Субъект-объектный подход к управлению системой обеспечения продовольственной безопасности на национальном уровне

Введение

Продовольственная безопасность в современных условиях рассматривается как важнейший компонент национальной безопасности и устойчивого социально-экономического развития. Согласно Доктрине продовольственной безопасности Российской Федерации (2020 г.), продовольственная безопасность определяется как состояние экономики страны, при котором гарантируется продовольственная независимость, физическая и экономическая доступность продовольствия, соответствующего требованиям качества и безопасности [5]. Данная дефиниция отражает комплексный и многоуровневый характер категории, включающей в себя как цели, так и средства их достижения.

Научные подходы к исследованию продовольственной безопасности варьируются от аграрно-экономических [15,17], до правовых [12,16], управленческих [13] и социологических [18]. При этом одним из наименее разработанных направлений остаётся институционально-аналитическое, позволяющее раскрыть логику функционирования продовольственной системы как объекта управления. Продовольственная безопасность может быть представлена как целевая функция социально-экономической системы, обеспечиваемая через взаимодействие субъектов управления и объектов регулирования.

В данной статье обосновывается применимость субъект-объектного подхода к исследованию продовольственной безопасности. Такой подход позволяет определить, во-первых, внутреннюю структуру системы продовольственной безопасности; во-вторых, функции различных уровней управления; в-третьих, границы применимости самой категории «продовольственная безопасность».

Материалы и методы

Методологической основой настоящего исследования выступает субъект-объектный подход, применяемый к анализу системы продовольственной безопасности как управляемой социально-экономической системы. Указанный подход позволяет формализовать внутреннюю структуру продовольственной безопасности через выделение элементов, осуществляющих воздействие (субъекты), и элементов, испытывающих это воздействие (объекты), а также проанализировать механизмы их взаимодействия в рамках единой системы.

Субъект-объектный подход восходит к положениям общей теории управления и является составной частью системного анализа. Его методологическое обоснование базируется на ряде фундаментальных принципов [19, 20], к числу которых относятся:

¾ принцип ограниченности – отделение системы от окружающей среды;

¾ принцип целостности – система представляет собой совокупности элементов, находящихся в устойчивых взаимосвязях;

¾ принцип иерархичности – существование нескольких уровней управления и отношений подчиненности между ними;

¾ принцип функциональной дифференциации – разделение субъектов по их функциям и уровням;

¾ принцип динамичности – изменчивость системы под воздействием внешних и внутренних факторов.

Для достижения целей исследования также использованы методы структурно-функционального анализа, сопоставительно-институционального анализа [14], а также элементы формальной логики.

Результаты

Субъект является активным элементом системы, оказывающим целенаправленное воздействие на объект для изменения его состояния и достижения цели. Объект в свою очередь испытывает на себе управленческое воздействие, в результате чего изменяются его характеристики в соответствии с установленными критериями. При рассмотрении социально-экономических систем в качестве субъектов, как правило, рассматривают государственные институты (органы, ведомства, министерства различных уровней), а в качестве объектов – ресурсы, население (в целом или отдельные группы) экономические процессы и институциональная среда [21].

Важной чертой системы продовольственной безопасности является отсутствие единого органа, занимающегося ее оценкой и регулированием. В рамках субъект-объектного подхода возможно выделить широкий круг участников, функции которых прямо направлены или косвенно связаны с обеспечением устойчивости и качества продовольственного обеспечения.

В рамках исследования субъекты продовольственной безопасности были разделены на субъекты первого порядка, непосредственно влияющие на функционирование продовольственной системы, и субъекты второго порядка, формирующие институциональный спрос.

Субъекты первого порядка подразделяются на несколько функциональных групп. К первой группе относятся субъекты стратегического управления, формирующие государственную политику в сфере продовольственной безопасности. Президент РФ определяет стратегические направления и утверждает ключевые нормативно-правовые акты. Правительство РФ осуществляет разработку мер государственной политики в сфере продовольственной безопасности, такие как субсидирование производителей сельскохозяйственной продукции, развитие отдельных видов рынков [10]. Совет Безопасности РФ выполняет функции стратегического контроля, осуществляя анализ угроз, разработку меры реагирования и координацию действия государственных органов [6].

