Модели государственно-частного партнерства и влияние факторов на их использование в России

.

Введение

Государственно-частное партнерство (далее – ГЧП), используемое в России около 25 лет, считается механизмом привлечения частных инвестиций для решения социально-экономических проблем развития территорий и стратегического развития отраслей. При этом существуют разные подходы к сущностным признакам ГЧП, на основании которых выделяют ГЧП и квази-ГЧП [1, 2]. Исходя из определения ГЧП, трактуемого в законодательстве, критериям ГЧП являются: юридическое оформление соглашения о сотрудничестве частного партера и публичного партнера; наличие срока соглашения; объединение ресурсов партнеров; распределение рисков участников соглашения; наличие регламентирующего законодательного документа; наличие цели привлечения инвестиций частного партнера (обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной/муниципальной собственности; повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям; решения стратегических задач социально-экономического развития экономики). Таким образом, модель реализации инвестиционного проекта, соответствующая всем критериям, на наш взгляд, является моделью ГЧП.

В настоящее время ряд авторов считает, что формирование и развитие ГЧП зависит от отраслевой специфики региона и наличия законодательно-нормативной базы [3, 4]. Более того, предлагается принять единый нормативно-правовой акт, в котором следует указать все формы партнерства [2, 5]. Другие авторы считают, что необходимо расширять меры финансовой поддержки частного партнера, в том числе с использованием налоговых инструментов [6, 7].

Целью работы является определение состава и структуры моделей ГЧП, а также факторов, влияющих на их использование в экономике России.

Научная новизна работы заключается в выявлении факторов, влияющих на использование моделей ГЧП в российских регионах, с использованием метода аналитической группировки данных за период 2020-2023 гг.

Гипотезы

На основе проведенного контент-анализа и анализа использования моделей ГЧП в российской экономике сформулированы следующие гипотезы:

Н1: востребованность моделей ГЧП со стороны частного партнера определяется наличием мер поддержки со стороны публичного партнера, предоставляемых в рамках заключаемого соглашения.

Н2: востребованность механизма ГЧП в регионах определяется не только наличием соответствующего регионального законодательства, но и рисками, связанными с особенностями моделей ГЧП.

Н3: использование механизма ГЧП со стороны публичного партнера определяется наличием бюджетных возможностей субъекта РФ.

Модели ГЧП, используемые в российской экономике

В настоящее время на законодательном уровне определены для использования различные модели ГЧП, каждая из которых регламентируется отдельным нормативным актом и имеет различные цели применения (табл. 1).

Таблица 1

Модели ГЧП, реализуемые в России

№ п/п	Модель ГЧП	Год введения	Цели использования модели ГЧП
1	Инвестиционное соглашение (далее – ИС) [8]	1999	Обеспечение гарантий защиты прав, интересов и имущества субъектов инвестиционной деятельности
2	Приватизация государственного и муниципального имущества с инвестиционными и эксплуатационными обязательствами [9]	2001	Сохранение профиля деятельности приватизируемого предприятия как стратегического или социально-значимого
3	Концессионное соглашение (далее – КС) [10]	2005	Привлечение инвестиций для развития инфраструктуры; обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной/муниципальной собственности; повышение качества товаров (работ, услуг), предоставляемых потребителям
4	Аренда с инвестиционными обязательствами (далее – Аренда с ИО) [11, 12]	2006	Улучшение состояния имущества, находящегося в государственной/ муниципальной собственности, обеспечение эффективности его использования
5	Контракт жизненного цикла (далее – КЖЦ), Энергосервисный контракт, Государственный контракт со встречными инвестиционными обязательствами [13], Офсетный контракт [14]	2011, 2013	Обеспечение государственных и муниципальных нужд в создании необходимой материально-технической базы
6	Специальный инвестиционный контракт 1.0 (далее - СПИК 1.0) [15]	2014	Привлечение долгосрочных частных инвестиций в проекты по созданию промышленной продукции для обеспечения импортозамещения
7	Соглашение о ГЧП (далее – СГЧП), Соглашение о МЧП (далее – СМЧП) [16]	2015	Привлечение инвестиций для обеспечения доступности и качества товаров (работ, услуг), организация предоставления которых относится к вопросам ведения органов государственной власти и местного самоуправления
8	Корпоративная форма ГЧП [1]	2015
9	Специальный инвестиционный контракт 2.0 (далее – СПИК 2.0) [15]	2020	Привлечение долгосрочных частных инвестиций в высокотехнологичные проекты и внедрение передовых технологий для локализации производства продукции, конкурентоспособной на внутреннем и мировом рынках
10	Соглашение о защите и поощрении капиталовложений (далее – СЗПК) [17]	2020	Поддержка реализации новых крупных инвестиционных проектов с целью обеспечения стратегического экономического развития страны

