Characteristics of export policy in the modern international arms trade

Введение

Актуальность настоящего исследования заключается в необходимости обеспечения большего контроля над экспортом вооружений и военной техники (ВВТ). В апреле 2023 года Советом Безопасности ООН в очередной раз обсуждались риски нерегулируемого и незаконного экспорта ВВТ. Вновь отмечалось, что любая передача ВВТ должна предполагать оценку рисков перед передачей ВВТ, а также после его поставки, включая проверку конечных пользователей. Также была подчеркнута необходимость обмена информации и сотрудничества стран-экспортеров, транзитеров и импортеров в части пограничного и таможенного контроля [23]. Отметим при этом, что в России действуют более высокие, чем прописаны в Договоре о торговле оружием (ДТО), стандарты в отношении торговли оружием, а кризис на Украине лишь продемонстрировал безответственность западных стран в сфере контроля над вооружениями. Также актуальной остается необходимость ужесточения регулирования всех процессов, связанных с экспортом ВВТ, включая контроль и правоприменительные меры в данной области. Вместе с тем, экспорт ВВТ, хотя и усугубляет геополитическую напряженность, предотвращение торговли ВВТ не должно ограничивать права стран на эту торговлю по причине защиты интересов национальной безопасности, то есть необходим поиск баланса между обязательствами импортеров и экспортеров, чтобы не устанавливать ненужных барьеров для легальной торговли обычными вооружениями.

Литературный обзор. В международной торговле ВВТ, в условиях ее интенсивного развития, наблюдается постоянная адаптация правил и экспортной политики стран к изменяющимся условиям рынка. В частности, Л. Мэндл и Ф. Пирсон [17] в своем исследовании анализировали современные тренды изменения регулирования рынков ВВТ вследствие цифровизации и развития искусственного интеллекта, а также в результате сдвигов в политике ключевых производителей ВВТ и международных организаций. В целом, цифровизация, как указывают Кириллов В.Н. [1] и Смирнов Е.Н. [4], оказывает существенное трансформирующее воздействие не только на международную торговлю, но и на глобальные цепочки создания стоимости, как это подтверждается в других исследованиях [2].

Научный пробел. Вопросы совершенствования экспортной политики в международной торговле ВВТ неразрывно связаны с обеспечением региональной стабильности [3], то есть фактически состоянием, характеризующимся длительным отсутствием межгосударственных войн и рисков начала военных конфликтов. Однако вопрос о воздействии продаж ВВТ на региональную стабильность остается крайне неопределенным, поскольку нынешние конфликты трудно было спрогнозировать еще десять лет назад. Более того, например, ожидаемые продажи оружия США в страны Ближнего Востока вряд ли связаны с представлениями о стабильности, поскольку поставки ВВТ в этот регион не снижали рисков военных конфликтов (в Ираке, Иране, Йемене, Палестине).

Цель исследования – анализ сдвигов в экспортной политике государств в современной международной торговле вооружениями и военной техникой (ВВТ, обусловленные геополитическими изменениями, спецификой исследуемой отрасли и внешнеполитическими факторами.

Научная новизна исследования заключается в оценке факторов и трендов трансформации экспортной политики стран в международной торговле вооружениями в условиях современных вызовов развития мировой экономики.

Авторская гипотеза заключается в установлении адекватности причинно-следственных связей между экспортом вооружений, современными военно-политическими конфликтами и экспортной политикой на мировом рынке ВВТ.

Основной метод исследования – дескриптивный анализ основных трендов в глобальном экспорте ВВТ и тенденций международного и национального контроля над передачей вооружения зарубежным странам.

Основная часть

Современные экономические аспекты экспорта ВВТ

Для стран-экспортеров доходы и международное влияние являются основными факторами передачи оружия зарубежным странам. Что касается выгод технологического и экономического развития страны (прямых и косвенных), то они так или иначе обозначены в ряде исследований последних лет (например, в [16, c. 27]). На современном мировом рынке ВВТ можно назвать два исключающих типа экспортеров –имеющие большой внутренний рынок, для которых экспорт ВВТ необязателен, и экспортеры с малым внутренним рынком потребления. Если брать, например, авиацию, то лишь Китай, США и Россия имеют относительно большие военно-воздушные силы, и внутренний рынок имеет потребность в закупках. В таких странах, как Великобритания и Франция, напротив, сохранились первоклассные способности в производстве боевых танков и боевых самолетов, однако у них больше стимулов снижать удельную себестоимость за счет экспорта.

