Анализ отечественного и зарубежного опыта по ликвидации накопленного вреда окружающей среде

Введение

Используя терминологию Федерального закона Российской Федерации «Об охране окружающей среды» накопленный вред окружающей среде (НВОС) можно трактовать как негативное изменение, загрязнение природных систем в результате прошлой экономической и иной деятельности, не устраненное в полном объеме [1]. К объектам накопленного вреда окружающей среде (ОНВОС) относятся территории с выявленным экологическим вредом, а также объекты капитального строительства, являющиеся источником НВОС [1].

Проблема НВОС в Российской Федерации является актуальной уже длительное время. По данным Министерства природных ресурсов и экологии, на начало 2024 г. на территории страны выявлено более 2000 потенциальных объектов накопленного экологического вреда [2].

Спецификой является то, что значительная часть экологического вреда была образована в советский период, когда вопросам охраны окружающей среды и ее восстановления уделялось недостаточное внимание. Кроме того, после перехода промышленных объектов к частному бизнесу, новые владельцы активов часто игнорировали необходимость ликвидации последствий прошлой хозяйственной деятельности. В результате ответственность и обязательства по устранению вреда перекладывалась на федеральные и региональные органы власти. Проблема усиливалась отсутствием эффективной системы правового регулирования и действенных экономических механизмов в сфере ликвидации НВОС.

Приоритетной проблемой для России является ликвидация НВОС в Арктической зоне, где работы осложнены природно-климатическими условиями. Освоение масштабного ресурсного потенциала российского арктического сектора определяет значительную экологическую нагрузку на экосистемы. При этом важна не только экологизация производственных процессов сегодня, необходимо решать накопившиеся проблемы, связанные с последствиями прошлой хозяйственной деятельности.

По оценкам экспертов, в прибрежной зоне Северного Ледовитого океана находится до 4 млн. тонн промышленного и строительного мусора, а также от 4 до 12 млн. железных бочек [3]. К ОНВОС в Арктике относятся объекты военно-промышленного комплекса, брошенные или неэксплуатируемые производственные объекты горнодобывающей и нефтегазовой промышленности, метеостанции, затопленные морские транспортные средства, территории, загрязненные разливами нефти и нефтепродуктов и др.

В этой связи, целью настоящего исследования является анализ существующего отечественного и зарубежного опыта, современных инициатив и практических механизмов ликвидации НВОС, а также выявление пробелов в российской практике управления вопросами устранения экологического вреда и разработка рекомендаций по совершенствованию экологической политики в сфере НВОС.

В статье использован широкий информационно-аналитический базис по тематике ликвидации НВОС и восстановления природных систем в Российской Федерации и зарубежных странах. Использованы общенаучные методы анализа, синтеза, обобщения и декомпозиции факторов.

Результаты исследования

Опыт по ликвидации накопленного вреда окружающей среде в США

Стремление США к разработке и реализации строгой и действенной экологической политики является ключевым фактором формирования эффективной государственной системы управления ликвидацией НВОС и восстановлением окружающей среды в стране.

В 1980 году Конгресс США принял Закон о комплексном реагировании на загрязнение окружающей среды, компенсации и ответственности (Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act, CERCLA), широко известный как программа «Суперфонд» [4]. Программа реализуется Агентством по охране окружающей среды (U.S. Environmental Protection Agency, EPA) и направлена на выявление и ликвидацию ОНВОС с целью сохранения природных систем и здоровья населения.

Закон предоставил EPA полномочия и средства для привлечения загрязнителей к ответственности за ликвидацию НВОС. Примечательно, что в системе США предприятию или его приемнику невозможно снять с себя ответственность за причиненный экологический вред [5]. Данная жесткая мера стимулирует бизнес к более ответственному подходу к вопросам экологической безопасности производственной деятельности.

Процесс ликвидации НВОС реализуется в несколько этапов, по каждому из которых формируются целевые показатели эффективности для оценки достижения конкретных экологических результатов (рисунок 1).