Источник: составлено автором.

Вместе с тем, несмотря на введение новых моделей в 2020 г., доля инвестиций в основной капитал с использованием ГЧП в общем объеме инвестиций в основной капитал в целом по России снижается (6,1% в 2020 г., 4,17 - в 2021 г., 2,63 - в 2022 г., 2,48% в 2023 г.) [2]. Следует отметить, что механизм СЗПК практически сразу после введения в 2020 г. был приостановлен и вновь перезапущен в конце 2022 г. По состоянию на конец сентября 2023 г. через механизм СЗПК в экономику поступило 959 млрд. руб. [3] С учетом суммы заключенных СЗПК в 2023 г. (более 1,4 трлн руб.) доля ГЧП в общем объеме инвестиций в основной капитал, по нашим расчетам, должна ежегодно составлять не менее 7%.

Среди основных моделей ГЧП по числу заключенных ГЧП-проектов преобладают КС. В тройку лидеров также входят СЗПК и СПИК 2.0. Все другие модели ГЧП-проектов являются единичными и имеют тенденцию к сокращению (рис. 1).

Рисунок 1. Количество ГЧП-проектов, запущенных к реализации в 2020-2023 гг., единиц.

Источник: составлено автором на основе данных Росинфра [4].

По объему инвестиций в ГЧП-проекты лидеры те же: СЗПК, КС и СПИК 2.0 (рис. 2), поскольку реализуемые с использованием этих моделей проекты являются самыми крупными, что характеризует средний чек ГЧП-проекта (табл. 2).

Рисунок 2. Состав ГЧП-проектов по объему инвестиций, запущенных к реализации в 2020-2023 гг. млрд руб. [5]

Источник: составлено автором на основе данных Росинфра [6].

Таблица 2

Характеристика моделей ГЧП, запущенных к реализации в 2020-2023 гг.

Модель ГЧП	Средний чек, млн руб.	Уровень реализации		Доля частных инвестиций, %
		статус ГЧП-проекта	доля в объеме инвестиций, %
СЗПК	66 000 [7]	федеральный	99,2	100
	3 100	региональный	0,8	100
СПИК 2.0	24 490,0	муниципальный	100	100
СПИК 1.0	17 050,9	региональный	100	100
ИС	12 261,5	региональный муниципальный федеральный	46,8 44,0 9,2	100
СГЧП	10 517,7	региональный	100	35-90
КС	4 817,6	региональный муниципальный федеральный	69,2 27,4 6,1	40-90
КЖЦ	780,7	муниципальный	100	100
Аренда с ИО	349,6	муниципальный региональный	97,5 2,5	100
СМЧП	348,6	муниципальный	100	6-69

Источник: составлено автором на основе данных Росинфра [8].

В большинстве моделей ГЧП частные инвестиции составляют 100%, что делает их привлекательными со стороны публичного партнера. Для частного партнера инвестиционно привлекательными являются модели с участием в финансировании проекта публичного партнера, прежде всего, КС, СГЧП/СМЧП (табл. 2).

