Анализ методологических подходов к оценке продовольственной безопасности

Введение

Проблема обеспечения продовольственной безопасности в современных условиях является объектом пристального обсуждения международной общественности. Сформировался глобальный парадокс между абсолютным перепроизводством продуктов питания в экономически развитых государствах с продовольственным кризисом в большинстве развивающихся стран. Продовольственная безопасность (далее – ПБ) является неотъемлемым элементом экономической безопасности любого государства, обеспечение которой считается главным направлением развития агропромышленного комплекса мира, национальной экономики и отдельных территорий. Для эффективного решения проблем обеспечения ПБ требуется ее комплексная оценка.

Целью статьи является проведение анализа существующих критериев оценки и методик определения индикаторов системы продовольственного обеспечения в мировом масштабе, на уровне стран и отдельных территорий.

Основная часть

Система оценки состояния продовольственной безопасности формируется на различных уровнях: глобальном, национальном, региональном и локальном, характеризующихся конкретными объектами и задачами обеспечения ПБ (рис.1) [16]. Следует заметить, что при исследовании проблем обеспечения продовольственной безопасности в различных подсистемах, возникают определенные противоречия, связанные с применением различных методик и оценочных критериев [7].

Существует целый ряд разнородных показателей, характеризующих ПБ, но до сих пор отсутствует единый подход для комплексной оценки продовольственной безопасности на всех уровнях хозяйствования. Показатели и индикаторы ПБ, используемые на международном уровне, не всегда можно применить для анализа на национальном, тем более на региональном уровне. Эта проблема особенно актуальна для нашей страны, имеющей огромные территории, разнообразные природные условия и различный потенциал регионов для развития сельского хозяйства.

На международном уровне проблемами формирования и оценки продовольственной безопасности занимается Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН (ФАО). Согласно подходу ФАО, показатели ПБ объединены в четыре укрупненных блока, которые охватывают различные аспекты продовольственной безопасности: наличие продовольствия, доступность продуктов питания, стабильность доступа к продовольствию, использование продовольствия (рис.2) [13, 17]. Каждый блок включает в себя несколько индикаторов, общее число которых составляет 43, включая 31 основной и 12 вспомогательных [15].

Рисунок 1. Уровни продовольственной безопасности

Источник: составлено автором

Следует отметить, что показатели ПБ ФАО основываются, в первую очередь, на организации непрерывного обеспечения качественными продуктами питания всех слоев населения, независимо от их доходов, а также на оценке влияния внешних и социальных детерминант на продовольственную безопасность. Эксперты ФАО полагают, что такой подход к оценке ПБ является более полным за счет включения в оценочные критерии социальных составляющих [19].

Показатели ФАО являются весьма специфичными, охватывают как основные, так и дополнительные показатели оценки ПБ, что позволяет сопоставлять страны мира по определенному набору показателей, мониторить динамику их изменения [10]. Среди недостатков методики ФАО следует отметить повтор некоторых индикаторов в представленных группах, что затрудняет подсчет интегрального показателя продовольственной безопасности, а также отсутствие отдельных показателей по определенным странам. По мнению экспертов, в методике не отражены показатели продовольственного самообеспечения территорий, что имеет первостепенное значение для обеспечения ПБ на национальном уровне.

Рисунок 2. Показатели продовольственной безопасности ФАО

Источник: составлено автором на основе [17]

Несмотря на имеющиеся недостатки в методике оценки, Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН (ФАО) аккумулирует и обновляет достаточный объем информации по странам и регионам мира, разрабатывает стандарты агропродовольственной статистики, содействует разработке программ, направленных на искоренение голода, устойчивому развитию агропродовольственного сектора.

Особого внимания для оценки ПБ заслуживает индекс глобальной продовольственной безопасности (ИГПБ) (The Global Food Security Index), разработанный экспертами The Economist Group. ИГПБ, по сравнению с методикой ФАО, является более комплексным показателем для оценки доступности и качества продовольствия, который рассчитывается по 113 странам мира в балльной системе [15].

