Анализ результатов выполнения национального проекта «цифровая экономика» в Российской Федерации

Введение.

В 2018-2019 гг. был принят комплекс законодательных актов, определяющих будущее России в наиболее чувствительных сферах социально-экономического развития страны, которые получили название «Национальные проекты» [4]. 14 отдельных проектов устанавливали ряд целевых показателей по важнейшим направлениям, которые требовали относительно быстрого решения в течение 5-6 лет, в том числе – цифровизации российской экономики. Как считает Кузнецов Н. В., данная практика демонстрирует своеобразное применение проектного подхода к управлению экономикой в условиях жёсткости поставленных задач и сроков их выполнения в условиях международных санкций [10]. В 2024 г. срок реализации национальных проектов подошел к концу, поэтому является актуальной задача фактической оценки итогов по основным целевым индикаторам. Хотя некоторые из проектов, например, самый последний из принятых – «Туризм» (введён в 2021 г.) уже продлён до 2030 г. 29 декабря 2024 года В. В. Путин в своем послании Федеральному собранию объявил о запуске пяти новый национальных проектов: «Семья», «Молодежь и дети», «Продолжительная и активная жизнь», «Кадры». В 2025 году национальную программу «Цифровая экономика РФ» сменит новая программа «Экономика данных и цифровая трансформация государства».

Одной из важнейших государственных задач, которая получила выражение в отдельном Нацпроекте, является цифровизация экономики и, особенно, государственных услуг и взаимодействия между собой и с гражданами органов власти [1, 12, 14]. Национальный проект «Цифровая экономика» [1] (далее в тексте статьи – «Нацпроект») в 2019 г. определил контуры и основные технические мероприятия по реализации задач в ускорении экономического развития страны путём внедрения наиболее современных и конкурентоспособных цифровых технических решений на разных уровнях народного хозяйства и управления [8, 11, 15].

Как отмечает Черных С.И., основу проекта составляет цель цифровизации сферы государственных услуг с вытекающими из этого отдельными задачами по увеличению их технической и информационной доступности [16]. Действительно, хотя с точки зрения финансирования федеральный проект «Цифровое государственное управление» (один из нескольких, входящих в Нацпроект) заметно меньше остальных направлений (235,7 млрд руб. из общих расходов 1634,9 млрд руб. – 14,4%) [5]. Однако, можно предположить, что и другие отдельные федеральные проекты могут быть преимущественно нацелены на создание технической возможности использовать цифровые государственные услуги в регионах и на удалённых территориях, что в общем-то не может приводить к каким-то негативным оценкам [9]. Принципиально не опровергая утверждений Черных С. И. об уже отмеченном уклоне в цифровизацию лишь управленческой сферы, а также недостаточной степени проработанности Нацпроекта в плане его связи с экономикой страны в целом, а также общем низком уровне финансирования, отметим важность реализации технических решений по улучшению качества охвата населения сетевыми услугами [2, 7]. Особенно – по обеспечению физического доступа в интернет во всех относительно крупных населённых пунктах (в современной редакции 2021 г. Нацпроекта – свыше 100 человек). А также курсу на использование отечественного ПО и ряду других аспектов, позволяющих приблизить развитие отечественного цифрового сектора к современному уровню и снизить территориальную дифференциацию цифрового развития в стране, что отмечается рядом авторов – например, Жуковым Б. М. [6] и Шарифьяновым Т. Ф. [17].

В 2021 г. Нацпроект подвергался значительному редактированию, в ходе которого некоторые целевые индикаторы были исключены, и было добавлено большое количество новых статистических ориентиров, которые более отвечали требованиям времени, чем предыдущая редакция Нацпроекта. Мы выделим «новые» индикаторы проекта отдельно для большей наглядности законотворческого прогресса в данном направлении.

Материалы и методы.

Подытоживая материал и выводы указанных выше авторов и краткий анализ их работ касательно Нацпроекта и общего направления цифровизации российской экономики, отмечая актуальность общей тематики ИКТ для современной научной сферы, определим ключевым направлением нашего исследования предварительный анализ выполнения целей и задач Нацпроекта «Цифровая экономика» на текущий момент. Однако, не ограничиваясь лишь общей фиксацией «цель-прогресс выполнения», а, применяя методы системного подхода, анализа временных рядов и синтеза, мы рассмотрим общее развитие цифрового сообщества в России через призму эволюции и степени выполнения целевых индикаторов Нацпроекта.

Ключевыми источниками данных для нашей работы являлись разделы Росстата, посвящённый временным рядам Нацпроектов [2] и информационному обществу [3], а также соответствующие индикаторы ЕМИСС.

