Эффективность государственных расходов на стимулирование внутреннего туризма

Введение. В условиях действия внешнеэкономических ограничений, оказывающих сдерживающие воздействие на развитие выездного и въездного туризма, в России наблюдается отчетливая тенденция перераспределения туристического спроса в пользу внутренних направлений. Указанные изменения сопровождаются масштабной структурной трансформацией отрасли – от переориентации инвестиционных потоков на развитие местной инфраструктуры до изменения профильной специализации регионов и адаптации бизнес-моделей участников рынка к новым внутренним потребительским предпочтениям. Актуальные статистические данные подтверждают происходящие изменения: если в 2024 г. фиксировался рост россиян, планировавших отдых на Черноморском побережье и в регионах Северного Кавказа, то к 2025 г. структура предпочтений изменились. Согласно опросам 14% респондентов выбрали отдых в домашних условиях, 12% – сельский туризм, 32% – путешествия по территории России. Одновременно сохраняется низкий уровень намерений выездных поездок: только 5% россиян планируют выехать за границу в 2024 и 2025 гг. (против 10% в 2019 г. и 7% в 2022 г.) [1]. Вместе с тем, по данным Всемирной туристской организации ООН, расходы российских граждан на путешествия продолжают расти: в 2023 г. Россия занала 9-е место в мире по объему туристических расходов [2].

Однако усиливающиеся тенденции переполненности туристских маршрутов и мест размещения на локациях отечественного пространства снижают привлекательность внутреннего туризма. Отдельные негативные факторы, в числе которых: высокая стоимость авиабилетов, состояние дорог в отдаленных регионах, нехватка мест проживания среднего ценового сегмента, пунктов проката автомобилей, велосипедов и т.д., – определяют потребность пересмотра подходов к финансовому стимулированию отрасли и разработке комплексного подхода, включающего реализацию ряда взаимодополняющих мер с участием государства и частных инвесторов [14].

В целях поддержки роста объемов внутреннего туризма и с учетом изменения потребительского поведения населения, в настоящее время обеспечивается значительный рост государственных инвестиций в отрасль [12], которые открывают возможности для привлечения частных инвесторов.

Изучение научной литературы, посвященной вопросам государственного финансового стимулирования туризма, свидетельствует о наличии широкого спектра исследований, охватывающих как теоретические основы формирования государственной поддержки, так и прикладные механизмы ее реализации. Значительная часть работ посвящена анализу эффектов от развития туризма [3], где отмечается, что туризм способствует сокращению бедности, улучшению распределения доходов, повышению спроса на товары и услуги [5], увеличению налоговых поступлений, развитию национальной культуры и предоставлению правительствам доступа к иностранной валюте [4]. Анализу государственных расходов с акцентом на рассмотрении методологических подходов к оценке эффективности использования бюджетных средств посвящена работа К. Нгала [17]. Практики различных стран и эмпирические данные, на основе которых определяются ключевые факторы повышения государственных расходов и предлагаются пути минимизации бюджетных рисков исследуются в работе Полухина А.Н. и Литвиненко П.Е. [7]. Многомерность влияния государственных инвестиций в туризм в контексте экономических и социальных эффектов, подробно изученных в работах Trip.com Group [21].

В то же время, как справедливо отмечено в исследованиях зарубежных авторов [16,18], не все расходы, направляемые на стимулирование туризма являются эффективными и значимость туризма как одного из факторов экономического роста зависит от развитости инфраструктуры [20], доступности туристических объектов [19], степени урбанизации, близости и важности генерирующих рынков, расположенных на территории и других факторов.

Несмотря на то, что роль государства в развитии туризма обстоятельно изучена, проведенных исследований на примере Российской Федерации недостаточно для того, чтоб оценить эффективность проводимой государством политики и ее влияния на индустрию туризма. В этой связи, целью исследования является выявление особенностей оценки эффективности бюджетных расходов на поддержку внутреннего туризма – субсидий и иных межбюджетных трансфертов в период с 2022 по 2024 гг. Научная новизна исследования заключается в разработке рекомендаций по уточнению документов стратегического планирования в сфере туризма, направленных на повышение эффективности государственной поддержки.

Методология исследования базируется на законах диалектики, включает применение сравнительного анализа и графических иллюстраций. Результатом статьи являются предложения по повышению эффективности использования субсидий и иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов публично-правовых образований в целях стимулирования внутреннего туризма.