Набор показателей ИГПБ объединяется в четыре группы (рис. 3).

Индикаторы группы «доступность» (affordability) позволяют оценить возможности населения приобретать продукты питания, анализируют их устойчивость к колебаниям цен, а также наличие социальных программ поддержки слабозащищенных слоев населения в условиях экономического спада. Показатели категории «наличие» (availability) характеризуют возможности экономики государства обеспечить население продуктами питания, транспортные риски в поставках продовольствия, а также направления инновационного развития агропродовольственного сектора. Категория «качество и безопасность» (quality and safety) позволяет измерить энергетическую ценность рациона питания, а также качество пищевых товаров [10]. Введенная недавно категория «устойчивость и адаптация» дает возможность определить неуязвимость экономики страны к влиянию природных катаклизмов и возможности приспособления к различным рискам [18].

Рисунок 3. Показатели индекса глобальной продовольственной безопасности

Источник: составлено автором на основе [18]

На основе изучения широкого спектра показателей составляется рейтинг стран по уровню продовольственной безопасности. Лидерами рейтинга The Global Food Security Index являются в основном европейские государства - такие, как Финляндия, Франция, Ирландия, Нидерланды, Швеция, Великобритания, а также Япония и Канада. Россия в данном рейтинге находится на 43 позиции [18].

Сравнивая вышеизложенные подходы к оценке ПБ, можно выделить их общие аспекты. В обеих методиках вопросы доступности продовольственных товаров отделены от проблем наличия и производства продуктов питания. Рассматриваются такие показатели, как суточный калораж на душу населения, происхождение продовольствия, состояние транспортно-логистической инфраструктуры, политическая устойчивость и т.д., способствующие правительствам стран разрабатывать программы усиления продовольственной устойчивости экономики в условиях внешних вызовов.

Вместе с тем, несмотря на наличие идентичных оценочных критериев, существуют различия в интерпретации показателей рассматриваемых методик. Например, показатель «физическая доступность» по методике ФАО рассматривается как показатель доступа, а в подходе ГИПБ относится к категории «наличие». По методике ИГПБ показатель «политическая стабильность» входит в группу показателя «наличие», так как введенный дополнительный критерий «устойчивость и адаптация» включает в свой состав исследование компонентов экосистемы. Следует также отметить, что в настоящее время данный индекс определяется только для ограниченного количества стран.

В Российской Федерации оценка ПБ осуществляется в соответствии с утвержденной Указом Президента РФ от 21 января 2020 года № 20 Доктриной продовольственной безопасности [2].

В новой Доктрине, в отличие от предыдущей, в качестве основных показателей выделены следующие: «продовольственная независимость, экономическая и физическая доступность продовольствия и соответствие пищевой продукции требованиям законодательства Евразийского экономического союза о техническом регулировании» [1, 2]. Основные критерии продовольственной безопасности, согласно Доктрине 2020 г., представлены на рисунке 4.

Рисунок 4. Показатели продовольственной безопасности в соответствии с Доктриной продовольственной безопасности Российской Федерации РФ

Источник: составлено автором на основе [2]

Главным критерием оценки состояния продовольственной безопасности согласно Доктрине ПБ является показатель «продовольственной независимости, который определяется как уровень самообеспечения страны и рассчитывается как отношение объема отечественного производства сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия к объему их внутреннего потребления» [2]. Показатель продовольственной независимости имеет пороговые значения в отношении основных видов продовольствия, необходимых для здорового образа жизни.

В новой Доктрине ПБ РФ добавлены пороговые значения по овощам и бахчевым (не менее 90% самообеспеченности), фруктам и ягодам (не менее 60%), семенам основных сельскохозяйственных культур (не менее 75%), увеличены пороговые уровни по растительному маслу и сахару, рыбе и рыбопродуктам (до 90 %) [20].

