Innovative forms of local budgets regulation

Введение

В условиях финансовой нестабильности от качества решения вопросов местного значения в значительной степени зависит уровень доверия населения ко всем уровням власти и его вовлеченность в решение проблем по нивелированию негативных последствий от санкционного давления. В значительной степени решение этих задач зависит не только от наличия финансовых ресурсов, но и от качества управления ими. Поэтому одним из приоритетных направлений бюджетной политики Российской Федерации признано совершенствование бюджетного законодательства, запуск новых более эффективных механизмов поддержки регионов и муниципалитетов, направленных на сохранение экономического потенциала [12, с. 26], оказание методической и консультационной поддержки специалистам финансовых органов. Также акцентируется внимание на обобщении и распространении лучших практик по повышению эффективности расходов местных бюджетов.

Цель настоящего исследования – систематизация инновационных механизмов регулирования местных бюджетов и их вклада в достижение социально –экономических целей развития муниципальных образований на основе преимущественно качественных индикаторов. Для ее достижения предусмотрено дать характеристику действующей модели управления местными бюджетами, определить основные проблемы и разработать предложения по повышению качества управления муниципальными финансами.

Методологической основой исследования стал анализ действующего бюджетного законодательства и нормативно-правовых актов, отчетности о местных бюджетах и действующей практики деятельности органов местного самоуправления.

Научная новизна исследования состоит в нацеленности на критическом анализе новых инструментов поддержки местных бюджетов и их роли в преодолении негативных последствий глобальных вызовов, а так же разработке предложений по гармонизации роста доходного потенциала муниципалитетов и объемов бюджетных ассигнований с результатами деятельности органов местного самоуправления.

Актуальность изучения инновационных инструментов регулирования местных бюджетов обусловлена необходимостью определения четких ориентиров по росту экономического потенциала муниципальных образований, а также созданию барьеров для заинтересованности в хронической дотационности.

Базовая модель местного бюджета и ее развитие

В Российской Федерации при единстве системы публичной власти самостоятельным уровнем власти признано местное самоуправление, которое наделено полномочиями по решению вопросов местного значения, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет средств местных бюджетов, являющихся составной частью единой финансовой системы. При этом на государственном уровне определены единые универсальные основы функционирования органов местного самоуправления. «Недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципальных образований влечет обязанность органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, что обеспечивается, в частности, посредством использования правовых механизмов, закрепленных в Бюджетном кодексе РФ» [11, с. 6].

При проведении полномасштабной реформы местного самоуправления в начале этого столетия базовой моделью регулирования местных бюджетов стало использование формализованной и логичной системы (рис. 1).

Рис. 1 Базовая модель регулирования местных бюджетов

Источник: [составлено автором на основе анализа НПА]

В основе такой модели доходы местных бюджетов должны были вытекать из перечня и объема расходных полномочий. При характерной для России централизации налоговых полномочий по установлению закрытого перечня доходов местных бюджетов, налоговых ставок и нормативов отчислений, влияние органов местного самоуправления на увеличение налогового потенциала территорий муниципалитетов незначительно [1, с. 5]. Для повышения собираемости доходов практически повсеместно используется практика работы межведомственных комиссий по мобилизации доходов, которые по сущности не обладает реальными полномочиями, а являются совещательным органом.

Для России характерно большое неравенство бюджетной обеспеченности местных бюджетов из-за сложившихся географических, исторических и иных условий. Поэтому приоритетным направлением стало бюджетное выравнивание, которое нацелено на финансовое обеспечение закрепленных расходных полномочий.

Базовая модель бюджетного регулирования местных бюджетов в течение всего периода ее применения постоянно развивалась и уточнялась путем наделения органов местного самоуправления дополнительными полномочиями, а анализ количества вопросов местного значения довольно отчетливо показывает тенденцию на их увеличение. [21, с. 4].

Одновременно этот процесс сопровождался расширением полномочий регионов по возможности установления дифференцированных нормативов от налогов, расширением перечня источников формирования местных бюджетов. Позитивным фактором сало установление нормативов отчислений от налогов на среднесрочный период. Это способствует сохранению более высоких стимулов у местных органов власти проводить эффективную экономическую политику, что положительным образом сказывается на уровне развития малого и среднего предпринимательства [3, с. 122].

Постепенно происходило наполнение базовой модели бюджетного регулирования новыми механизмами, направленными на обеспечение сбалансированности местных бюджетов, стимулирование использования инновационных эффективных инструментов управления муниципальными финансами, направленных на развитие экономического потенциала. Министерство финансов РФ отмечает растущую активность применения новых инструментов межбюджетного регулирования, а положительной тенденцией признано увеличение объема налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов, зачисляемых по единым и дополнительным нормативам, установленным субъектом РФ взамен дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности [9, с. 67].

