Paradoxes of the Financial Action Task Force blacklist

Введение

С весны 2022 г. нарастает ажиотаж по поводу деятельности Российской Федерации в глобальной системе Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (далее – ФАТФ). 16 марта 2022 г. Комитет министров Совета Европы принял решение о прекращении членства РФ в организации [27], что повлекло ее выход из Комитета экспертов Совета Европы по оценке мер борьбы с отмыванием денег (далее – МАНИВЭЛ). В июне 2022 г. ФАТФ ограничила полномочия государства [21], а 24 февраля 2023 г. приостановила ее членство [4]. И хотя Россия имеет соответствующую международным стандартам национальную систему противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма (далее – ПОД/ФТ) [19](Burov, 2019) и продолжает работу в Евразийской группе по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма (далее – ЕАГ), продолжается давление на ФАТФ с призывом включить ее в черный список [34] (Feshina, Khrustalev, Koroleva, Filicheva, 2023). Так, в феврале 2023 г. Евросоюз включил Россию в «черный список» как юрисдикцию, не сотрудничающую с ЕС по налоговым вопросам [20]. Обострение геополитической ситуации вызывает серьезные опасения полного прекращения сотрудничества с ФАТФ [31]. Занесение в черный список дорого обходится репутации и может привести к экономическому эмбарго [1] (Ayres, Braithwaite, 1995).

Однако черный список ФАТФ имеет ряд противоречивых оснований и последствий не только для экономик стран, включенных в него, но и для международных экономических отношений. Они и составляют так называемые парадоксы черного списка ФАТФ, которые не просто снижают его эффективность в борьбе с несовершенствами национальных систем ПОД/ФТ, но и превращают в инструмент геополитической борьбы. Априори черные списки, составленные правительственными органами, страдают от предвзятости – «парадокс предвзятости» [9] (Littrell Charles, 2022). Так, в списках ФАТФ никогда не фигурировали США и другие страны, имеющие определяющее влияние на ее деятельность. Стремление стран любыми путями не попасть в черный список или быстро выйти из него доказывает существование «парадокса опустошения черного списка» [6] (Ferwerda, Deleanu, Unger, 2019). Как известно, в черном списке ФАТФ в 2023 г. остались всего три страны.

Цель данного исследования – оценить объективность и применимость для разных целей подхода ФАТФ к оценке участия частного сектора в ПОД/ФТ на предмет скрытых «парадоксов». Научная новизна данной работы состоит в исследовании механизмов, применяемых ФАТФ для оценки системы ПОД/ФТ в государстве, и разработке мер по унификации данных мероприятий.

Теоретико-методическую базу составили результаты исследований ряда авторов: Кудас И.Б. [15] (Unger, Ferwerda, 2009), Такатс Э. [13] (Takáts, 2011), Унгер Б., Ферверда Дж., Брук М., Делеану И. [14] (Unger, Ferwerda, Broek M. van den, Deleanu, 2014), Пузырев С.А. [32] (Puzyrev, 2020), Писаренко А.П. [29] (Pisarenko, 2019), Леви М., Рейтер П., Холлидей Т [8] (Levi, Reuter, Halliday, 2018), Колтович С.П. [24] (Koltovich, 2009), Чарльз Литтрелл [10] (Littrell Charles, 2020), Зимовец А.В., Синиченко О.А., Ханина А.В., Козлов Д.Т. [23] (Zimovets, Sinichenko, Khanina, Kozlov, 2023) и другие. Гипотеза исследования – отсутствие объективной унифицированной оценки ФАТФ частного сектора экономики в разоблачении отмывания денег и финансирования терроризма.

Методы исследования: анализ; синтез; обобщение; изучение литературы, документов и результатов деятельности; ретроспектива, мониторинг.

Основная часть

Основы формирования черного списка ФАТФ. На начальном этапе формирования черного списка ФАТФ в недостаточном сотрудничестве обвинялись страны как с высокой практикой отмывания денежных средств, так и с плохо развитой инфраструктурой и недостатком ресурсов для предотвращения ОД/ФТ, что противоречило его основному предназначению.

Начиная с 2012 года организация начала формировать список, используя новый подход, который разделял его на три группы [11]. Первая группа стала включать страны с наибольшим уровнем риска, не заинтересованные в сотрудничестве с ФАТФ. В сторону них международное сообщество могло применять ответные меры. Во вторую группу вносились страны с высоким уровнем риска, но без применения ответных мер. Страны из третьей группы были готовы к сотрудничеству, однако не имели возможности для взаимодействия. Одной из причин отсутствия таких возможностей могла являться слабо развитая финансовая система.

С 2021 г. в черный список ФАТФ были включены юрисдикции со стратегическими недостатками в сфере ПОД/ФТ. В отношении юрисдикций с высоким уровнем риска разрешено применять контрмеры со стороны государств – членов ФАТФ и других юрисдикций [3].