Экономическая доступность пищевых продуктов отражает соответствие фактического потребления населения страны рациональным нормам питания. В новой Доктрине, в отличие от предшествующей, определен пороговый уровень экономической доступности пищевых продуктов – 100%. Физическая доступность продовольствия будет вычисляться по уровню обеспеченности населения торговыми учреждениями [2].

В Доктрине не отражены показатели качества и безопасности пищевых продуктов, но добавлен новый критерий – «соответствие пищевой продукции требованиям законодательства Евразийского экономического союза о техническом регулировании, определяемый как удельный вес всех проб пищевой продукции, не соответствующих техническому регламенту ЕАЭС по безопасности пищевых продуктов» [20].

Распоряжением Правительства от 10.02.2021 № 296-р утвержден подробный перечень показателей ПБ, содержащий 73 индикатора, объединенных в три группы: экономической и физической доступности, устойчивого развития сельских территорий [3].

Таким образом, рассмотренные выше правовые документы позволяют утверждать, что подходы для оценки продовольственной безопасности многочисленны и разноплановы, поэтому отсутствует в современных условиях возможность их синхронизации и создания интегрального показателя. Согласно мнению отечественных ученых, действующая в Российской Федерации методика оценки продовольственной безопасности значительно различается от международных критериев оценки. В отличие от методик ФАО и ИГПБ, в Доктрине продовольственной безопасности значительное внимание уделено особенностям функционирования национальной экономики, показателям ее устойчивости и доходности, социальная же составляющая не подчеркивается. Основной акцент делается на показатель продовольственной независимости, хотя сбалансированный уровень импорта пищевых продуктов в условиях нестабильного развития сельского хозяйства может способствовать повышению экономической доступности продовольствия.

В новой Доктрине для диагностики состояния ПБ национальной экономики используется ограниченный перечень показателей, в то же время Правительством предложен большой спектр параметров, информация по которым не отображается в статистике.

В принятых нормативно-правовых актах по некоторым группам показателей не уточнены методики расчета, отсутствуют пороговые показатели, недостаточно четкие показатели оценки безопасности продовольствия [13].

Методика оценки продовольственной безопасности на уровне отдельных территорий значительно отличается от упомянутых выше подходов на глобальном и национальном уровнях и представляет собой сложную задачу.

С одной стороны, диагностика региональной продовольственной безопасности базируется на международных подходах и Доктрине продовольственной безопасности России, с другой, многие показатели ФАО и Доктрины, в частности, объемы переходящих запасов зерна, наличие запасов продовольствия, продовольственная независимость, не приемлемы для оценки состояния ПБ регионов [9].

Исследование различных подходов зарубежных и отечественных экономистов на проблему формирования и оценки продовольственной безопасности показывает отсутствие комплексной системы ее оценки на уровне отдельных территорий.

Вопросы оценки продовольственной безопасности территорий отражены в трудах Терентьева Ю.И. [14], Ковзуновой Е.С. [11], Алтухова А.И. [4], Антамошкиной Е.Н. [5], Оловянникова Д.Г. [12], Бондаревой Г.С. [6], Ибрагимова М.-Т.А., Дохоляна С.В. [9], Дудина М.Н., Лясникова Н.В. [8] и др. Рассмотренные в работе подходы к оценке ПБ позволяют сделать вывод о том, что предложенные авторами методики разнородны, значительно отличаются критериями оценки и, как следствие, полученными результатами.

На рисунке 5 представлена сравнительная характеристика наиболее распространенных методов оценки ПБ территории.

Терентьев Ю.И. предлагает оценить ПБ региона на основе расчета «интегрального показателя коэффициента региональной продовольственной безопасности как суммы коэффициентов элементов продовольственной независимости региона» [14]:

К_п.б. = 2 + К_р – К_фд + К_кд – К_в (1)

где К_р - коэффициент разнообразия производимого в регионе продовольствия;

К_фд - коэффициент финансовой доступности продовольствия для населения региона;

К_кд - коэффициент количественной доступности продовольствия для населения региона;

К_{в -} коэффициент импортируемых в регион продуктов питания.