Рисунок 1 – Этапы ликвидации НВОС в США [4]

Важно отметить, что своей деятельности «Суперфонд» придерживается стратегии «зелёного» восстановления, направленной на сокращение в процессе ликвидации НВОС энергопотребления и увеличение доли энергии, получаемой из возобновляемых источников, сокращение выбросов загрязняющих веществ и парниковых газов, сокращение потребления воды и сохранение ее качества, сохранение материальных ресурсов и минимизацию отходов [4].

В 2021 г. в США принят Закон об инвестициях в инфраструктуру и рабочих местах (The Infrastructure Investment and Jobs Act, IIJA). Согласно информации, представленной на официальном сайте Министерства внутренних дел США, Закон предусматривает выделение 3,5 млрд. долл. на ликвидацию последствий загрязнения окружающей среды. Финансирование позволило реализовать более 250 проектов «Суперфонда» по ликвидации НВОС, в том числе проектов по герметизации законсервированных нефтяных и газовых скважин и рекультивации заброшенных шахтных территорий [6].

Также, в рамках реализации программы «Фонды восстановления государственных и местных бюджетов в связи с коронавирусом» (The Coronavirus State and Local Fiscal Recovery Funds (SLFRF), утвержденной Законом о плане спасения Америки (American Rescue Plan Act of 2021) [7], ряд отдельных штатов финансирует проекты ликвидации НВОС. Так, например, Флорида выделила 50 млн. долл. для ликвидации подземных резервуаров для хранения нефтепродуктов, которые не использовались и потенциально могли загрязнять питьевую воду в штате [8].

Важное значение в экологической политике уделено вопросам НВОС в Арктике. На 2024 г. на Аляске выявлено 6 объектов «Суперфонда» (5 из которых относятся к военно-промышленному комплексу), а также 1447 объектов по переработке опасных отходов [9]. Объекты оценены и ранжированы по приоритетности, в настоящее время проводится их активная очистка на государственном и федеральном уровнях. Кроме того, в процессе ликвидации последствий прошлой экономической деятельности в Арктике, участвуют и другие ведомства США. Так, в 2021 г. Федеральное управление гражданской авиации (The Federal Aviation Administration) выделило около 4 млн. долл. на проведение работ по очистке национальных лесов Аляски [10].

Опыт по ликвидации накопленного вреда окружающей среде в странах Европейского союза

Высший орган исполнительной власти Европейского союза (ЕС) Европейская комиссия признает важность защиты природных ресурсов Европы и экосистемных услуг, которые они предоставляют экономике и обществу. При этом примечательно, что в «Европейском зеленом курсе» (The European Green Deal) [11], стратегии ЕС по достижению ресурсосберегающей и климатически нейтральной экономики, не уделено внимания вопросам ликвидации НВОС.

Ключевым документом для всех стран ЕС, регламентирующим процессы устранения накопленного экологического вреда, является Директива Европейского Парламента и Совета Европейского Союза 2004/35/ЕС от 21 апреля 2004 г. «Об экологической ответственности, направленной на предотвращение экологического ущерба и устранение его последствий» [12].

В 2024 г. были приняты важные поправки к Директиве с учетом уголовного законодательства, предусматривающие более жесткие санкции за причинение экологического вреда, в том числе за утрату среды обитания и незаконную вырубку лесов [13]. Новые правила вводят наказания, начиная от тюремного заключения для физических лиц и заканчивая штрафами и лишением доступа к государственным средствам для компаний. При разработке поправок было принято во внимание понятие «экоцида». Термин «экоцид» разработан международной группой экспертов-юристов в 2021 году для уголовного преследования экологических правонарушений [14]. Таким образом, ЕС стал первым международным органом, который объявил преступлением нанесение масштабного экологического вреда, сопоставимого с «экоцидом».