В настоящее время черный список ФАТФ постоянно пересматривается. Страны могут быть исключены из него в том случае, если национальным законодательством были учтены рекомендации, сделанные по результатам взаимных оценок [2]. Так как система ПОД/ФТ и антикоррупционная система – взаимосвязанные элементы, рекомендации ФАТФ являются инструментом, также усиливающим борьбу с коррупцией [25] (Kondrateva, 2017). Использование более строгих правил привлекает финансовые ресурсы из стран с повышенным уровнем риска, что, в свою очередь, побуждает экономических и политических субъектов оказывать давление на правительство с целью введения правил, соответствующих требованиям ФАТФ. Поэтому отмечается высокая эффективность черного списка в совершенствовании законов и правил борьбы с незаконными финансовыми потоками.

Государства с повышенным уровнем риска. Согласно обновленным данным, в черный список стран входит три страны, существенно различающиеся по уровню экономического развития и стремлению выполнять требования ФАТФ: КНДР, Мьянма и Иран (табл. 1).

Таблица 1

Показатели экономики стран черного списка [16]

Причина включение КНДР – обеспокоенность ФАТФ неспособностью КНДР устранить существенные недостатки в своем режиме борьбы с отмыванием денег и финансированием терроризма, и серьезными угрозами, которые они представляют для целостности международной финансовой системы [5]. Помимо этого, распространение оружия массового поражения в данной стране является усугубляющим фактором [12].

Иран начиная с 2016 года предпринял попытки к выполнению рекомендаций, в частности, был установлен режим декларирования наличных средств и были приняты поправки к Закону о борьбе с финансированием терроризма, а также принят устав о ПОД/ФТ. Законопроекты о ратификации Палермской конвенции были приняты парламентом, но не вступили в силу. Однако ФАТФ не может провести оценку соответствия произошедших изменений международным стандартам. Поэтому Иран остается в публичном списке до полного завершения плана действий. Но несмотря на все вышеперечисленное, сохраняется угроза финансирования терроризма, исходящая от Ирана [33].

В феврале 2020 года Мьянма взяла на себя обязательство устранить стратегические недостатки, отмеченные в отчете о взаимной оценке страны за 2018 год. Однако срок действия плана Мьянмы истек в сентябре 2021 года, и существенного прогресса достигнуто не было. В октябре 2022 года ФАТФ добавила Мьянму в черный список.

Парадокс черного списка или проблема объективности стандартизированной оценки ФАТФ. Страны, получившие отрицательную оценку ФАТФ, рискуют попасть в черный список. Однако эффективность данного порядка формирования черного списка ФАТФ сильно оспаривается [7] (Gaviyau William, Sibindi Athenia, 2023). В июле 2000 года в него входило 13 стран. Предоставив организации доказательства того, что они соблюдают необходимые меры, многие смогли избежать включения в список. Как это ни парадоксально, мир, в котором всего три не самые крупные и не развитые страны, занесены в черный список, по-прежнему представляет собой мировую проблему с крупномасштабными схемами отмывания денег.

Данный парадокс объясняется Отсутствием согласованного определения отчета о подозрении (Suspicion Report) – одного из основных показателей, используемых ФАТФ для оценки участия частного сектора в разоблачении отмывания денег. В условиях отсутствия согласованного юридического определения SR страны могут избежать негативных оценок, не обременяя частный сектор реальными затратами на обнаружение отмывания денег.

Существует по крайней мере шесть особенностей определения сообщения о подозрении, которые могут допускать возможности искажения статистики, используемой ФАТФ для оценок:

1) тип SR (например, наличные деньги, телеграфы, чеки);

2) субъективные основания подозрения (уровень необходимых знаний при определении операции как подозрительной);

3) объективные основания для подозрения (порог сообщения о сумме денег, вовлеченной в транзакцию);

4) определение операции (действия, являющиеся составляющими операции, влияют на дальнейшую идентификацию);

5) включение попытки транзакции (попытка транзакции может идентифицироваться как отдельное сообщение);

6) методология сбора данных (использование отдельных или групповых SR).

Даже при отсутствии недобросовестности эти шесть уязвимостей делают национальную статистику разных стран несопоставимой, что затрудняет для ФАТФ оценку их реальных усилий по борьбе с отмыванием денег и, следовательно, увеличивает разрыв между показателями усилий «на бумаге» и «на практике».