Недостатками данного метода являются ограниченный набор используемых показателей, а также отсутствие данных статистики для оценки отдельных коэффициентов по регионам.

Значительного внимания заслуживает комплексная система оценки для расчета региональной продовольственной безопасности Ковзуновой Е.С., согласно которой интегральный показатель продовольственной безопасности рассчитывается как сумма коэффициентов отдельных ее критериев: физической и экономической доступности, достаточности, безопасности, транспортной доступности и устойчивости: [11].

ИППБ = 0,2Ф+0,2Э+0,15Д+0,15Б+0,15Т+0,15У (2)

где Ф - физическая доступность продовольствия;

Э - экономическая доступность;

Д - достаточность продуктов питания;

Б - безопасность пищевых продуктов;

Т- транспортная доступность;

У - устойчивость продовольственной системы.

Данная методика помимо традиционных показателей оценки дополнена показателями транспортной доступности и устойчивого развития продовольственной системы и для исключения субъективных оценок применяет только измеримые показатели [11].

Рисунок 5. Методы оценки региональной продовольственной безопасности

Источник: составлено автором на основе [14,11,4,5,12]

Методика Алтухова А.И. основана на индексном методе оценки ПБ региона, который предполагает «расчет индивидуальных и агрегатных индексов уровня потребления пищевых продуктов в соответствии с рациональными нормами питания, уровень энергетического содержания рациона питания населения региона, экономическую доступность продуктов питания, уровень продовольственной независимости региона» [4]. Основным недостатком метода является сложность производимых расчетов и невозможность определения интегрального показателя продовольственной безопасности региона.

По методике Антамошкиной Е.Н. для оценки уровня региональной ПБ рассчитываются «уровни самообеспеченности региона пищевыми продуктами, физической и экономической доступности пищевых продуктов» путем определения коэффициентов, образующих в сумме индекс продовольственной безопасности [5].

Данная методика считается сравнительно простым способом оценки ПБ региона, так как применяемые показатели оценки предоставляются органами статистики. Главным недостатком метода является субъективизм мнений экспертов при определении пороговых значений отдельных коэффициентов.

Оловянников Д.Г. предлагает более сложную, но комплексную методику оценки региональной продовольственной безопасности, согласно которой уровень региональной ПБ (УРПБ) рассчитывается «как сумма оценок основных критериев ПБ: физической доступности (Ф), экономической доступности (Э), достаточности потребления продовольствия (Д), качества продовольствия (К)» [12]:

УРПБ = Ф + Э + Д + К (3)

Среди преимуществ данной методики надо отметить то, что она применима для комплексной оценки уровня ПБ отдельного региона, но в отличие от методики Антамошкиной Е.Н., не имеет пороговых значений отдельных ее критериев.

Заключение

Таким образом, анализ методологических подходов оценки продовольственной безопасности показал их многообразие, а также отсутствие единых способов их расчета. Рассмотренные методы оценки продовольственной безопасности на различных уровнях позволили выявить определенные их схожие черты и недостатки.

Для совершенствования системы оценки продовольственной безопасности целесообразно на национальном уровне разработать дополнительные показатели, сопоставимые с международными подходами. В частности, ввести для оценки ПБ в РФ показатели, используемые ФАО: масштабы недоедания, дефицита продуктов питания, показатели группы «использование» и др., что позволит унифицировать методические аспекты проблемы и позволит принять эффективные управленческие решения для устойчивого развития агропромышленного комплекса и обеспечения продовольственной безопасности страны.

Методика оценки региональной продовольственной безопасности должна быть комплексной, дающей возможность сравнительного количественного и качественного анализа в сфере продовольственного обеспечения отдельных территорий для последующего проведения комплекса мероприятий для стабилизации ситуации.