Теоретический анализ документов стратегического планирования международных институтов позволил сделать следующие обобщения и выводы. В последние годы ОЭСР публикует обзоры agility-подходов к управлению инновациями в зарубежных странах [13], разрабатывает рекомендации в части agility-управления с активным внедрением инноваций [15].

Agility-управление описывается ОЭСР как общегосударственный подход, направленный на адаптацию инструментов, процессов и структур для обеспечения адекватного реагирования на инновации. Agility-механизмы стремятся создать среду, в которой правовая база может развиваться вместе с новыми технологиями посредством итеративного процесса. Они способствуют принятию решений на основе фактических данных, созданию обратной связи, координации и непрерывному совершенствованию, устраняя многие недостатки традиционного подхода к управлению [15]. Сочетание этих факторов приводит к более динамичному, интерактивному взаимодействию между развитием технологий и разработкой политики, обеспечивая их синхронное развитие. Agility-подход к управлению описывается как необходимый для преодоления разрыва между инновациями и проводимой государственной политикой и создания более дальновидной и гибкой системы государственного управления [16].

В фокусе последних исследований ОЭСР – это концепция «опережающего-проактивного управления» [17]. Так, в 2025 году OЭСР описала проактивное управление через работу agility-механизмов и agility-принципов, что представлено в таблице 2.

Таблица 2. – Проактивное управление через работу agility-механизмов и agility-принципов

Позиция ОЭСР такова – механизм управления должен со-эволюционировать параллельно внедрению технологий. В документе отмечается, что технологическое развитие требует тщательного баланса между стимулированием быстрых инноваций и созданием эффективного управления для минимизации рисков, которые связаны с развитием технологий (например, риски распространения ИИ). Технологическое развитие при этом должно быть ответственным (responsible technology development).

Проактивное («опережающее») управление способствует внедрению инноваций, одновременно формирует траекторию развития технологий, используя ряд гибких механизмов и принципов управления. В рамках «проактивного управления» предлагается набор механизмов и практик управления: (1) интеграция ценностей на всех этапах инновационного процесса; (2) совершенствование прогнозирования и оценки технологий; (3) вовлечение заинтересованных сторон и общества; (4) создание гибкого и адаптивного (agile) регулирования; (5) укрепление международного сотрудничества в области науки и нормотворчества. Отметим, что в данной модели гибкое и адаптивное регулирование – не главный элемент, а один из механизмов.

Рекомендации по внедрению agility-механизмов в рамках продуктивного управления коротко можно представить следующим образом: 1) Agility-механизмы следует применять комплексно, учитывая взаимодействия между ними. 2) Использование agility- и традиционных методов управления должно дополнять друг друга для создания устойчивой и адаптивной политики. 3) Внедрение гибких практик требует уважения и соблюдения проверенных регуляторных принципов, включая прозрачность и подотчетность. 4) Важным условием успешного внедрения agility-подходов является создание внутри госструктур культуры инноваций с акцентом на обучение и непрерывное улучшение [17].

Проактивное управление противопоставляется традиционному. Последнее, как отмечается в исследовании, не всегда обеспечивает полноценный диалог между развитием технологий и проводимой политикой, усиливая разрыв между государственными служащими и инноваторами. При этом agility-механизмы не заменяют, а дополняют традиционные регуляторные механизмы и применяются как часть комплексного подхода.

ОЭСР разработана концептуальная модель развития управления с применением agility-подхода (рис. 1), модель интеграции инновационного процесса с циклом реализации политики.

Рисунок 1. – Цикл реализации мер регулирования в рамках продуктивного управления

Источник: составлено авторами по [17]

Данная организация рассматривает категории механизмов в рамках agility-подхода, а также примеры их применения на разных этапах развития технологий и политики. На основе этого даются рекомендации по внедрению конкретных механизмов. Представлены шесть принципов интеграции технологий и политики.

Элементы agility-подхода к развитию системы администрирования таможенных доходов

ВТамО неоднократно относил отсутствие гибкости к слабым сторонам деятельности таможенных администраций и самой стратегии ВТамО. Приводились TOWS и PESTLE-анализы, по результатам которых было отмечено, что таможенные органы недостаточно гибкие (agile), чтобы справиться с быстро меняющимся миром [18].

В отчете за 2024 год ВТамО использует описательную оценку с помощью SWOT-анализ, и относит гибкость и адаптивность к слабым сторонам в деятельности таможенных администраций, а неспособность к изменениям, ригидность – считает угрозами (рис. 2).

Рисунок 2. – SWOT анализ деятельности таможенных администрации (экономический аспект)

На основе анализа подходов к понятию и содержанию гибкости, учитывая стратегические цели, установленные ВТамО для таможенных администраций мира, целевые ориентиры в Стратегии ФТС России, а также модели, разработанные ОЭСР, определены следующие элементы гибкого подхода к развитию системы администрирования таможенных доходов.