Вторую группу составляют органы государственного управления и регулирования, ключевыми из которых являются Министерство сельского хозяйства РФ, осуществляющее разработку и реализацию аграрной политики [7], а также Министерство экономического развития РФ [8] и Министерство финансов РФ [9], формирующие макроэкономические условия функционирования продовольственного сектора.

Третью группу представляют производственные и перерабатывающие организации, к которым относятся крестьянско-фермерские хозяйства и сельскохозяйственные организации, предприятия пищевой промышленности, а также логистические и торговые структуры. Данные субъекты формируют предложение на продовольственном рынке и обеспечивают физическую и экономическую доступность продуктов питания.

В четвёртую группу входят контролирующие и правоохранительные органы, деятельность которых может быть разделена на два элемента. В качестве первого элемента можно выделить контроль качества и безопасности продуктов питания, осуществляемый с целью защиты населения. В данном случае субъектами такого контроля являются Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, а также правоохранительные органы (МВД РФ, СК РФ, Прокуратура РФ) в части расследования преступлений, связанных с производством, хранением, перевозкой либо сбытом продовольственной продукции, не отвечающей требованиям безопасности (ст. 238 УК РФ) и в части не маркировки продовольственных товаров (ч. 3 ст. 171.1 УК РФ) [4]. В качестве второго элемента целесообразно выделить деятельность правоохранительных органов, которые занимаются защитой инфраструктуры, используемой при производстве, переработке, транспортировке продовольствия (МВД РФ, СК РФ, ФСБ РФ), а также регулированием внешнеторговых операций (ФТС РФ).

Пятую группу формируют обеспечивающие организации, из которых можно выделить три элемента. В данную группу предприятия и организации, производящие сельскохозяйственную технику, удобрения, пестициды, семена (ресурсное обеспечение); образовательные учреждения, осуществляющие подготовку кадров; научные и образовательные центры, осуществляющие научно-технологическое обеспечение.

Рассмотренные выше субъекты оказывают влияние на систему продовольственной безопасности непрерывно, то есть оказывают влияние на доступность продовольствия для населения независимо от внешних условий. По этой причине необходимо выделить в шестую группу систему создания и хранения резервов продовольствия, которая используется в случае чрезвычайных ситуаций [3]. При этом Федеральное агентство по государственным резервам является субъектом, формирующим спрос на продовольственном рынке, и по этой причине может быть отнесено также к субъектам второго порядка.

Субъекты второго порядка не участвуют в производстве продовольствия, а регулировании и обеспечении продовольственного рынка, однако оказывают влияние на его состояние через механизмы государственного спроса и централизованных закупок. В качестве таких субъектов можно выделить как государственные органы, осуществляющие продовольственной обеспечение своих сотрудников, а также лиц, находящихся в их ведении, так и предприятия и корпорации, организующие питание сотрудников в рамках корпоративных программ и клиентов при оказании им услуг. Классификация субъектов первого и второго порядка представлена в таблице 1.

Таблица 1

Классификация субъектов продовольственной безопасности

Таким образом, рассмотренная система представляет собой субъекты первого и второго порядка, осуществляющие формирование предложения продуктов питания и институционального спроса на них. Деятельность указанных субъектов направлена на объекты продовольственной безопасности, то есть явления, процессы и ресурсы, от которых зависит устойчивость производства и потребления продовольствия.

Систематизация объектов продовольственной безопасности позволяет не только сформировать целостную структуру, но и определить основу для разработки системы оценки продовольственной безопасности. В рамках исследования в качестве групп объектов целесообразно выделить:

¾ ресурсно-технологического обеспечения;

¾ социально-экономические;

¾ институционально-организационные.

Объекты ресурсно-технологического обеспечения продовольственной безопасности охватывают все основные факторы, определяющие возможность стабильного функционирования и развития агропромышленного производства, переработки, хранения и распределения продовольствия. Помимо природных и технических ресурсов, к этой группе целесообразно отнести научно-технологическое и кадровое обеспечение, а также экономическое состояние производственных субъектов.

К социально-экономическим объектам продовольственной безопасности целесообразно отнести условия и процессы, от которых зависит доступность и качество питания населения. Социально-экономические объекты непосредственно связаны с конечной целью продовольственной безопасности – удовлетворением потребностей людей в необходимых пищевых продуктах.

