Corruption risk assessment technology for the public sector

1. Введение

Антикоррупционное законодательство Российской Федерации основано на приоритете профилактических мероприятий по противодействию коррупции. В практике органов исполнительной власти складываются тенденции использования типовых решений (типовые ситуации конфликта интересов), отсутствия глубокого анализа коррупционных практик, необоснованность и формализованность внедряемых антикоррупционных мер. В соответствии с требованиями Указа Президента Российской Федерации № 601 каждый орган исполнительной власти обязан регулярно корректировать перечень должностей государственной гражданской службы, замещение которых связано с повышенным уровнем коррупционных рисков [1]. Перечень должностей формируется на основе предварительной оценки коррупционно опасных функций должностных лиц [2] и не должен полностью совпадать с перечнем лиц, обязанных декларировать доходы и имущество. На практике, как правило, перечни совпадают, что снижает эффективность применения данной технологии.

Причиной сложившейся ситуации становится отсутствие управления коррупционными рисками в органах власти, предусмотренное методическими рекомендациями Минтруда России [3]. В основе управления рисками лежит диалоговая коммуникация факторов внешней и внутренней среды, позволяющая учесть отраслевую специфику органа власти и особенности его организационной структуры. Одним из методов оценки факторов оказывается SWOT-анализ. Метод отличается высоким прогностическим потенциалом, позволяя оценить возможности и угрозы развития органа власти в условиях перманентных коррупционных рисков.

Результатом определения факторов становится идентификация коррупционных рисков, связанных с должностными функциями государственных гражданских служащих. Каждая функция представляется в виде блок-схем, охватывающих причины и последствия эскалации риска. Основное внимание уделяется критическим точкам – ситуациям, в наибольшей степени способным породить конфликт интересов. Далее определяются возможные траектории эскалации коррупционных схем и пути их локализации (ликвидации) при непосредственном участии должностного лица, реализующего соответствующие функции.

Анализ научной литературы, посвященной проблемам анализа эффективности технологии оценки коррупционных рисков, позволил выявить несколько подходов к ее реализации. Во-первых, в классическом варианте оценка коррупционных рисков предполагает ее включение в состав антикоррупционной политики организации [17, с. 194–196] (Razuvaeva, 2016, р. 194–196). Подобный подход наиболее характерен для коммерческих организаций. Он позволяет формализовать отношения между субъектами, разработать эффективную систему их стимулирования. Во-вторых, с учетом формализации антикоррупционной политики в рамках национального плана противодействия коррупции, оценка коррупционных рисков становиться самостоятельной кадровой технологией [9, с. 18–21] (Beznosova, 2017, р. 18–21). Данный подход к реализации технологии наиболее характерен для органов исполнительной власти, поскольку подтверждает эффективность реализации антикоррупционной политики. В-третьих, способом реализации технологии оценки коррупционных рисков становится ее включение в структуру национальной политики государства [11, с. 309–313] (Inkina, 2019, р. 309–313).

Вопросы применения технологии оценки коррупционных рисков находятся в центре внимания экспертного сообщества и требуют дальнейшего переосмысления. А.В. Аксенова [8, с. 98–109] (Aksenova, 2015, р. 98–109), И.Е. Декман [10, с. 18–21] (Dekman, 2019, р. 18–21) обращают внимание на деятельность органов публичной власти в сфере противодействия коррупции. Оценка коррупционных рисков рассматривается в качестве одной из технологий противодействия коррупции. А.Ю. Мохов, Л.А. Хачатрян [13, с. 145–150] (Mokhov, Khachatryan, 2021, р. 145–150) рассматривают данную технологию в качестве кадровой на государственной службе. В.И. Прасолов, В.В. Максимова [15, с. 72–77] (Prasolov, Maksimova, 2018, р. 72–77), Н.А. Пименов [16, с. 36–42] (Pimenov, 2014, р. 36–42) связывают эффективность процедуры оценки рисков со степенью зрелости органа власти. Концептуальные аспекты реализации технологии оценки коррупционных рисков (О.Г. Кирилюк [12, с. 52–55] (Kirilyuk, 2017, р. 52–55)), методологические вопросы ее реализации (В.Д. Перевалов, С.Д. Хазанов [14, с. 22–31] (Perevalov, Khazanov, 2016, р. 22–31)) становятся объектом исследовательского интереса в связи с изменениями подходов антикоррупционного законодательства. Перечисленные точки зрения подтверждают актуальность проведения оценки эффективности применения технологии оценки коррупционных рисков в органах исполнительной власти.

Научный пробел изучения технологии оценки коррупционных рисков заключается в отсутствии прикладных исследований ее применения в конкретных органах исполнительной власти, в отношении определенной категории государственных служащих. Цель работы – оценка потенциала технологии оценки коррупционных рисков в практике деятельности органов исполнительной власти. Научная новизна работы обусловлена разработкой прогноза внедрения технологии в практику органов исполнительной власти. Авторская гипотеза заключается в предположении, что системное применение технологии оценки коррупционных рисков обеспечивает повышение эффективности антикоррупционной политики в органе публичной власти.

2. Материалы и методы

В качестве ключевого методологического подхода статьи выступает анализ технологии как института, обеспечивающего эффективность реализации антикоррупционной стратегии в органе исполнительной власти. В рамках институционального подхода применялся метод SWOT-анализа, позволивший выявить возможности и угрозы критической точки предоставления государственной услуги в процессе оценки коррупционных рисков. Структурно-функциональный метод позволил реконструировать процесс выявления и оценки коррупционных рисков, разработки их матрицы. В результате были сформулированы рекомендации по повышению эффективности технологии оценки коррупционных рисков.