Сомнения в эффективности стратегии ФАТФ высказывались академическим сообществом на раннем этапе. Профессор Лондонской школы экономики и политических наук Такатс Э. предположил [13] (Takáts, 2011), что парадокс является результатом «политики нулевой терпимости». Обязанные субъекты (т.е. организации, уполномоченные по закону следить за своими клиентами и сообщать о подозрениях в отмывании денег, происходящем в результате их операций) должны идти на компромисс: они могут либо сообщать меньше (тем самым экономя на связанных с этим затратах на обнаружение и отчетность, а также на затратах потерять состоятельных людей в качестве клиентов) и принять возможность применения санкций, либо сообщать больше и взять на себя дополнительные расходы. SR представляют собой один из параметров, используемых ФАТФ в качестве показателя реагирования частного сектора на угрозу отмывания денег. Существует четыре различных типа SR. Наиболее распространенным является отчет о подозрительных транзакциях (STR). Организации обязаны направлять его в ПФР при обнаружении транзакции, которая, по их подозрениям, совершается с целью отмывания денег. Отчет о подозрительной деятельности (SAR) также позволяет сообщать о совершении незаконных транзакций и может охватывать практически любую нестандартную деятельность, например открытие банковского счета. Отчет о необычных транзакциях (UTR) расширяет определение подозрения – например, транзакция, в которой нет информации или красный флаг, указывающий на отмывание денег, но которая является необычной, учитывая модели транзакций клиента. Наконец, Отчет о транзакциях с наличными (CTR) сообщает только о транзакциях с наличными.

К примеру, учитывая статус Великобритании как одного из крупнейших мировых финансовых центров, неудивительно, что объем SAR, представляемых в UKFIU, продолжает ежегодно расти. Так, общее количество SAR увеличилось с 742 317 в 2020/21 году до 901 255 в 2021/22 году, то есть на 21,4% по сравнению с предыдущим годом [22].

В 2006 году ФАТФ сопоставила уровень отчетности Дании с уровнем отчетности Венгрии и Швейцарии, признав при этом, что это не является хорошей основой для сравнения. В Дании для подачи STR требуется подозрение в отмывании денег в связи с уголовным преступлением, наказуемым лишением свободы на один год или более [18], в то время как в Венгрии «любых данных, фактов или обстоятельств, указывающих на отмывание денег» [17]. Аналогичным образом в 2010 г. ФАТФ выразила озабоченность по поводу эффективности немецкой системы отчетности после сравнения количества SR’s с Соединенным Королевством [28]. ФАТФ согласилась с тем, что различия могут быть связаны с методами, используемыми для подсчета отчетов (например, требуется разный уровень подозрения, сравнение SAR с STR, разные сферы применения обязательств по отчетности), но тем не менее пришла к выводу, что в Германии было слишком мало сообщений. Интересно, что, если бы немецкие SR’s сравнивались со Швейцарией и Данией, ФАТФ могла бы прийти к прямо противоположному выводу.

В качестве решения проблемы объективной унифицированной оценки заинтересованности частного сектора экономики в антиотмывочную политику предлагается ввести коэффициент, на который будет умножаться количество SR's. Размер коэффициента должен назначаться исходя из особенностей нормативно-правовой базы страны, регулирующей условия подачи подозрительных сообщений в ПФР. Например, т.к. в Дании подача STR должна сопровождаться только в контексте уголовного преступления, то и количество поданных сообщений будет существенно отличаться от Венгрии, где подача сообщений сопровождается любыми обстоятельствами, указывающими на отмывание денег. Целесообразно будет умножить итоговое значение сообщений Дании (за отчетный период) на соответствующее значение коэффициента. Это выполняется в целях более объективной оценки антиотмывочной деятельности государства в рамках сравнения с другой страной. Также для удобства в будущем предлагается оценивать только страны с одинаковым коэффициентом или небольшим значением дисперсии.

Проблема стандарта сообщений о подозрительных операциях не обошла стороной и Российскую Федерацию. Несмотря на то, что в 2019 году был представлен отчет о взаимной оценке, по итогам рассмотрения которого Россия заняла 5-е место в мире по эффективности «антиотмывочной» системы [30], российская сторона также получила замечания, связанные с системой SR. Были отмечены слишком низкие пороговые значения сумм по операциям, подлежащим обязательному контролю, которые были повышены в 2022 г. Кроме того, указано на формальный подход субъектов частного сектора к формированию сообщений о подозрительных операциях и существенный рост их количества в условиях автоматизации процесса передачи информации, Это способствует росту количества прецедентов, связанных с отказом в осуществлении операций в связи с подозрениями ПОД/ФТ и с прекращением деловых отношений.

Заключение

Таким образом, в ходе исследования было выявлено, что черный список ФАТФ является крайне неоднозначным инструментом в глобальной системе ПОД/ФТ. ФАТФ еще не пришел к единой справедливой системе оценки национальных систем ПОД/ФТ, в том числе в связи с уязвимостью основных инструментов информирования уполномоченных органов, различное законодательное оформление которых приводит к различиям и несопоставимости статистики разных стран о подозрительной деятельности. Для обеспечения надлежащих способов объективной стандартизации необходимо проанализировать финансово-правовые особенности каждой страны и на основании изученных материалов провести комплекс мер по унификации. При оценке частного сектора экономики в антиотмывочной системе целесообразно будет умножать количество SR на коэффициент, размер которого будет определяться исходя из особенностей нормативно-правовой базы государства, иначе оценка национальных систем ПОД/ФТ по количеству сообщений о подозрениях в отмывании денег, которые получает ПФР в каждой стране, не позволяет объективно судить об эффективности.