Важным этапом развития системы регулирования местных бюджетов стало расширение документов, в которых в стандартной форме систематизируется информация об основных составных частях местных бюджетов. Важным этапом стало последовательная интеграция в бюджетный процесс реестров расходных обязательств, перечней и реестров источников доходов бюджета, а также налоговых расходов. Каждый из этих инструментов решал свои задачи по открытости информации и предотвращению рисков при организации бюджетного процесса. Одновременно их использование показало ряд негативных факторов. Так, статьей 184.2 Бюджетного кодекса РФ (далее — БК РФ) реестры источников доходов бюджета включены в перечень документов, которые должны предоставляться в представительный орган муниципального образования одновременно с проектом местного бюджета [4, ст. 184.2]. Учитывая, что данные в нем должны обновляться в информационных системах ежедневно, вызывает большое сомнение его актуальность, тем более что в представительный орган муниципального образования должна также предоставляться и оценка его ожидаемого исполнения. Вместе с тем в настоящее время ни одним документом не предусмотрена публичность информации об остатках средств местного бюджета на едином счете. Актуальность предоставления такой информации депутатам при рассмотрении проектов местных бюджетов, а также в составе отчетной документации об его исполнении обусловлено тем, что она характеризует действительную ситуацию со свободными денежными ресурсами, а не простую фиксацию общепризнанной проблемы о недостатке бюджетных средств. Подтверждением определенного противоречия о состоянии местных бюджетов являются данные Министерства финансов РФ за 2021 год, согласно которым с профицитом было утверждено 1 769 бюджетов (8,1 % от их общего количества), а было исполнено с профицитом – 10 324 единицы или 51,1 % [9, с. 105]. Конечно, в ряде случаев остатки средств могли возникнуть либо в результате заключительных оборотов, либо они могли быть зарезервированы для исполнения денежных обязательств в начале финансового года. Отсутствие публичной информации об остатках на счетах местных бюджетов не только не отражает реальную ситуацию с наличием финансовых ресурсов у муниципалитетов, но и создает условия для реализации коррупционных рисков. Поэтому целесообразно в качестве одного из критериев при оценке качества планирования местных бюджетов включить показатель, который отражает уровень остатков средств на начало года. Например, если их объем превышает 1/12 от среднегодовой суммы налоговых доходов по основным нормативам за три предшествующих года, то количество баллов за степень планирования бюджета должно быть равно нулю. Особенно актуально это в условиях стремительного роста цен и обесценения бюджетных средств.

Внедрение в систему управления общественными финансами механизма налоговых расходов позволило оценить общий объем муниципальной поддержки физических и юридических лиц, повысить статус муниципальных программ как инструмента координации сфер деятельности всех институциональных единиц. На основе мониторинга эффективности и результативности их введения была создана информационная база для принятия решений об отмене невостребованных льгот. По итогам оценки эффективности налоговых льгот, проведенной муниципальными образованиями в 2021 году признаны неэффективными 3,5% от общего объема предоставленных налоговых льгот и их общий объем составил 0,9 млрд. рублей. [9, с. 27]. В целях «смягчения» условий для введения технических расходов была исключена с 2022 года необходимость проведения оценки их эффективности [14]. Одновременно внедрение налоговых расходов обострило противоречие о предоставлении льгот по местным налогам физическим лицам принципу социальной справедливости, поскольку просматривается четкая зависимость объема льгот от стоимости имущества, которая существенно различается. Например, стоимость 1 кв. м жилья в 2022 году по городам Московской области различалась более чем в 4,2 раза [17]. В результате меньшую поддержку получают наименее обеспеченные категории налогоплательщиков.

В результате масштабной реформы была сформирована стройная и логичная система муниципального финансового контроля. [6, с.1459]. На основе мониторинга контрольной деятельности в муниципальных образованиях продолжается уточнение стандартов и внедрение современных форматов контроля с акцентом на создании механизмов предупреждения нарушений и более широком использовании доказательного подхода. Их основное назначение с помощью эффективной коммуникации между участниками и неучастниками бюджетного процесса создать условия для гибкого реагирования на изменение законодательства и определение реальных приоритетов при распределении бюджетных средств.

Действенным механизмом бюджетного регулирования стала оценка качества финансового менеджмента, эффективность которого в современных условиях обусловлена необходимостью повсеместной адаптации передовых достижений к конкретным условиям функционирования и их использование для дальнейшего социально-экономического развития территорий и широким использованием цифровых технологий [8, с. 40].

Внедрение системы казначейского обслуживания местного бюджета и расширенное казначейское сопровождение по сущности является усовершенствованной формой казначейского исполнения бюджета, которая была предусмотрена в статье 215 первоначальной редакции БК РФ. Оно сейчас, по мнению отдельных специалистов, приносит отличные результаты при управлении финансовыми ресурсами. [15, с. 92].