Для нашей страны в 1990-е годы экспортный рынок играл первостепенное значение, обеспечивая стабильный доход в условиях обвала внутреннего спроса (эта ситуация, как описано в литературе, была характерна для ряда предприятий отечественного ОПК [7, c. 15]), то есть, как указывают А. Сергунин и В Субботин, в основе решений нашей страны об экспорте обычных вооружений тогда лежала именно необходимость [20, c. 13]. Это сыграло особую роль для, например, Китая, который получил доступ к российским аэрокосмическим технологиям, став впоследствии потенциальным экспортером основного вооружения. Между тем, международное сотрудничество остается значимым для государств в контексте поддержки их национального оборонного потенциала, примером чему служит стратегия Великобритании по развитию авиации, военно-морского флота (частично) и ракетных комплексов.

В результате распада Варшавского договора и СССР в 1990-е годы существенно снизились риски равноправных межгосударственных конфликтов, и это отразилось на производителях основных вооружений в США и странах Европы. В США расходы на оборону начали снижаться с начала 1990-х годов (в 1989-1999 гг. – с 5,5 до 2,9 % ВВП [21]). По сути, оборонный сектор США переживал сдвиг, невиданный с окончания Второй мировой войны: к началу 2000-х годов существенно сократилась занятость и число компаний в ОПК, тогда как больший акцент был сделан на оборонном экспорте.

В Европе, хотя и в меньшей степени, чем в США, наблюдалась консолидация в ОПК, и в данном секторе продолжили доминировать национальные (не международные) компании. Ввиду отсутствия консолидированного рынка Европы с потенциально высоким спросом, который позволил бы уменьшить потребность в экспорте ВВТ, последний сохранил значимость для стран с непомерно высокими внутренними потребностями. Выход Великобритании из ЕС усилил экономическую значимость экспорта для страны. Аналогично во Франции экспорт ВВТ остается стратегически значимым, поддерживая внутреннюю базу для развития промышленности и подчеркивая его связь с известной во Франции «концепцией стратегической автономии» (см., например: [9]). Экспорт ВВТ способствует поддержке внутренних исследований и разработок в сфере ОПК, которые проходят в совместной кооперации с другими странами Европы [18]. В Германии, напротив, развитие ОПК является вопросом развития экономики и промышленности, а не внешнеполитической стратегией, так же как компании, работающие в ОПК, являются хозяйствующими субъектами, а не субъектами безопасности; ОПК в основном концентрируется в частных руках, а связь между правительством и ОПК слаба.

Коррупция и низкая прозрачность – ключевые барьеры совершенствования экспортной политики на рынке ВВТ

В последние годы в научном и экспертном сообществе продолжалась обширная дискуссия об экономической значимости экспорта оружия. Л. Люстгартен указывает, что оценка этой роли затруднена вследствие отсутствия прозрачности среди ключевых стран-экспортеров ВВТ [16, c. 105]. Вообще, исторически международная торговля ВВТ отличалась низким уровнем прозрачности, хотя объемы поставок на этом рынке могут быть огромными относительно других товаров международного обмена. Более того, вследствие мотивов национальной безопасности экспортеры и импортеры склонны засекречивать решения, принимаемые в процессе проведения внешнеторговых сделок по продаже ВВТ. В связи с этим трудно привлечь к ответственности конкретных лиц за незаконную торговлю оружием. Вместе с тем, в практике ряда развитых стран сложился более жесткий контроль и надзор над поставками оружия на мировой рынок. Так, на уровне крупных оборонно-промышленных корпораций Европы и США борьба с коррупцией отлажена четче, чем в других странах мира. Однако в последние десятилетия наметилась тенденция к сокращению оборонных бюджетов западными странами, и многие подрядчики стремятся увеличить свой экспорт ВВП в страны Азии и Ближнего Востока, где коррупционные схемы в большей степени распространены, поэтому оружие стало часто попадать в руки преступных группировок и террористических организаций.

Обычно коррупция при внешнеторговых сделках на рынке ВВТ связана с комиссионными, уплачиваемыми посредникам компаниями-производителями ВВТ, что позволяет завуалировать коррупционную схему, поскольку эти компании всегда могут заявить о своей неосведомленности о действиях посредников. Такие комиссионные стали весьма распространенной международной практикой, и исторический опыт в целом свидетельствует о затруднениях с искоренением коррупции в торговле ВВТ. В США еще в 1977 году был принят Закон о коррупции за рубежом (англ. – The Foreign Corrupt Practices Act, FCPA), предусматривающий уголовное преследование за подкуп должностных лиц в других государствах. США – ключевой игрок мирового рынка ВВТ, и эксперты указывают [14, c. 19-20], что покупка ВВТ у этой страны фактически формируют некоторый оборонный пакт, делая эту страну весьма привлекательным партнером во внешней торговле вооружениями. Поэтому на коррупционные схемы с участием США обращают меньше внимания, или эти схемы весьма завуалированы или отточены.