3. Результаты

В практике органов исполнительной власти наиболее частым явлением оказывается формализация подхода к проведению оценки коррупционных рисков. За основу формулирования перечня коррупционно опасных функций берутся наиболее типичные, закрепленные впервые в Указе Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 557 [2]: контроль и надзор, управление государственным имуществом, оказание государственных услуг, разрешительные и регистрационные функции. Несмотря на неисчерпывающий перечень рекомендованных функций, фактически они становятся основой для формирования перечня должностей. Должностная инструкция (служебный регламент) как ключевой источник составления перечня практически не используется, что приводит к отсутствию отраслевой специфики утверждаемого приказом (распоряжением) представителя нанимателя перечня.

Методические рекомендации Минтруда также не содержат в числе источников информации должностные инструкции, предпочитая ограничиваться общедоступными источниками: материалами комиссии по урегулированию конфликта интересов, статистическими данными, обращениями граждан о совершении коррупционных проступков, фактов уведомления представителя нанимателя о попытках склонения к совершению коррупционных правонарушений, информации СМИ, общественных организаций, правоохранительных органов и т.д. [3]. Перечень открытый, но учитывая низкий уровень мотивации органов исполнительной власти в разработке индивидуализированного перечня функций, используется практически всеми органами власти. Например, приказами Главного государственно-правового управления Омской области от 15 июля 2016 г. № 27п/1 и 18 апреля 2016 г. № 16п/1 [5, 6] утверждены перечень функций и соответствующих должностных лиц, их реализующих. Перечни идентичны методическим рекомендациями. С учетом отраслевой специфики Управления – организация деятельности органов записи актов гражданского состояния (ЗАГСов), практически все государственные гражданские служащие оказываются включены в перечень должностей с высоким уровнем коррупционных рисков. Результат – факт нахождения в перечне не означает целенаправленное повышение уровня правовой культуры в области противодействия коррупции, ранжирование должностей по уровню коррупционных рисков и т.д.

Действенным инструментом оценки и ранжирования должностей государственной гражданской службы по уровням опасности становится комиссия по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов. В ее обязанность входит рассмотрение перечня должностей и функций, которые впоследствии утверждает представитель нанимателя. Однако состав комиссии и уровень ее полномочий не позволяет участвовать в полноценном анализе соотношения функций и возможных последствий их реализации. Члены комиссии не обладают необходимым уровнем компетенций для проведения оценки и использования для этого методики SWOT-анализа.

Утверждение перечня функций и должностей в органе исполнительной власти завершает практику реализации методики оценки коррупционных рисков. Однако методические рекомендации предусматривают ранжирование потенциальных рисков по трем уровням: низкий, средний и высокий рейтинг. А также формирование карты рисков на основе сопоставления вероятностей их возникновения и последствий воздействия (рис. 1).

Источник: [4].

Для функций с очень высокой вероятностью возникновения коррупционных рисков требуется использовать наиболее действенные методы воздействия, что позволит перевести риск из зоны высокого рейтинга в зону среднего и даже низкого риска. Напротив, низкий рейтинг функции не позволяет полностью устранить коррупционный риск, но формирует условия для постоянного повышения уровня антикоррупционного сознания государственных гражданских служащих.

На примере должностной инструкции ведущих специалистов органов записи актов гражданского состояния Удмуртской Республики [7] можно провести SWOT-анализ функции «Государственная регистрация установления отцовства». Критической точкой становится личный прием граждан, который может привести к субъективному решению со стороны сотрудника ЗАГСа об установлении обстоятельств дела. Результаты анализа представлены на рисунке 2.

Источник: [7].

В связи с наличием административного регламента оказания услуги угроза возникновения коррупционного риска может быть отнесена к среднему рейтингу. Формально-юридическая основа функции позволяет сформировать условия для снижения уровня риска.

По результатам оценки матрицы для каждой функции и должности необходимо определить способы минимизации коррупционных рисков. Наиболее распространенными оказываются две группы способов: сокращение количества прямых коммуникаций (личного взаимодействия) и формализация административных процессов (процедур). В анализируемой функции «Государственная регистрация отцовства» можно предложить организовать прием граждан исключительно по предварительной записи, поскольку вопрос не требует срочного разрешения. Перевод в дистанционный режим лишен смысла, поскольку при добровольном установлении отцовства требуется зафиксировать факт добровольности волеизъявления.

4. Заключение

В целях повышения эффективности технологии оценки коррупционных рисков на государственной гражданской службе требуется внедрять SWOT-анализ наиболее коррупционно опасных функций и последующее формирование матрицы коррупционных рисков. В результате ежегодного мониторинга эффективности применения матрицы необходимо ее корректировать и вносить изменения в ежегодный план противодействия коррупции органа исполнительной власти.

Практика органов исполнительной власти свидетельствует о низком уровне правосознания не только гражданских служащих, но и руководителей органов исполнительной власти в вопросе применения технологии оценки коррупционных рисков. Требуется регулярное повышение квалификации сотрудников в целях снижения количества проявлений конфликта интересов (коррупционных правонарушений).

Процедура оценки коррупционных рисков требует последовательной реализации всех ее этапов. Завершающий этап – составление карты рисков и разработка профилактических мероприятий – должен стать обязательной частью ежегодных мероприятий по противодействию коррупции в органе исполнительной власти.

Ключевым противоречием реализации технологии оценки коррупционных рисков в антикоррупционной политике органов исполнительной власти оказывается формальный подход к разработке и проведению всего комплекса мероприятий. Изменить ситуацию возможно только при условии включения антикоррупционной политики в содержание служебной этики государственного гражданского служащего. Реализуя технологию оценки коррупционных рисков, служащий обеспечивает соблюдение морально-нравственных установок и ценностей в процессе выполнения должностных обязанностей, исключая возникновение конфликта интересов.