Одним из ключевых принципов, лежащих в основе экологической политики ЕС, является принцип «загрязнитель платит». При этом, как показывают результаты исследования Еврокомиссии, расходы на снижение и ликвидацию экологического вреда в странах ЕС значительно превышают доходы, получаемые от налогов и других экономических инструментов [15]. В этой связи, в странах ЕС непрерывно совершенствуется система «зеленого» налогообложения как способ снизить издержки для населения и стимулировать инновации и инвестиции в более чистую экономику.

К отличительным особенностям европейского подхода можно отнести обязательство принятия превентивных мер. Предприятиям необходимо оценивать потенциальные угрозы экологического вреда, информировать о них компетентные органы и принимать меры по их устранению [12].

По оценкам Евростата, в 2023 г. страны ЕС инвестировали около 67 млрд. евро в активы, необходимые для защиты окружающей среды (очистные сооружения, транспортные средства для перевозки отходов, приобретение земель для создания природных заповедников или более экологичное производственное оборудование). Около 60% от общего объема инвестиций было направлено корпоративным сектором, остальные 40% инвестиций пришлись на государственные органы и некоммерческий сектор [16].

Кроме того, в ЕС широко развита система экологических грантов и программ для поддержки предприятий, готовых восстанавливать загрязненные территории, стимулируя экономическую активность и создавая рабочие места. При этом, предприятия получат не только субсидии для финансирования работ, но поддержку различных учреждений и служб, которые регулируют или упрощают процесс создания бизнеса. В качестве примера можно привести программу «Брюссельские зелёные поля» («Brussels Greenfields) Брюссельского института экологического менеджмента. Программа получила финансовую поддержку в размере 4,6 млн. евро от Европейского фонда регионального развития (European Regional Development Fund, ERDF) и других организаций. Финансирование получили 12 проектов и предприятий. В результате реализации программы около 170 000 м² непригодных, загрязненных территорий, обладающих значительным потенциалом, сегодня используются для развития экологически чистой экономики [17].

Опыт по ликвидации накопленного вреда окружающей среде в Российской Федерации

Локализация НВОС в результате прошлой экономической деятельности в Российской Федерации напрямую связана с территориальным размещением предприятий добывающей и перерабатывающей промышленности, а также военно-промышленного комплекса. На подавляющем числе таких территорий расположены бесхозные отвалы горных пород и хвостохранилища, шламонакопители с токсичными отходами, свалки и полигоны. Кроме того, значительная площадь загрязнена разливами нефти и нефтепродуктов.

На рисунке 2 систематизированы факторы, способствующие образованию НВОС в Российской Федерации.

Рисунок 2 – Факторы образования накопленного вреда окружающей среде в Российской Федерации [составлено авторами]

Сложившая в постсоветский период ситуация низкой ответственности производителей и высоких расходов федерального и регионального бюджетов на ликвидацию НВОС определила необходимость изменения экологической политики, совершенствования подходов и механизмов по устранению экологического вреда [18]. В последние годы в Российской Федерации предпринимаются попытки разработать новую концепцию управления ликвидацией НВОС, которая могла бы обеспечить баланс интересов государства, промышленного сектора и общества.

С 2019 г. в рамках национального проекта «Экология» реализуется Федеральный проект «Чистая страна», который предполагает ликвидацию 191 свалки и 88 наиболее опасных ОНВОС к 2024 г. [19]. На конец 2023 г. общая площадь рекультивированных земель достигла 931,2 гектара. Улучшено качество жизни более 11,1 млн. человек [20].

В 2021 г. был запущен Федеральный проект «Генеральная уборка» как одна из инициатив социально-экономического развития страны до 2030 г. [21]. Проектом предусмотрена ликвидация 1929 объектов с признаками ОНВОС, в том числе мероприятия по обследованию и ликвидации скважин нераспределенного фонда недр, заброшенных предприятий, поднятию и утилизации затонувших объектов.