Результаты исследования и их обсуждение. Методика оценки эффективности бюджетных расходов в форме субсидий субъектам РФ регламентируется Постановлением Правительства №999 [8] (далее по тексту ПП-999) и включает отдельные блоки, представленные на рис. 1.

Как следует из ПП-999, оценка эффективности субсидий существенно отличается от классического понимания эффективности как отношения затрат к результатам. Связано данное расхождение с тем, что результаты предоставления субсидий не всегда можно представить в денежном выражении. Например, результатом предоставления субсидии на осуществление поддержки реализации общественных инициатив, направленных на развитие туристической инфраструктуры, является проведенное мероприятие. В свою очередь результатом субсидии на повышение доступности и популяризацию туризма для детей школьного возраста – количество детей школьного возраста, посетивших туристические объекты. Сложность, а иногда невозможность оценки результата предоставления субсидии в денежном эквиваленте, опосредовала формирование методики оценки, которая базируется на фиксировании достигнутого результата, который по-разному оценивается для субсидий, предоставленных в рамках структурных элементов государственных программ (ГП).

Рисунок 1. Требования к оценке эффективности субсидий по ПП-999

Источник: составлено автором по ПП-999

Развивается методика, изложенная в ПП-999, в правилах предоставления каждой конкретной субсидии, что позволяет оценить результаты бюджетных расходов и соответствующих государственных программ и федеральных проектов (ФП).

В настоящей работе оценка эффективности субсидий проводится в разрезе 3-х государственных программ (ГП-55 [9], ГП-35 [11] и ГП-25 [10]) и соответствующих им федеральных проектов, которые включают 18 видов межбюджетных трансфертов. Тенденция рассредоточения финансовых ресурсов по разным государственным программам сохраняется на протяжении ряда лет, что позволяет сравнивать утвержденные показатели, направленные на развитие туризма и результаты их достижения, рассматривая проблему под разными ракурсами.

В 2024 году основная поддержка туризма реализовывалась через 6 самостоятельных федеральных проектов (ФП), общие объемы финансирования которых представлены в таблице 1. До 2024 г. расходы на развитие туристической инфраструктуры планомерно увеличивались. Исходя из анализа показателей федерального бюджета на 2024-2026 гг. и 2025-2027 гг. финансирование отдельных направлений туризма сокращается. В связи с перезапуском национального проекта «Туризм и гостеприимство» и включением новых федеральных проектов, изменился спектр мер государственной поддержки, и приоритеты сместились в сторону активизации привлечения частного капитала в отрасль [15].

Таблица 1

Утвержденные расходы федерального бюджета, направленные на финансирование туризма (2024-2026 гг.), млн руб.

Однако сама по себе государственная поддержка не гарантирует достижение поставленных целей. Для обеспечения экономической и социальной обоснованности расходования бюджетных средств необходим системный анализ эффективности субсидий, который позволяет не только выявить реальный вклад каждой меры в рост туристического потока и повышение доходов отрасли, но и скорректировать бюджетные параметры будущих программ, обеспечив оптимальное распределение ресурсов.

Несмотря на унифицированность методики, изложенной в ПП-999, многие субсидии на развитие туризма предоставляются с нарушением установленных требований. Так, в рамках ГП-55, ГП-25 и ГП-35 субсидии предоставляются в разрезе утвержденных правил, которые в соответствии с положением ПП-999, должны коррелировать в части целеполагания (то есть цели ГП должны быть декомпозированы в цели конкретных субсидий). Поэтому для оценки эффективности государственных расходов на развитие туризма, в настоящей статье проведен анализ целей ГП, включая федеральные проекты (ФП) и цели предоставляемых субсидий согласно утвержденным правилам на предмет их соответствия (таблица 2).

Анализ координации целей государственных программ целям предоставления субсидий продемонстрировал неоднозначные результаты.

Таблица 2

Анализ исполнения общих требований к субсидиям на развитие туризма согласно ПП-999

В частности, правила предоставления отдельных субсидий не предусматривают общих целей / задач с ГП. Данный факт нарушает требования п. 3 абз. 5 ПП-999 и свидетельствует о необходимости уточнения правил предоставления субсидий. Предложение: жестко контролировать содержание правил, прописанных в ГП на наличие прямого посыла к исполнению целей соответствующих государственных программ.