Одним из вызовов современности является острая необходимость оперативного внедрения технологических решений, синхронизация государственного управления с инновационными циклами. То есть, одним из элементов (механизмов) agility-подхода является внедрение инновационных решений для повышений качества администрирования. Как внедрять инновации для системы администрирования в таможенной сфере? Один из вариантов: путь от оценки результатов к описанию механизмов реализации.

В этой связи предлагается использовать (взять за основу) механизм оценки деятельности таможенных администраций, разработанный ВТамО. Согласно этому механизму, ожидаемые результаты в части сбора доходов следующие: (1) повышение уровня соблюдения правил классификации; (2) повышение уровня правильного применения правил происхождения; (3) более эффективное администрирование доходов с помощью современных методов и правильного применения правил таможенной оценки; (4) повышение уровня добровольного соблюдения налоговых поступлений, более справедливый подход к сбору доходов [29]. Эти результаты соответствуют инструментам, имеющим отношение к сбору таможенных доходов: таможенная оценка, классификация, преференциальное происхождение и пост-таможенный аудит.

Также можно предложить использование элементов agility-подхода для внедрения зарубежных практик в администрирование таможенных доходов: 1) исследование зарубежного опыта; 2) оперативное тестирование решений; 3) внедрение цифровых технологий (для реализации 4 результатов).

И еще одним направлением для использования элементов agility-подхода является администрирование таможенных доходов в электронной торговле. Имплементация лучших практик – на основе обзора зарубежных практик, их оперативное тестирование и внедрение наиболее оптимально с применением принципов agility, так как этот сектор динамично развивается. Данное предложение не требует радикального пересмотра существующих практик, но позволит внедрить элементы agility-подхода, сочетая инновации с устойчивостью, совершенствую систему администрирования таможенных доходов в целом.

На основе проведенного анализа позиция авторов такова (базируется на принципах ОЭСР) – механизм управления должен со-эволюционировать параллельно внедрению технологий. Технологическое развитие требует тщательного баланса между стимулированием быстрых инноваций и созданием эффективного управления для минимизации рисков, которые связаны с развитием технологий (например, риски распространения ИИ). Технологическое развитие при этом должно быть ответственным (responsible technology development).

Таким образом, результаты проведенного исследования позволили предложить новый подход в российских реалиях – применение проактивного управления при реализации таможенной политики и повышения эффективности системы администрирования посредством гибких методов управления на принципах резильентности (resilience) ^[1].

Проактивное («опережающее») управление способствует внедрению инноваций, одновременно формирует траекторию развития технологий, используя ряд гибких механизмов и принципов управления. В рамках «проактивного управления» предлагается набор механизмов и практик управления: (1) интеграцию ценностей на всех этапах инновационного процесса; (2) совершенствование прогнозирования и оценки технологий; (3) вовлечение заинтересованных сторон и общества; (4) создание гибкого и адаптивного (agile) регулирования; и (5) укрепление международного сотрудничества в области науки и нормотворчества. Отметим, что в данной модели гибкое и адаптивное регулирование - не главный элемент, а один из механизмов. Проактивное управление противопоставляется традиционному. Последнее, как отмечается, не всегда обеспечивает полноценный диалог между развитием технологий и проводимой политикой, усиливая разрыв между государственными служащими и инноваторами. Но agility-механизмы не заменяют, а дополняют традиционные регуляторные механизмы, и применяются как часть комплексного подхода.

Заключение

Совершенствование системы администрирования таможенных доходов посредством гибких методов проактивного управления продиктовано новой экономической реальностью. Изменения, связанные с геоэкономикой и национальной безопасностью, накладывают отпечаток и на происходящие процессы во внешней торговле, и соответственно, в таможенной сфере. Так, одним из основных поручений Президента России по итогам Петербургского международного экономического форума (июнь 2025 г.) является трансформация структуры и формирование нового качества внешней торговли, в т.ч. включающую «модернизацию таможенной и тарифной политики Евразийского экономического союза в целях формирования новых производственных цепочек и стимулирования внедрения передовых технологических решений» [31].

Перспективы развития внешней торговли во многом будут зависеть от проактивной таможенной политики по таким приоритетным направлениям как «цифровая трансформация государственного и муниципального управления, экономики и социальной сферы» [2] и «трансформация структуры и формирование нового качества внешней торговли» [3]. Таможенная политика должна быть нацелена не только на цифровую трансформацию таможенного администрирования на основе сервисно-ориентированной модели (ориентация на технологии и клиента), но и на повышения качества администрирования через принципы человекоцентричости (ориентация на человека).

Таким образом, создание сервисноориентированной, клиентоцентричной модели взаимодействия таможенных органов и участников ВЭД на основе внедрения цифровых технологий (в том числе посредством гибких методов) является весьма перспективным направлением развития таможенного администрирования.

^[1] Более подробно о концепции резильентности представлено в трудах проф. Никулкиной И.В [3, 4].

[2] Нацпроект «Экономика данных и цифровая трансформация государства»

[3] Нацпроект «Международная кооперация и экспорт» и др.