Кроме того, в 2024 г. Указом «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года» установлены следующие целевые показатели: до 2030 г. ликвидация не менее 50 опасных объектов НВОС; до 2036 г. утилизация и обезвреживание не менее 50 % объема отходов I и II классов опасности [22].

Для эффективной реализации Федеральных проектов в 2023 г. претерпели существенные изменения правовые основы в области ликвидации НВОС.

С 2024 г. в силу вступили изменения, которые позволят выявить бесхозные ОНВОС и провести их градацию по влиянию на природные системы и здоровье граждан. Так, усовершенствованы правила ведения государственного реестра ОНВОС, в том числе установлены 12 критериев для формирования перечня приоритетных объектов [23]. К ключевым критериям относятся объем размещенных отходов производства и потребления в зависимости от класса опасности, площадь территории, подверженной негативному воздействию, уровень превышения нормативов качества окружающей среды и др. Стоит отметить, что введен критерий расположения ОНВОС в Арктической зоне.

Согласно новым законодательным нормам, выявление ОНВОС осуществляется органами региональной государственной власти и местного самоуправления посредством сбора, обработки и анализа сведений о территориях, на которых в прошлом осуществлялась хозяйственная деятельность [24]. До принятия этого закона такими обязанностями не обладала ни одна структура.

Вместе с тем, полномочия по исследованию и оценке объектов НВОС, выполнение которых требует, например, проведения специальных исследований или лабораторных анализов, переносятся на федеральный уровень. Обследование и оценка ОНВОС, за исключением оценки воздействия на жизнь и здоровье граждан, осуществляются Роприроднадзором на основании государственного задания. Работы могут осуществляются с использованием систем дистанционного наблюдения, присутствия на территории ОНВОС, применения специальных технических средств, отбора и анализа проб компонентов природной среды [25].

Также, определены новые правила организации ликвидации накопленного вреда окружающей среде [26]. Урегулированы вопросы проведения обследований, разработки и утверждения проекта ликвидации, наблюдения за ходом процедуры. Установлен порядок выдачи заключений о ликвидации. Необходимо отметить, что ликвидацию НВОС регионы будут проводить за счет средств, сформированных, в том числе от платы за негативное воздействие на окружающую среду, платежей на возмещение вреда, причиненного окружающей среде, а также штрафов [27].

Кроме того, ликвидация негативного экологического воздействия стала областью применения наилучших доступных технологий (НДТ). С 2021 г. перечень областей применения НДТ дополнен новой областью – «ликвидация накопленного вреда окружающей среде» [28].

Предпринятые меры относятся и регионам арктического сектора. Вместе с тем, на сегодняшний день объем возможного экологического вреда пока еще не подсчитан, поскольку нет единой верифицированной базы данных по накопленному экологическому вреду в Арктике.

Нельзя не обратить внимание на то, что именно в Арктике широко распространена волонтерская деятельность, в том числе корпоративное волонтерство. Волонтеры не только вовлекаются в процессы ликвидации НВОС, но и способствуют распространению в обществе информации об уникальной природе арктических регионов и необходимости ее сохранения. Межрегиональная общественная экосоциологическая организации «Зеленая Арктика» занимается привлечением волонтеров к очистке арктических территорий, а также реализует экопросветительскую онлайн-программу [29]. В рамках реализации проекта «Чистая Арктика» в 2023 году собрано 7000 тонн отходов на территории общей площадью 256 гектаров [30]. Экологическое движение Русского географического общества «Доброволец Арктики» проводит полный цикл очистки территории: ОНВОС собираются, вывозятся и утилизируются в соответствии с экологическими нормами [31].