Мы намеренно исключили некоторые индикаторы, не имеющие на наш взгляд практического значения для нашей работы в плане оценки результатов достижения целей Нацпроекта и отдельных составляющих его Федеральных проектов. Например, это касается количества действующих космических аппаратов широкополосного доступа к Интернет – за каждый год целевой показатель равен нулю, кроме 2024 г. (4 единицы). Аналогично – количество городов-миллионеров, в которых созданы сети 5G. Этот и другие подобные индикаторы в нашей работе не отражены. Отметим также, что не все показатели, указанные в Нацпроекте и более поздних уточняющих документах, нашли отражение в статистических данных Росстата или ЕМИСС (например отсутствуют статистические показатели равного доступа к медиасреде или данные по интенсивности международного информационного обмена).

Если свод данных представлен помесячно, то годовым считается декабрьское значение показателя.

Результаты исследования.

Как мы уже отметили выше, Национальная программа «Цифровая экономика» не является статичным документом, и перечень её задач неоднократно изменялся. Так, на сайте Правительства России [4] опубликована одна из первых версий паспорта Нацпроекта от 24.12.2018 г., которая содержит 8 начальных целевых индикаторов. В 2019 г. протоколом №7 от 04.06.2019 г. 2 задачи были изменены в части отдельных годовых значений индикаторов – это касается доли России в мировом объёме хранения и обработки данных и доли социальных объектов, имеющих доступ к широкополосному (далее в тексте статьи «ш/п») интернету. Изменения были незначительны и в целом не изменяли характер и основные направления воздействия Нацпроекта. Индикаторы указанных в данном абзаце версий целевых индикаторов Нацпроекта отражены в таблице 1. Различные версии плановых показателей 2018 и 2019 гг. указаны отдельно:

Таблица 1 – Целевые показатели Нацпроекта «Цифровая экономика» и статус их исполнения в 2018-2024 гг.

Примечание: *ИВРФ – исполнительная власть в РФ, ИВР – исполнительная власть в регионах, МА – местные администрации.

«н.д.» – нет данных.

Сразу стоит отметить, что показатели №№ 4-6 таблицы 1 были исключены из реестра статистических показателей в период 2020-2022 гг., поэтому в строках «факт» здесь мы видим прочерки. Причём индикатор «доля РФ в мировом объеме хранения и обработки данных» был исключён почти сразу после начала реализации Нацпроекта – ещё в 2020 г. В 2020 г. же должен был быть заменён показатель среднего простоя ГИС в результате информационных атак, но новый показатель так и не был отражён в реестре статпоказателей. Работа по созданию сети ЦОД перестала отражаться с 2022 г. (на тот момент их было создано 4 – с отставанием от графика, хотя в статистике это не отражено).

Таким образом, из имеющихся в статистике ЕМИСС и Росстата индикаторов целей Нацпроекта к настоящему времени осталось 5. Среди них динамика только двух показателей (№№ 2 и 3 в таблице 1) соответствует нормированному погодовому графику. «Доля социально значимых объектов, имеющих подключение к ш/п доступу в Интернет»: уже в 2021 г. был достигнут целевой показатель 2024 г. (100%). Также изначальные планы 2018 г. по увеличению доступности широкополосного интернета для российских домохозяйств в 2021 г. были скорректированы в сторону уменьшения, что позволило фактическим показателям превысить плановые за каждый год по 2023 г. включительно.

Три оставшихся показателя – уровень внутренних затрат на цифровизацию и доля отечественного ПО в закупках государственными органами управления и компаниями – так и не вышли на плановый уровень. Более того, некоторые показатели 2018 г., как видно из таблицы 1, были даже лучше таковых на 2022 г. (самые свежие данные ЕМИСС заканчиваются 2022 г.).

Так, внутренние затраты на развитие цифровой экономики в общем остались на уровне начала действия Нацпроекта (1,9% - базовый уровень, 2,1% в 2022 г. при плане в 5,1%), хотя планировался почти трёхкратный прирост. Доля закупаемого госкорпорациями отечественного ПО в общем объёме закупок снизилась с 65,2% в 2018 г. до 28,9% в 2021 г. И даже в 2022 г. после введённых санкций показатель достиг лишь 41,1%. Доля же закупаемого отечественного ПО органами власти повысилась лишь на 12% (с 62,2% в 2018 г. до 74,3% в 2022 г. вместо плановых 80%). Причём уровень локализации ПО, закупаемого органами исполнительной власти за указанный период даже снизился: с 81,8% в 2018 г. до 74%.

Таким образом, можно констатировать, что в целом реализация изначальных целей Нацпроекта в настоящее время находится под угрозой и, очевидно, в большинстве направлений осуществлена в полном объёме не будет в силу ряда сдерживающих объективных факторов: постоянного снижения и без того урезанного объёма финансирования и низкой степени проработанности инструментария программы [16].