В качестве институционально-организационных объектов можно выделить организационно-правовые и информационные компоненты системы обеспечения продовольственной безопасности. Институциональные объекты формируют и среду, в рамках которой функционируют субъекты продовольственной безопасности. Несмотря на отсутствие материальной формы, именно указанные элементы влияют на координацию субъектов и долгосрочную устойчивость всей системы продовольственной безопасности.

Классификация объектов продовольственной безопасности представлена в таблице 2.

Таблица 2

Классификация объектов продовольственной безопасности

Таким образом, рассмотренная классификация отражает дифференцированный характер объектов продовольственной безопасности, объединенных в укрупненные группы на основе выполняемых функций. Данная классификация основана на принципах субъект-объектного анализа, в рамках которого объектами признаются те элементы, которые поддаются целенаправленному регулированию со стороны субъектов продовольственной безопасности.

Необходимо также обратить внимание на то, что такие показатели как доступность и объёмы потребления продуктов питания, а также уровень продовольственной независимости не включены в систему объектов продовольственной безопасности, несмотря на их очевидную значимость. Данный факт обусловлен как их содержательными особенностями, так и применяемой методологией классификации.

Доступность продуктов питания (экономическая и физическая) является результирующей характеристикой, которая формируется в результате воздействия на иные объекты системы продовольственной безопасности. Так, рассматриваемая характеристика зависит в первую очередь от объемов и ассортимента производства продуктов питания, уровня цен, наличия логистической инфраструктуры. В свою очередь от уровня доступности продовольствия зависит фактический уровень потребления продуктов питания населением, что также делает данный показатель результирующей характеристикой. Объемы потребления и уровень доступности продовольствия являются не самостоятельными объектами системы продовольственной безопасности, а интегральными характеристиками ее состояния, и управление ими осуществляется не через прямое воздействие, а через регулирование составляющих их объектов.

Продовольственная независимость также представляет собой интегральную характеристику состояния системы продовольственной безопасности, формирующуюся на основе совокупного состояния различных управляемых объектов: уровня внутреннего производства, состояния материально-технической базы, внешнеторговой политики, а также нормативного регулирования. Таким образом, данное состояние возникает в результате воздействия субъектов на иные объекты, и отражает целевое состояние системы, но не является её элементом в функциональном смысле.

Объемы потребления и продовольственная независимость не включаются в перечень объектов, поскольку не являются управляемыми элементами, а выступают результатом функционирования системы. В соответствии с логикой субъект-объектного подхода, объектами управления признаются параметры, подверженные целевому воздействию, тогда как указанные элементы представляют собой производные характеристики, служащие ориентирами оценки, но не объектами.

Проведенная классификация создаёт основу для построения субъект-объектной схемы системы продовольственной безопасности, в рамках которой становится возможным установить конкретные формы и направления воздействия субъектов на управляемые объекты (рис. 1).

Рисунок 1. Субъект-объектная схема системы обеспечения продовольственной безопасности

Источник: составлено автором

Центральное место в представленной схеме занимает блок формирования предложения продуктов питания, включающий две группы субъектов: субъекты обеспечения (обеспечивающие ресурсную базу) и субъекты производства (непосредственно формирующие объёмы продовольствия). Внутренняя структура этого блока детализирована по стадиям агропродовольственного цикла: выращивание, переработка, логистика, что позволяет отразить этапность процесса сельскохозяйственной деятельности.

Функционирование производственного блока невозможно без ресурсно-технологического обеспечения, представленного в схеме в виде совокупности объектов: природных, материальных, кадровых и научно-технологических. На данные объекты оказывается институциональное воздействие со стороны субъектов стратегического и отраслевого регулирования, формирующих государственные программы, нормативно-правовую базу, а также систему мониторинга и управления. Эти субъекты объединены в блок институционального обеспечения продовольственной безопасности, в который включаются также элементы организационной структуры и внешней торговли.

Важную роль в системе продовольственной безопасности играют субъекты обеспечения резервирования, функции которых реализуются как в рамках ресурсного обеспечения (формирование и хранение запасов), так и в рамках воздействия на социально-экономические объекты (оказания регулирующего воздействия на рынок).

Особое место в системе продовольственной безопасности занимают правоохранительные и контролирующие органы. Как было обозначено выше, они выполняют функции по защите населения через воздействие на такой объект как качество и безопасность продуктов питания, а также по защите сельхозпроизводителей от противоправных посягательств, что оказывает воздействие на экономическое состояние производителей продовольствия. Кроме того, правоохранительные органы воздействуют на институционально-организационные объекты в части формирования нормативно-правовой базы и осуществления внешнеторговой деятельности (ФТС РФ), а также на социально-экономические объекты в части воздействия на уровень цен на продукты питания (ФАС РФ).