Большая часть моделей ГЧП реализуется на региональном и муниципальном уровнях (табл. 2). Таким образом, именно регионы играют главную роль в использовании ГЧП в качестве механизма стимулирования привлечения частных инвестиций в экономику. Рейтинг регионов по объему инвестиций в различных моделях ГЧП представлен в таблице 3.

Таблица 3

Рейтинг [9] регионов по объему инвестиций в моделях ГЧП за 2020-2023 гг.

Рейтинг субъектов	Модели ГЧП
	Аренда с ИО	ИС	КС	СГЧП	СПИК	СЗПК
1	Белгородская область	Республика Карелия	Нижегородская область	Новосибирская область	Пермский край	Забайкальский край
2	Томская область	Самарская область	Республика Татарстан	г. Санкт-Петербург	Ленинградская область	Хабаровский край
3	Московская область	Красноярский край	г. Санкт-Петербург	Республика Саха Якутия	Тульская область	Республика Карелия
4	Краснодарский край	Сахалинская область	Республика Саха Якутия	Пермский край	Нижегородская область	Ленинградская область
5		г. Москва	Ростовская область	Республика Башкортостан	Волгоградская область	Пермский край
6		Магаданская область	Пермский край		Саратовская область	Республика Тыва
7		Тюменская область	Омская область		Калининградская область	Новгородская область
8		Белгородская область	Сахалинская область		Омская область	Мурманская область
9			Архангельская область		Калужская область	Республика Татарстан
10			Магаданская область		Липецкая область	Свердловская область
11			Краснодарский край		Чувашская Республика	Амурская область
12			Хабаровский край		Московская область	Волгоградская область
13			Челябинская обл.		Тюменская область	Кемеровская область
14			г. Москва		Вологодская область	Республика Башкортостан
15			Оренбургская область		Свердловская область	Новосибирская область
16			Самарская область		Ставропольский край	Саратовская область
17			Красноярский край		Рязанская область	г. Москва
18			Свердловская область		Республика Татарстан	Тверская область
19			ХМАО-Югра		Ульяновская область	Краснодарский край
20			Амурская область		Челябинская область	Калужская область

Источник: составлено автором на основе данных Росинфра. [10]

Таким образом, лидерами по количеству используемых моделей ГЧП и объему инвестиций в ГЧП-проекты в 2020-2023 гг. являются пять регионов: Пермский край, Республика Татарстан, Краснодарский край, г. Москва и Свердловская область. В целом в 2020-2023 гг. модели ГЧП использовали 63 российских региона [11]. Следует отметить, что Минэкономразвитие России рассчитывает с 2020 г. рейтинг регионов по уровню развития ГЧП. В рейтинг включены три показателя (динамика реализации проектов ГЧП, опыт реализации и состояние нормативно-институциональной среды), которые не связаны с количественными показателями развития ГЧП (динамика реализации проектов рассчитывается от достигнутого уровня) [3].

Рейтинг отраслей, в которых используются различные модели ГЧП, следующий: промышленное производство (Аренда с ИС, КЖЦ, ИС, КС, СЗПК), массовый спорт (ИС, КС, СГЧП, СМЧП), теплоснабжение и ГВС (КЖЦ, ИС, КС), школьное/дошкольное образование, детский отдых (Аренда с ИО, КС, СМЧП), торговля, обслуживание, офисы (Аренда с ИС, ИС, КС).

Факторы, влияющие на использование моделей ГЧП

Для рассмотрения гипотезы Н1 в таблице 4 представлен перечень мер поддержки в рамках каждой модели ГЧП. Наибольшее количество мер поддержки частного партнера (финансовых и нефинансовых), которые могут быть предоставлены при заключении соглашения, предусмотрено для ИС, затем следуют СГЧП/СМЧП, КС и СЗПК. Однако данные, представленные на рисунках 1 и 2, подтверждают значимость мер поддержки только для двух моделей - КС и СЗПК. Таким образом, гипотеза Н1 подтверждается частично.