Однако, надо заметить, что построение цифрового сообщества в России не исчерпывается только лишь восьмью целевыми индикаторами Национальной программы «Цифровая экономика», и государственное планирование и инструментарий развития на самом деле гораздо обширнее.

Так, для реализации целей Нацпроекта Минцифры утвердили план деятельности на 2019-2024 гг. 30.01.2019 г. Приказом №22, в котором были чётко определены цели по внедрению цифровых технологий в сфере государственного управления, оказания государственных услуг, взаимодействия внутри ЕАЭС и ЕЭК, создания отечественных «сквозных» цифровых технологий, инфраструктурного цифрового развития, равного доступа к медиасреде, цифровой безопасности. Однако, данный документ не получил отражения в статистических индикаторах Росстата и ЕМИСС в силу переработки изначальной редакции Приказа в современный вид: наиболее значимая редакция «Цифровой экономики» приходится на 2021 г. Приказом Минцифры №874 от 23.08.2021 г. [5] был определён новый план деятельности Министерства – целевых индикаторов стало 39, и каждый из них нашёл отражение в реестре статистических показателей. Однако, в силу ограниченности нашей работы, мы не можем качественно отразить весь список позиций Приказа, поэтому ряд из них был нами исключён, в том числе из соображений, изложенных в разделе «материалы и методы».

Переработанный свод данных по Приказу Минцифры №874 от 23.08.2021 г. отражён в таблице 2.

Таблица 2 – Целевые показатели согласно Приказа Минцифры №874 от 23.08.2021 г. и статус их исполнения в 2021-2024 гг.

Примечание: «н.д.» – нет данных.

В таблице 2 отмечено целевых 11 показателей, 8 из них уже можно считать выполненными досрочно. А количество программных продуктов в реестре российских программ и доля социально значимых объектов и образовательных учреждений, подключённых к широкополосному интернету, уже на начало действия Приказа превысило итоговый плановый показатель. Исходя из гораздо более высокого качества выполнения задач, мы считаем, что Приказ №874 более приспособлен к текущим российским реалиям. И ориентируется на более реалистичные и достижимые в сжатые сроки целевые индикаторы при ограниченных ресурсах.

Доля электронных госуслуг, предоставляемых на едином портале, уровень удовлетворенности работой сервиса Госуслуги, количество подключённых к сети Интернет населённых пунктов с численностью населения от 100 до 500 человек, Доля зарегистрированных пользователей ЕПГУ, получающих государственные услуги в электронной форме и количество проектов ИТ, реализуемых стартапами, получивших господдержку – все эти показатели уже практически достигнуты и нет никаких сомнений в их выполнении к концу текущего года.

Лишь выполнение целевых задач по распространению технологии Wi-Fi в образовательных учреждениях (кроме высших), увеличению протяженности квантовых сетей связи и снижении доли пользователей, не сталкивавшихся с проблемами информационной безопасности, вызывает определённые опасения.

С первой из данных задач, решение которых пока находится под вопросом, исходя из текущего прогресса индикаторов, изначально были сомнения. В первую очередь потому, что это – единственный из представленных в таблице 2 показателей, который начинается с «чистого листа» (с нулевого значения). Тогда как основа для дальнейшей работы в иных направлениях была сделана полностью или практически полностью, и где отсутствовал эффект «низкой базы».

Строительство квантовых сетей связи в России в основном ведётся компанией «РЖД», и перспектива до 2030 г. уже определена в 15 тыс. км их протяжённости. Планируется расширить магистральную квантовую сеть до Сочи, Екатеринбурга и Челябинска. Планируется, что квантовые сети лягут в основу построения защиты от киберугроз, поэтому выполнение следующего целевого показателя в некоторой степени зависит от состояния работы по созданию квантовых магистралей.

Доля пользователей, не сталкивавшихся с проблемами информационной безопасности, в 2018-2020 гг. была на достаточно высоком уровне и превышала целевые значения. Однако, уже в 2021 г. произошёл значительный отрыв факта от цели. А в 2023 г. показатель упал сразу на 10%. Возможно, здесь имеются следствия повышенной активности злоумышленников после начала СВО и активной фазы санкционного давления на Россию, которые не исключают и враждебных действий в информационной сфере, на что обращает внимание Бородина А. Д. [3] и Синица С. А. [13]. Разумеется, данное обстоятельство не могло быть предусмотрено и учтено при формировании целевых показателей в 2021 г.

Подытоживая содержание таблиц 1 и 2 в плане динамики целевых параметров можно отметить, что изначальные задачи Нацпроекта к концу 2024 г. достигнуты не были. Вероятно, их наполнение будет изменено и они будут трансформированы в новый национальный проект «Экономика данных и цифровая трансформация государства». Плановые же индикаторы Минцифры на 2019-2024 гг. в последней редакции 2021 г. в большинстве своём будут достигнуты. Впрочем, часть из них была достигнута уже в 2021 г.