Нарушения касаются следующих трансфертов:

(1) субсидий на софинансирование расходных обязательств субъектов РФ, возникающих при завершении ранее начатых мероприятий по строительству (реконструкции) объектов обеспечивающей инфраструктуры с длительным сроком окупаемости, С2;

(2) субсидии в целях софинансирования расходных обязательств субъектов РФ на создание инженерной и транспортной инфраструктуры в целях развития туристских кластеров, С3;

(3) субсидии на государственную поддержку инвестиционных проектов по созданию модульных некапитальных средств размещения, С10;

(4) субсидии на развитие сельского туризма С17.

Большая часть несогласованных формулировок содержится в федеральном проекте, связанном с развитием инфраструктуры, обеспечивающей наибольший прирост турпотока в отрасль.

Рассмотрим каждую субсидию детально: субсидия С2 подлежала распределению в 2022 г. благодаря чему было поддержано 66 проектов на общую стоимость 7416785,3 тыс. руб. В распределении участвовало 20 субъектов Российской Федерации (рис. 2). Лидером по объему субсидий на софинансирование из федерального бюджета пяти проектов стала Карачаево-Черкесская республика. Однако анализ показал наличие фактов незавершенного строительства объектов инфраструктуры в нарушение установленных сроков. Объяснить выявленные расхождения можно инфляционными процессами и задержками поставок в условиях санкционных ограничений.

Анализ эффективности субсидии по критерию соответствия целей субсидирования целям государственной программы выявил расхождения, обусловленные отсутствием в формулировке ГП положений, учитывающих возможность финансирования ранее начатых работ.

Рисунок 2. Объемы софинансирования инфраструктуры с длительным сроком окупаемости, тыс. руб.

Источник: составлено автором по данным Закона о бюджете 2022-2024 гг.

Данное упущение препятствует проведению корректной оценки эффективности субсидий. Для устранения выявленного несоответствия предлагается дополнить задачи ГП текстом следующего содержания «… в том числе финансирование ранее начатых работ».

Субсидия С3 направлена на развитие инженерной и транспортной (обеспечивающей и магистральной) инфраструктуры роль которой в стимулировании турпотока как главного показателя развития отрасли является превалирующей. Частичное несоответствие целей ГП и Правил предоставления субсидии заключается в отсутствии формулировки магистральной инфраструктуры, что также свидетельствует о рассогласованности терминологии, подлежащей устранению.

С3 была распределена в 2024 г. между 16 субъектам РФ В объеме 10174621,4 тыс. руб. Большинство субъектов, получивших субсидию, реализуют туристские мероприятия с наибольшим потенциалом развития, регламентируемым ГП-55. Наибольший объем денежных средств был выделен Республике Адыгея (6210252,8 тыс. руб.), входящей в 4-ю по степени значимости туристскую макротерриторию «Восточный Юг России» и Камчатскому краю (5534203,5 тыс. руб.), включенному в 3-ю по значимости макротерриторию «Дальний восток». Размеры софинансирования зависели от степени развития обеспечивающей и магистральной инфраструктуры региона и объемов проводимых работ.

За анализируемый период валовая добавленная стоимость туристской индустрии в экономике обозначенных субъектов существенно не изменилась. Несмотря на это турпоток в расчете числа поездок в Адыгее увеличился с 132 162 в 2022 г. до 377 286 в 2024 г., а в Камчатском крае, напротив снизился с 618 342 до 410 853 соответственно. Такая противоречивая динамика позволяет судить о неэффективности выделенных средств.

Субсидия С10 направлена на софинансирование быстровозводимых модульных средств размещения, относящихся к категории туристской инфраструктуры. Количество быстровозводимых модульных средств размещения (кемпингов и гэмпингов) увеличилось за 2024 г. на 13% и составило 504 ед. в том числе 340 круглогодичных и 164 сезонных (таблица 3) благодаря которым турпоток в субъекты увеличился на 2%. В отельных субъектах (Тюменская область, Приморский край, Камчатский край, Хабаровский край, Хакасия, Вологодская область, Калмыкия и Чукотский АО), не участвовавших в распределении субсидии, также осуществлялось строительство глэмпингов за счет инвестиций частного бизнеса.