Заключение и выводы

Формирование и развитие эффективной системы управления ликвидацией НВОС способно генерировать значимые экологические и социально-экономические эффекты. Экологическая реабилитация территорий, подверженных негативному воздействию ОНВОС, способствует улучшению условий проживания населения, восстановлению природных систем и сохранению биоразнообразия, созданию дополнительных рабочих мест и развитию сферы экологических услуг. Кроме того, согласно исследованию, опубликованному в журнале Frontiers in Marine Science [32], ликвидация НВОС формирует экономические выгоды. В статье рассмотрен опыт очистных работ Бостонской гавани в США, на которые было выделено 4,7 млрд. долл. Ученые разработали модель экономической оценки, основанную на ценности услуг, которые экосистемы предоставляют обществу после ликвидации НВОС. Результаты показали, что территория Бостонской гавани после очистки предоставляет обществу услуги, капитализированная стоимость которых составляет от 30 до 100 млрд. долл [31].

Для Российской Федерации проблема НВОС имеет масштабный характер. В последние несколько лет в стране реформирована нормативно-правовая база и институциональные условия, что способствовало более четкому распределению ответственности по ликвидации НВОС между государством и частным сектором. Создаются условия для разработки и внедрения новых технологий для минимизации экологического вреда как ключевого аспекта в улучшении состояния окружающей среды. Предпринятые меры закладывают долгосрочные основы для повышения эффективности системы ликвидации НВОС в стране. При этом в ряде изменений прослеживается опыт реализации экологической политики в зарубежных странах, в частности:

- категоризация объектов НВОС в зависимости от степени воздействия на экосистемы и здоровье населения для приоритезации ликвидационных работ;

- усиление ответственности и расширение финансовых обязательств бизнеса при сохранении функций управления и контроля за органами государственной власти;

- внедрение системы целевого использования налогов и штрафов, связанных с причинением вреда окружающей среде.

Однако остается ряд аспектов, которые требуют дальнейшего совершенствования.

Прежде всего, требуется последовательное устранение пробелов в законодательстве, которые создают возможность промышленным предприятиям уходить от ответственности или не в полной мере исполнять обязательства по устранения вреда окружающей среде. Также необходимо регламентировать ответственность и обязательства по ликвидации НВОС в системе «собственник – правопреемник» для снижения вероятности образования бесхозных объектов и увеличения финансовой нагрузки на государство и регионы.

Также, представляется целесообразным формирование базы данных технологий и технических средств, применимых для ликвидации различных типов загрязнений и экологической реабилитации территорий. Требуется активное развитие технологических партнерств между промышленными компаниями, поставщиками экологических услуг и производителями технико-технологических решений, в том числе из дружественных стран. Инновационное развитие сферы ликвидации НВОС должно найти отражение в государственных стратегиях и инициативах.

Имеет значение регламентирование обязательств исполнения превентивных мер по предотвращению экологического вреда, включая проведение оценок воздействия на окружающую среду перед началом проектов или деятельности, применение технологий и процессов для минимизации негативного воздействия на окружающую среду, строгое соблюдение экологических стандартов, норм и регламентов, а также своевременное информирование уполномоченных органов о потенциальной экологической угрозе.

Кроме того, необходимо развивать институт экологического страхования, который представляет собой механизм, направленный на минимизацию финансовых рисков, связанных с экологическим вредом и стимулирование предприятий придерживаться экологических стандартов и снижать негативное воздействие на экосистемы.

Важно обратить внимание, что ключевым аспектом процессов ликвидации НВОС в зарубежных странах является акцент на повторное использование восстановленных земель, которое вносит вклад в социально-экономическое развитие регионов. На восстановленных территориях могут располагаться как парки или природные заповедники, так и новые объекты экономической деятельности. При этом устойчивое использование восстановленных территорий требует комплексного подхода на основе объединения усилий государства, регионов и местных сообществ.

Более детальной проработки требуют вопросы ликвидации НВОС в Артике. Высокое стратегическое значение региона для социально-экономического развития всей страны, а также уязвимость арктических природных систем обуславливает необходимость разработки отдельного Федерального проекта, детально регламентирующего механизмы по устранению НВОС. Также, важно гармонизировать государственные стратегические программы, стратегии развития арктических регионов и промышленных компаний.