Для рассмотрения гипотезы Н2 был проведен анализ регионального законодательства, регламентирующего механизм ГЧП на территории соответствующего субъекта РФ.

Следует отметить, что во всех регионах в разные периоды (с 1996 г. [12] по 2018 г. [13]) был принят основной (базовый) региональный закон об инвестиционной деятельности, создающий правовые основы ГЧП на региональном уровне. Кроме этого закона в регионах принимались различные законодательно-нормативные акты (указы главы региона, законы, постановления и распоряжения правительства региона) по стимулированию инвестиционной деятельности. После принятия федерального закона о

Таблица 4

Меры господдержки в моделях ГЧП

Меры господдержки	Модели ГЧП
	Аренда с ИО	КЖЦ	ИС	КС	СГЧП/ СМЧП	СПИК 1.0	СПИК 2.0	СЗПК
Заключение контракта без конкурса				V	V
Содействие в получении обязательных разрешений федеральных и региональных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и (или) согласований указанных органов					V
Предоставление льготных условий земле- и природопользования			V	V	V
Вовлечение в инвестиционный процесс законсервированных объектов госсобственности			V
Защита от поставок технически и морально устаревших технологий и активов			V
Неприменение режимов запретов и ограничений, вносимых в действующие федеральные законы и иные нормативно-правовые акты РФ, по сравнению с действовавшими на день начала финансирования приоритетного инвестиционного проекта			V			V	V	V
Предоставление на конкурсной основе государственных гарантий по инвестиционным проектам за счет бюджетных средств			V	V	V
Гарантия закупки у частного партнера продукции, работ, услуг		V
Государственные гарантии								V
Финансирование инвестиционных проектов за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы РФ			V	V	V	V	V	V
Бюджетные инвестиции								V
Выпуск облигационных займов и гарантированных целевых займов			V
Гарантии не повышения величины совокупной налоговой нагрузки на деятельность инвестора по сравнению с ее величиной на день начала финансирования приоритетного инвестиционного проекта			V			V	V	V
Гарантии обеспечения окупаемости инвестиций и получения валовой выручки				V	V
Льготная ставка арендной платы	V

Источник: составлено автором на основе [8-17, 18].

ГЧП/МЧП ряд регионов принял соответствующий нормативный акт. [14] Однако, несмотря на его наличие, регионы (за исключением Республики Саха Якутия) в течение 2020-2023 гг. не заключили ни одного СГЧП/СМЧП. [15] Как свидетельствует практика реализации ГЧП в регионах-лидерах (табл. 3), наличие регионального инвестиционного законодательства не гарантирует применение моделей ГЧП и рост инвестиций в ГЧП-проекты.

На основе обзора литературы о недостатках, присущих различным моделям ГЧП [19-22], в таблице 5 представлена их группировка, позволившая выявить факторы риска реализации ГЧП-проектов. Наиболее существенные недостатки (длительность процедур, недостаточный объем бюджетного участия, проблемы распределения права собственности), увеличивающие финансовые риски частного партнера, имеют СГЧП/СМЧП.

Таблица 5

Недостатки моделей ГЧП

Недостатки моделей ГЧП	Модели ГЧП
	Аренда с ИО	КЖЦ	ИС	КС	СГЧП	СМЧП	СПИК	СЗПК
Сложность, трудоемкость и длительность процедур заключения соглашения					V	V		V
Недостаточный объем бюджетных средств субъектов РФ и муниципалитетов для участия в ГЧП со стороны публичного партнера					V	V	V
Ограничение гибкости ведения хозяйственной деятельности частного партнера в силу условий соглашения	V	V					V
Проблемы распределения права собственности на создаваемый объект			V			V
Отсутствие системы отбора инвестиционных проектов для заключения соглашений			V		V	V
Отсутствие методики оценки эффективности и результативности модели ГЧП, в том числе использования бюджетных средств, для публичного партнера	V			V
Проблемы обоснования размера инвестиционных обязательств частного партнера	V			V
Недостаточное покрытие непредвиденных ситуаций для частного партнера		V
Невозможность отнесения частным партнером стоимости переданной государству/ муниципалитету доли имущества к расходам при исчислении налога на прибыль организации [16]			V

Источник: составлено автором.