Сформированное предложение продовольствия, воздействует на экономическое состояние сельхозпроизводителей, а также на такие социально-экономические параметры, как уровень цен и структура расходов. Данные объекты, в свою очередь, детерминируют экономическую доступность продовольствия, что вместе с физической доступностью формирует такую характеристику состояния системы продовольственной безопасности, как уровень потребления.

Представленная схема отражает структуру и механизм функционирования системы продовольственной безопасности как управляемой системы, в рамках которой выделенные категории субъектов оказывают целенаправленное воздействие на объекты, влияющие на состояние и уровень продовольственной безопасности. Таким образом, становится возможным выделить те элементы, которые необходимо использовать при оценке продовольственной безопасности. В дальнейшем целесообразно использовать рассмотренные объекты, поскольку они обладают структурной определенностью и поддаются управленческому воздействию со стороны субъектов, для отбора показателей, характеризующих продовольственную безопасность.

Обсуждение

С позиций субъект-объектного подхода система продовольственной безопасности определяется через взаимодействие субъектов и объектов управления. В связи с этим возникает задача определения границ применимости категории «продовольственная безопасность». Ключевым критерием допустимости в рамках субъект-объектной модели является полнота субъектной структуры управления на рассматриваемом уровне.

В случае отсутствия такого субъекта или при существовании внешних ограничений его полномочий некорректно выделять самостоятельную систему безопасности на рассматриваемом уровне. C.А. Афонцев, анализируя категорию экономической безопасности, подчёркивает, что понятие «безопасность» по своей природе относится к общностям и структурам, внутри которых действуют субъекты, принимающие политические решения. Исходя из этого, рассуждения о безопасности на уровнях, не обладающих полномочиями принятия решений, выглядят искусственными. В частности, C.А. Афонцев указывает, что некорректно говорить о безопасности отдельных отраслей или предприятий, где отсутствуют самостоятельные политико-управленческие субъекты [11].

Экстраполируя данную логику на сферу продовольственной безопасности (поскольку она является производной от экономической безопасности), можно заключить, что использование категории «продовольственная безопасность» целесообразно не на всех уровнях. Её применимость обусловлена наличием управляющего субъекта, способного принимать самостоятельные решения. Таким образом, необходимо рассмотреть степень применимости категории «продовольственная безопасность» на различных уровнях социально-территориального и институционального устройства.

На национальном уровне категория продовольственной безопасности наиболее применима, поскольку на рассматриваемом уровне субъекты управления обладают суверенитетом для принятия управленческих решений, а также ресурсами и механизмами регулирования: через принятие нормативно-правовых актов, осуществление внешнеторговых операций, формирование аграрной политики, поддержку сельхозпроизводителей, обеспечение доступности через рыночное регулирование уровня цен и доходов населения. Соответственно, все объекты системы продовольственной безопасности на данному уровне являются управляемыми.

Наднациональный уровень, при наличии соответствующих полномочий, также может быть признан допустимым для применения категории «продовольственная безопасность». Примером служит Европейский союз, в рамках которого осуществляется общая аграрная политика, реализуются механизмы субсидирования, контроля качества продукции и технического регулирования. Такие структуры способны оказывать самостоятельное воздействие на продовольственные процессы государств-участников.

Глобальный уровень, несмотря на наличие координирующих организаций (Продовольственная и сельскохозяйственная организация Объединённых Наций, Всемирная продовольственная программа), не обладает единым субъектом управления. Указанные институты осуществляют мониторинг, методологическую поддержку, оказывают гуманитарную помощь, но не обладают властными полномочиями и правом вмешательства в национальную политику стран-участниц. Вследствие этого корректным является использование категории «продовольственное обеспечение» — как обобщённой характеристики состояния мировой продовольственной системы или суммы координированных действий суверенных государств.