Пожалуй, единственная доступная статистика о коррупции в торговле ВВТ предоставляется Министерством торговли США: из совокупного объема полученных взяток больше половины приходится на оборонные контракты, хотя их доля в международной торговле в целом составляет менее 1,5 %. Кроме того, в Великобритании имеются отчет Национального контрольно-ревизионного управления и закрытые отчеты спецслужб с соответствующими сведениями. Вместе с тем, среди известных уголовных дел о коррупции в литературе [14, c. 21] приводятся, например: 1) обвинение крупнейшего оборонного подрядчика Европы – BAE Systems – в ряде значительных сомнительных платежей в Венгрии, Саудовской Аравии и Чехии через посредников в офшорах; 2) обвинение компании Finmeccanica (Италия) во взятках чиновникам из Индии при покупке вертолетов; 3) налаженное систематическое получение взяток компанией Thales (Франция) со стороны ЮАР.

Высокий уровень коррупции в международной торговле ВВТ во многом связан с отсутствием прозрачности и подотчетности при закупках оружия. К середине 2022 года 40 стран-членов ООН предоставило информацию о национальном экспорте/импорте обычных вооружений за 2021 год в Регистр обычных вооружений ООН (ROCA), и это самое малое число государств за всю историю (для сравнения: двадцать лет назад таких государств было 120 [24]). В нижеприведенной таблице нами обозначены основные причины, обусловливающие то, что практика ведения военных расходов и оборонного бюджета странами не соответствует требованиям прозрачности и подотчетности.

Таблица 1. Причины несоответствия военных расходов и оборонного бюджета передовым практикам подотчетности и прозрачности

Трансформация экспортной политики в международной торговле ВВТ

Давняя дискуссия, касающаяся международной торговли ВВТ, весьма поляризована: с одной стороны, имеют место рассуждения о моральной предосудительности и бесполезности торговли оружием (например, см.: [12]). Другой же полюс придерживается чисто транзакционного подхода, предлагая рассматривать оружие лишь как торгуемый товар. Страны пытаются балансировать между двумя указанными полюсами посредством ограничительных и либеральных правил. В частности, Агентство по сотрудничеству в области оборонной безопасности США (DSCA), использует при экспорте оружия уведомление о том, что «…продажа данного оборудования не изменит военный баланс в регионе» [11]. В дебатах гораздо более распространено убеждение, что продажа вооружения не скажется негативно на стабильности и даже укрепит стабильность в том или ином регионе.

Начало 1990-х годов было связано с рядом геополитических потрясений (распадом СССР, падением Берлинской стены, окончанием «холодной войны), которые сопровождались значительными негативными трендами в промышленности. В ряде стран выгоды от экспорта ВВТ заменили снижение внутреннего спроса. Так, отмечается, что в 1990-е годы в России экспорт ВВТ стал единственным способом поддержания национального производства [10, c. 3].

Основные вооружения являются специфическим объектом международной торговли ВВТ, поскольку, в отличие от, например, стрелкового оружия, лишь небольшое число стран способны производить такие виды вооружений. Еще меньше государств, способных производить все классы основных вооружений [8, c. 9].

В основе национального экспорта ВВТ лежат разные стимулы (геополитическое влияние, общие с импортером цели безопасности, идеология, промышленные и экономические интересы), однако роль каждого из них определяется приоритетами политики. Такие экспортные операции – объект тщательного обязательного контроля на национальном уровне (на международном – добровольного). Эффективность данного контроля является спорным вопросом, поскольку он может быть рассмотрен и как ограничения для бизнеса, и как маскировка легитимизации передачи зарубежным странам современного оружия для извлечения прибыли. Вместе с тем, в условиях российско-украинского конфликта среди многих государств резко возрос спрос на современные системы вооружений.