Одной из ключевых причин заметного расхождения фактического значения показателей с целевыми для Нацпроекта мы видим в недостаточном финансировании отрасли в масштабах страны. Для объективного взгляда на финансовую проблему цифровой экономики следует расширить временной диапазон более ранним периодом, предшествующим принятию Нацпроекта «Цифровая экономика» (рис. 1).

Рисунок 1 – Внутренние затраты на исследования и разработки (в т.ч. на ИКТ) в 2010-2022 гг. (Источник – Составлено автором по материалам исследования)

На рисунке 1 хорошо заметны 2 негативных тенденции. Во-первых, не только не растёт, но и, напротив, несколько уменьшается доля внутренних затрат на НИОКР в целом на протяжении последних лет, хотя и с 2010 по 2020 гг. она была стабильна, что не отвечает требованиям курса на технологический прорыв в Российской Федерации. Во-вторых, из общих расходов на НИОКР доля непосредственно сектора ИКТ, достигнув максимума в 2015-2016 гг. (3,6%-3,7%), затем заметно сокращается до показателей начала 2010-х гг. (2,4%-2,6%). А общая доля НИОКР в секторе ИКТ в % от ВВП выглядит следующим образом (рис. 2).

Рисунок 2 – Внутренние затраты на исследования и разработки в секторе ИКТ в 2010-2022 гг. (Источник – Составлено автором по материалам исследования)

Рисунок 2 демонстрирует тенденцию сокращения НИОКР в ИКТ в 2017-2019 гг. до значений, характерных для сегодняшнего дня. Мы считаем, что параметры Нацпроекта «Цифровая экономика» в основном верстались под влиянием достаточно высоких показателей расходов НИОКР на цифровизацию с положительной динамикой периода 2010-2016 гг. Поэтому последующее падение вложений в цифровые разработки и привело к заметному расхождению фактического уровня развития цифрового сообщества в России в сравнении с целевыми параметрами Нацпроекта.

Заключение.

В ходе работы сделан краткий экскурс в историю эволюции целевых параметров ключевого направления цифрового развития страны - Нацпроекта «Цифровая экономика». Отражена динамика фактических показателей за период действия национальной программы до 31.12. 2024 г.

Так как 2024 г. определён как год окончания действия Нацпроекта, то мы посчитали целесообразным сделать выводы о потенциальном достижении основных целевых индикаторов. С сожалением было отмечено, что лишь 2 из 8 показателей уверенно преодолели необходимый уровень 2024 г. 3 цели были отменены по разным причинам в период 2018-2022 гг. Пороговые значения 3 индикаторов вряд ли будут преодолены.

Рассматривая деятельность и планы Минцифры для достижения задач Нацпроекта, мы выделили 11 ключевых индикаторов (согласно Приказа Минцифры №874 от 23.08.2021 г.) и рассмотрели их фактическую динамику за 2021-2024 гг. Анализ указанных данных показал более реалистичный подход и лучшее качество исполнения целевых индикаторов на текущий момент. Установлено, что 8 из 11 выделенных задач уже достигнуты или уверенно движутся к достижению поставленной Минцифры цели (в том числе 4 – уже 2021 г. превысили пороговые задания 2024 г.). Динамика 3 индикаторов свидетельствует о низкой вероятности положительного решения по итогам текущего года.

Недостаточно высокая динамика целевых индикаторов и низкая вероятность достижения ряда из них связана, по нашему мнению, с сокращением затрат на НИОКР в области ИКТ на протяжении 2017-2022 гг. Мы считаем, что первоначальные планы Нацпроекта «Цифровая экономика» формировались под влиянием положительной статистики научно-исследовательских расходов в цифровом секторе. Однако, падение вложений в НИОКР в цифровой сфере с 2017 г. привели к превышению ожиданий по сравнению с фактической ситуацией. Минцифры достаточно оперативно провели корректировку своих плановых показателей в 2021 г., что привело к более высокому качеству выполнения целей ведомства.

[1] Паспорт национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» // Правительство России. URL: http://government.ru/info/35568/. Дата обращения: 10.01.2025 г.

[2] Мониторинг достижения показателей национальных проектов // Росстат. URL: https://rosstat.gov.ru/storage/mediabank/inf-pok2-9.htm. Дата обращения: 10.01.2025 г.

[3] Информационное общество // Росстат. URL: https://rosstat.gov.ru/statistics/infocommunity. Дата обращения: 10.01.2025 г.

[4] Паспорт национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» // Правительство России. URL: http://government.ru/info/35568/. Дата обращения: 10.01.2025 г.

[5] Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации. Приказ

от 23 августа 2021 г. №874. URL: https://rulaws.ru/acts/Prikaz-Mintsifry-Rossii-ot-23.08.2021-N-874/. Дата обращения: 10.01.2025 г.