Таким образом, гипотеза Н2 подтверждается частично: востребованность механизма ГЧП в регионах обусловлена рисками использования различных моделей ГЧП, а не наличием соответствующего регионального законодательства.

Для рассмотрения гипотезы Н3 все регионы были поделены на две группы: получающие и не получающие дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. В таблице 6 представлены данные об использовании моделей ГЧП регионами, не получающими дотации. Следует отметить, что все регионы используют механизм ГЧП, в том числе около 75% из них – несколько моделей ГЧП. Среди дотационных только 15 регионов (24%) используют две и более моделей ГЧП.

Таблица 6

Использование моделей ГЧП регионами, не получивших дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности в 2020-2023 гг. [17]

№ п/п	Регионы	Модели ГЧП
		Аренда с ИО	ИС	КС	СГЧП/СМЧП	СПИК	СЗПК
1	Республика Татарстан			V		V	V
2	Красноярский край		V	V
3	Пермский край			V	V	V	V
4	Белгородская область	V	V	V
5	Вологодская область			V
6	Иркутская область			V
7	Калужская область			V			V
8	Ленинградская область			V		V	V
9	Липецкая область			V		V	V
10	Мурманская область						V
11	Московская область	V		V			V
12	Нижегородская область			V		V
13	Самарская область		V	V		V
14	Сахалинская область		V	V
15	Свердловская область			V			V
16	Тульская область			V		V	V
17	Тюменская область		V	V		V
18	Челябинская область			V
19	Ярославская область			V			V
20	г. Москва		V	V		V	V
21	г. Санкт-Петербург		V	V	V	V
22	ХМАО-Югра			V
23	ЯНАО			V

Источник: составлено автором.

Таким образом, гипотеза Н3 подтверждается: механизм ГЧП используется при наличии бюджетных возможностей региона.

Заключение

Несмотря на разные подходы к определению ГЧП и квази-ГЧП, в российской практике применяется более 10 их моделей (форм). Каждая из моделей имеет свою цель использования и особенности, заключающиеся в объемах инвестирования, мерах поддержки со стороны публичного партнера, финансовом участии публичного партнера, распределении права собственности на создаваемый объект, гарантии частному партнеру требуемого уровня доходности инвестиций.

Анализ использования различных моделей ГЧП в российской экономике проведен за период 2020-2023 гг., поскольку интересно было посмотреть, как изменится структура моделей ГЧП после введения новых (СПИК 2.0 и СЗПК). Анализ показал, что лидерами по числу заключенных соглашений, как по количеству, так и по объему инвестиций в ГЧП-проекты, являются КС, СПИК 2.0 и СЗПК. Самые крупные ГЧП-проекты по объему инвестиций реализуются в рамках СЗПК, СПИК и ИС. Большинство моделей (за исключением КС и СГЧП/СМЧП) являются инвестиционно привлекательными для публичного партнера, поскольку предполагают практически полное финансирование частным партнером. Несмотря на то, что статус публичного партнера может быть федеральным, все ГЧП-проекты реализуются в регионах. Составлен рейтинг регионов по объему инвестиций в моделях ГЧП, а также рейтинг отраслей по количеству используемых моделей.

С использованием метода аналитической группировки данных были проверены выдвинутые гипотезы о факторах, влияющих на использование ГЧП. Подтвердилась значимость мер государственной поддержки для двух моделей - КС и СЗПК, а также наличия бюджетных возможностей региона. При этом востребованность механизма ГЧП в регионах обусловлена особенностями моделей ГЧП и генерируемыми ими рисками, и не зависит от наличия соответствующего регионального законодательства.