В ст. 51 Устава ООН зафиксировано право ее стран-членов на оборону, но для большинства стран реализация данного принципа будет заключаться в закупке у других стран современных систем вооружения. Лишь немногие страны имеют потенциал ОПК для производства всех классов вооружений, и они будут выступать в качестве исключительных экспортеров ВВТ. Выбор такого экспортера детерминирован многими факторами, но важной представляется согласованность действий экспортера и импортера на политическом уровне, затраты, а также экономические интересы, и эти детерминанты могут взаимодополнять друг друга. Указанные факторы стимулируют активную международную торговлю основными вооружениями в последние годы [27].

В современных условиях экспортная политика страны часто изменяется и сильно зависит от смены власти в стране, а уровень надзора различается по странам. Так, в автократических режимам он менее прозрачен, однако и в демократиях может проводиться непрозрачная политика, наглядный пример чему – политика президента США Дж. Картера, решившего с 1977 года проводить политику ограничения экспорта вооружений. Широкий подход к экспортной политике, применяемый в настоящее время, в основном одобряет экспорт вооружений. Имеют место и наднациональная политика регулирования экспорта вооружений, как это действует в рамках ЕС [13], который стремится к установлению последовательного подхода к экспорту вооружений во всех странах-членах ЕС.

Несмотря на то, что малое число стран обладает потенциалом для удовлетворения всех потребностей в вооружении, в ландшафте мирового ОПК постоянно происходят постоянные серьезные изменения. Отношения между экспортером и импортером, как справедливо отмечается в специальной литературе, со временем могут использоваться как механизм для усиления возможностей национального производства [8, c. 14]. Страны-импортеры, требующие прямого офсета за покупку комплексных систем вооружений, могут стремиться к наращиванию промышленного потенциала в производстве тех видов вооружений, которые они раньше импортировали. Например, Турция, Южная Корея и Япония, придерживаясь такого подхода, начали налаживать кооперацию в США по производству боевых самолетов. Эти страны, в отличие от таких крупных игроков Ближнего Востока, как ОАЭ и Саудовская Аравия, накопили серьезную рабочую силу и производственную базу, чтобы удовлетворять потребности в разработке, проектировании и производстве ВВТ. Та же Саудовская Аравия, поставившая амбициозную цель по достижению локализации в ОПК в размере 50 % к 2030 году [19], пока демонстрирует скромные 12 % (в 2015 году – 4 %).

Оборонные компании стран Европы, Китая, России и США часто больше не имеют возможности экспортировать основные вооружения на основные зарубежные рынки. Страны-импортеры все чаще стремятся уйти от требований офсета к передаче технологий или совместным предприятиям, демонстрируя этим стремление наладить собственное производство вооружений.

С другой стороны, экспортная политика поставок оружия из США в страны Персидского залива и Европы часто детерминировалась необходимостью сдерживания, формирования партнерских отношений, поддержки стабильности в регионе (Израиль). Вместе с тем, страны Персидского залива все чаще проявляют готовность к использованию военной силы вне своих границ (ОАЭ в Афганистане, Египет и ОАЭ – в Ливии, Саудовская Аравия – в Йемене, стремление многих стран – в нынешнем военном конфликте в Палестине). В связи с этим как США, так и страны Европы все чаще стали задумываться об ограничении поставок оружия в страны Ближнего Востока.

Заключение

Проведенное исследование показало сохраняющийся высокий уровень неопределенности подходов к экспортной политике стран в торговле ВВТ. Однако зачастую возможности совершенствования данной политики ограничены низкой прозрачностью поставок, а также чувствительностью самой отрасли и политическими факторами. Специфичность вооружения как объекта международной торговли, в свою очередь, создает риски передачи ВВТ странам с неблагонадежными целями и разгорания новых конфликтов.

В любом случае вопрос причинно-следственной связи между покупкой оружия и военными конфликтами остается открытым, и дебаты по этому поводу продолжаются [8, c. 18], что также осложняет экспортную политику на рынке ВВТ. Однако неизбежно то, что со временем такие закупки будут способствовать подрыву региональной стабильности или повышать риски начала военных конфликтов, поэтому экспортную политику крупнейших стран-поставщиков можно считать способствующей конфликтам, однако исторический опыт свидетельствует, что это не так. Несмотря на трудности экспорта современных систем вооружений, издержки и коррупция, сопряженные с этими поставками, могут быть высокими, а результаты самого экспорта со временем могут зависеть от многих факторов, которые страна-экспортер не в силах контролировать. В данной связи ключевым направлением предметных исследований в рассматриваемой области станет анализ возможностей совершенствования инструментария экспортной политики на рынке ВВТ на международном уровне.