При оценке эффективности субсидий на соответствие ПП-999 была выявлена несогласованность целей, определенных Правилами и ГП. В частности, установлено отсутствие прямого упоминания туристской инфраструктуры в формулировке целей, изложенных в Правилах. Однако согласно стратегии развития туризма средства размещения относятся к туристской инфраструктуре. Поэтому координация целей может быть квалифицирована как частичная. Для устранения несогласованности следует формулировку цели, зафиксированную в правилах, дополнить словосочетанием «относящихся к туристской инфраструктуре».

Субсидия С10 предоставлялась в 2023 и 2024 г. В 2023 г. субсидию получили 20 регионов на общую сумму 4,2 млрд руб. (рис. 3). Денежные средства на сумму менее 100 млн. руб. в 2023 г. были распределены между 34 субъектами Российской Федерации; на сумму от 101 до 200 млн руб. – 12 субъектами; на сумму более 200 млн руб. – 2 субъектами РФ. Республика Башкортостан получила софинансирование в размере 385,605 млн руб., став лидером среди получателей С10 за 2023-2024 гг.

Таблица 3

Объемы субсидий С10, предоставленных в 2023-2024 гг. (выдержка)

Только в 2023 г. стоимость размещения в модульных средствах возросла на 35% и составила от 6,2 до 20 тыс. руб./сутки, а по оценке Statista.com выручка рынка кемпингов в России достигла в 2024 г. 83,82 млн долл. США [6]. Изложенное позволяет утверждать, что государственная поддержка отрасли, существенно повлияла на развитие бизнеса и повышение турпотока в регион.

Рисунок 3. Динамика распределения субсидий С-10, ФП-1

Источник: составлено авторами по данным Законов о бюджете 2023-2026 гг.

Следующее нарушение ПП-999 в части эффективности выделения бюджетных средств касается субсидии С-17, которая предоставляется в форме гранта «Агротуризм». Согласно утвержденным документам размер одного гранта зависит от объемов привлечения собственных средств (от 10 до 25%) и может достигать 10 млн руб. Максимальное количество – 9 грантов, на общую сумму 83,4 млн руб. – выиграли хозяйства Северной Осетии-Алании, занимающиеся рыболовством, разведением пчел, коз, производством вина и ягод.

Как показал проведенный анализ, распределение субсидии С17 также осуществлялось с нарушениями. Цели предоставления субсидий, отраженные в Правилах, не коррелируют с ГП-25. Однако результаты предоставления субсидий согласуются с целями программы, что позволило квалифицировать соответствие как частичное.

С17 с 2022 г. по 2024 г. предоставлялась в 65 регионах на общую сумму 1500 млн руб. Максимальные объемы финансирования в 2024 г. согласно Закону о бюджете 2024-2026 должны быть предоставлены Республике Северная Осетия-Алания (83,486 млн руб.) и Республике Дагестан (47,499 млн руб.).

Результатом предоставления субсидий С 17 является прирост производства сельскохозяйственной продукции. В связи с отсутствием данных об объемах сельскохозяйственной продукции после 2022 г. оценить эффективность субсидий в количественном выражении будет возможно после публикации Росстатом соответствующих данных. По состоянию на 2022 г. лидерами в производстве сельскохозяйственной продукции являются Краснодарский край (602,9 тыс. руб.), Ростовская область (451,1 тыс. руб.), Белгородская область (349,2 тыс. руб.) [13].

Заключение

Оценка распределения и использования субсидий и иных межбюджетных трансфертов как основных форм государственных расходов на развитие туризма была проведена путем сопоставления документов стратегического планирования и определения соответствия ключевых формулировок государственных программ / федеральных проектов и правил предоставления субсидий.

Оценка проводилась на основе действующих документов, содержащих критерии оценки эффективности государственных расходов в форме субсидий. Результаты использования субсидий оценивались с точки зрения изменений показателей, заложенных в программах и общих тенденций развития туризма в анализируемых субъектах Российской Федерации.

Анализ показал, что туризм в Российской Федерации находится на стадии развития и нуждается в спланированном и налаженном процессе государственной финансовой поддержки, стимулирующей привлечение внебюджетных источников. Государственное финансовое стимулирование туризма является адресным, отражает потребности отрасли и направлено на поддержку ключевых элементов туристской инфраструктуры, оказывающих наибольшее влияние на отрасль. В предоставлении межбюджетных трансфертов, направленных на стимулировании отрасли, выявлены нарушения, касающиеся формулировки целей и соответствующих задач. Предложения, сформулированные автором, касаются уточнения документов стратегического планирования в части обеспечения их координации и взаимодополняемости.