Полученные результаты могут использоваться для корректировки действующей законодательно-нормативной базы, регламентирующей использование различных моделей ГЧП.

[1] С 2020 г. в качестве самостоятельной модели не выделяется, поскольку является разновидностью СГЧП/СМЧП.

[2] Рассчитано автором по данным Росстата (Росстат. Инвестиции в нефинансовые активы. Inv_vsego_2023.xls. URL: https://docs.yandex.ru/docs/view?url=ya-browser%3A%2F%2F4DT1uXEPRrJRXlUFoewruKX76Z-y63Re97w8fZgxwnfq0IlzsbSgbv3-DyrLuCBwUkbZrikhPnLNNEKhk0c3Q4PNvWBSSKYl9ZePHD9vMP5nnNxkTxEjgHF2EyMftYKSQIS2j7bQCUwAyPZY_Sa4SA%3D%3D%3Fsign%3DjbAPwXcmRLXn4v1DckIytk6nDyfZTxF_T7H1GZsWvaA%3D&name=Inv_vsego_2023.xls&nosw=1 (дата обращения 21.07.2024).) и Росинфра (База проектов. URL: https://dpo.rosinfra.ru/base-projects?page=2 (дата обращения 10.05.2024)).

[3] Триллион инвестиций. Коммерсантъ. URL: https://www.kommersant.ru/doc/6225912 (дата обращения 21.07.2024).

[4] Росинфра. База проектов. URL: https://dpo.rosinfra.ru/base-projects?page=2 (дата обращения 10.05.2024).

[5] Росинфра. База проектов. URL: https://dpo.rosinfra.ru/base-projects?page=2 (дата обращения 10.05.2024).

[6] Росинфра. База проектов. URL: https://dpo.rosinfra.ru/base-projects?page=2 (дата обращения 10.05.2024).

[7] После перезапуска механизма СЗПК.

[8] Росинфра. База проектов. URL: https://dpo.rosinfra.ru/base-projects?page=2 (дата обращения 10.05.2024).

[9] В порядке снижения рейтинга.

[10] Росинфра. База проектов. URL: https://dpo.rosinfra.ru/base-projects?page=2 (дата обращения 10.05.2024).

[11] Без учета новых регионов.

[12] Первыми такой закон приняли: в 1996 г. - Республика Ингушетия, в 1997 г. – Липецкая область, в 1998 г. - Республика Адыгея, Республика Татарстан, Калужская область, г. Санкт-Петербург, Ямало-Ненецкий АО.

[13] Последними региональный закон об инвестиционной деятельности приняли: Пермский край, Республика Алтай, Астраханская область, Калининградская область.

[14] Республики: Адыгея, Коми, Марий Эл, Мордовия, Саха Якутия, Татарстан, Тыва, Удмуртия, Хакасия; Алтайский край; области: Калининградская, Кемеровская, Мурманская, Омская, Рязанская, Саратовская, Свердловская, Тульская; Ненецкий автономный округ.

[15] По данным Росинфра. База проектов. URL: https://dpo.rosinfra.ru/base-projects?page=2 (дата обращения 10.05.2024).

[16] В соответствии с п. 19.7 ст. 265 Налогового кодекса РФ такая передача признается расходом в рамках концессионного соглашения.

[17] Включены регионы, которые в течение 2020-2023 гг. хотя бы раз не были дотационными. - URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_339305/aaa6276e4f6583cfeec378aad9cfea466fcc46e5/ (дата обращения 21.07.2024); URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_370144/9f2c407b4ef03a4bf2ccaa072131192348d359d8/ (дата обращения 21.07.2024); URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_402647/b1fe5b85ffb99671741c1344c2fd86e572143817/ (дата обращения 21.07.2024); URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_433298/065170e6ac1cbd4d98b74b311f9551de7a070aa8/ (дата обращения 21.07.2024).