Региональный уровень (субъекты федерации, административно-территориальные единицы) осуществляет делегированные федеральным центром функции по осуществлению аграрной и социальной политики, включая реализацию программ развития сельских территорий, поддержку производителей и обеспечение доступности продовольствия. Однако их стратегическая субъектность ограничена рамками федерального законодательства и жёсткой зависимостью от межбюджетных трансфертов. Доля собственных доходов в региональных бюджетах зачастую недостаточна для реализации комплексной продовольственной политики. Вследствие этого корректнее использовать такие термины, как «продовольственное обеспечение региона» или «региональный компонент национальной продовольственной безопасности».

Ведомственный уровень характеризуется внутренней замкнутостью и относительно высокой степенью управляемости, в их распоряжении находятся механизмы централизованных закупок, нормативы продовольственного снабжения, логистическая инфраструктура и, в отдельных случаях, собственные запасы. Однако их целевая функция – обеспечение ограниченной группы лиц, а не всего населения. Также на рассматриваемом уровне отсутствует полноценная система управления всеми объектами продовольственной безопасности. Таким образом, в отношении ведомственного уровня также целесообразно применять термин «уровень продовольственного обеспечения».

Муниципальный уровень также не обладает необходимой субъектной структурой завершённостью. Согласно статье 12 Конституции Российской Федерации [1], органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, что свидетельствует об их обособленности в системе принятия управленческих решений. Их функции касаются решения вопросов местного значения — школьное питание, локальная инфраструктура, поддержка торговли [2]. Муниципальные образования не формируют стратегических целей и не обладают полноценной системой управления объектами продовольственной безопасности. Также, как и на региональном уровне, значительная часть финансирования муниципалитетов осуществляется за счёт межбюджетных трансфертов, что ограничивает их экономическую самостоятельность. В отношении муниципалитетов уместно говорить о «муниципальном компоненте национальной продовольственной безопасности» или «продовольственном обеспечении на местном уровне».

Организационный и индивидуальный уровни принципиально не обладают субъектностью. Отдельные предприятия участвуют в производстве и обороте продовольствия, но не управляют системой обеспечения продовольствием. Их цели коммерциализированы, а функции ограничены внутренней эффективностью. Личность, в свою очередь, не обладает политико-управленческими функциями и не может самостоятельно влиять на устойчивость продовольственной среды. В обоих случаях возможно говорить только об «обеспеченности продовольствием».

С целью систематизации изложенного подхода целесообразно использовать блок-схему с логикой развилок (рисунок). наличие на уровне полноценного субъекта управления продовольственной системой и наличие функций по управлению её отдельными элементами. Такая структура позволяет разграничить три возможных состояния: применение категории «продовольственная безопасность» (при наличии самостоятельного субъекта), использование категории «продовольственное обеспечение» (при наличии управленческих функций в рамках более широкой системы) и рассмотрение обеспеченности продовольствием как характеристики состояния на уровнях, не участвующих в управлении. Схема может быть представлена в следующем виде (рисунок):

Рисунок 2. Применимость категории «продовольственная безопасность» в зависимости от уровня управления

Источник: составлено автором.

Таким образом, субъект-объектный подход позволяет обоснованно разграничить уровни, на которых целесообразно применять категорию «продовольственная безопасность», от тех, где она должно быть заменена на иные термины. Такое теоретическое уточнение предотвращает методологическое расширение категории и способствует повышению точности аналитических моделей в области национальной продовольственной политики.

Заключение

Применение субъект-объектного подхода к анализу системы продовольственной безопасности позволил представить её как управляемую социально-экономическую систему с чётко структурированными элементами. Проведенная классификация позволила отразить направленность управленческого воздействия субъектов и функциональные роли объектов, которые будут использованы для отбора показателей продовольственной безопасности в рамках дальнейшего исследования. При этом такие показатели, как уровень потребления и продовольственная независимость, трактуются как производные характеристики, характеризующие состояние системы, но не являющиеся объектами управления.

На основе примененного подхода был рассмотрен вопрос об ограничениях применения категории «продовольственная безопасность» в зависимости от уровня управления. В качестве основного критерия выступает наличие субъектной структуры, осуществляющей разработку и реализацию политики в области продовольствия. На этой основе продовольственная безопасность может быть применима на национальном и, при наличии интеграционных механизмов, наднациональном уровнях. При отсутствии самостоятельного субъекта, но наличии отдельных управленческих функций, целесообразно применение термина «продовольственное обеспечение» (регион, муниципалитет, ведомства, глобальный уровень). В остальных случаях (организация, индивид) корректно использовать термин «обеспеченность продовольствием».