Инновации регулирования местных бюджетов

В Основных направлениях бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2023 год и плановый период 2024 и 2025 годов отмечено, что преобразования системы общественных финансов, запущенные в 2021 - 2022 годах, будут продолжены [12, с.50].

При внедрении новых инструментов бюджетного регулирования для нивелирования возможных негативных последствий, как правило, предусматривается иерархичность их вступления в силу, т. е. в муниципальных образованиях они, как правило, начинают использоваться после апробации в регионах.

Трансформация системы муниципальных финансов направлена на расширение современных многообразных форм по обеспечению сбалансированности местных бюджетов, повышению эффективности бюджетных расходов и стимулированию развития экономического потенциала (рис. 2).

Рис. 2 Новации в регулировании местных бюджетов

Источник: [составлено автором на основе анализа НПА]

Перспективным направлением совершенствования устойчивого экономического роста признано межмуниципальное сотрудничество, основными инструментами которого признаны горизонтальные субсидии и межмуниципальные бюджетные кредиты. Для стимулирования совместного развития инфраструктурных проектов регионам предоставлено право на установление дифференцированных нормативов. Оценка вклада от межмуниципального сотрудничества в достижение целей муниципальных программ целесообразно оценивать количеством модернизированных инфраструктурных объектов, экономией ресурсов и повышением качества публичных услуг [7, с. 1359].

Последовательно вносятся изменения в бюджетное законодательство, направленные на повышение роли финансовых органов в управлении финансовыми ресурсами. Так на них, несмотря на параллельное функционирование контрольных органов, возложены полномочия по проведению расширенного казначейского сопровождения путем визуального осмотра и фиксации фактически поставленных товаров (выполнения работ) и правильность ведения раздельного учета финансово-хозяйственной деятельности [13]. Новацией является возможность передачи финансовым органам по решению местной администрации централизуемых полномочий местных администраций, бюджетных и автономных учреждений. В связи с отсутствием нормативного определения понятия «централизуемые полномочия» вполне возможна передача функций, которые противоречат сущности финансовых органов. Поэтому при принятии таких решений необходимо проведение инвентаризации должностей и кадровая гармонизация путем адекватного изменения численности работников в соответствующих структурных подразделениях, а в финансовом управлении - трансформация компетенций его специалистов. Поэтому при оценке качества муниципального управления целесообразно помимо оценки образовательного уровня, цифровой зрелости и навыков финансистов учитывать влияние расходов по первому разделу бюджетной классификации местного бюджета на основные макроэкономические показатели, достижение установленных социально-экономических целей [5, с. 7].

Для обеспечения реальной финансовой самостоятельности местных бюджетов, повышения заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении налогового потенциала территории сделан акцент на совершенствовании администрирования поступлений в местные бюджеты. Новым инструментом стало применение с 1 января 2023 года единого налогового платежа как отдельной формы поддержки предпринимательских структур. Его преимуществом для налогоплательщиков является упрощенный порядок оформления платежных документов и налоговой отчетности, а использование единого сальдо для расчетов с бюджетами всех уровней обеспечивает быстрый возврат переплат. Вместе с тем местные бюджеты в начале 2023 года столкнулись с проблемой крайне неравномерного поступления средств на единый счет бюджета, что создавало риски со своевременным исполнением денежных обязательств и вело к возникновению временных кассовых разрывов. Также при совершенствовании администрирования налогов сохранен акцент на усилении их стимулирующей функции посредством расширения преференций на увеличение инвестиционных налоговых вычетов, смягчения условий применения нулевой ставки для отраслей информационных технологий и другие. Субъектам РФ предоставлено право самостоятельно принимать решения о возможности учета неналоговых доходов при расчете бюджетной обеспеченности местных бюджетов, что направлено на стимулирование более эффективного использования муниципального имущества.

В режиме апробации в настоящее время действует федеральный закон от 13 июля 2020 года 189 – ФЗ «О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере», который направлен на постепенное внедрение конкурентных способов при оказании социальных услуг и повышение качества их оказания [20]. Он дает возможность взять на вооружение то, что хорошо работает в негосударственном секторе. [16, с. 24]. Грамотное применение критериев оценки эффективности от оказания социальных услуг характеризует удовлетворенность населения деятельностью органов местного самоуправления, а также способность их реагирования на решение возникающих проблем. В настоящее время в реализации пилотного проекта принимают участие отдельные муниципальные образования Ярославской, Челябинской, Калининградской и Белгородской областей. Мониторинг результатов оказания муниципальных услуг конкурентным способом показал значимость методологической и консультационной поддержки Министерства финансов РФ, а также роль инициативы муниципальных служащих по проведению мероприятий в сфере цифровизации, коммуникационной поддержке работников учреждений и разработке критериев оценки качества этих услуг. В связи с отсутствием единого количественного показателя при оценке качества муниципальных услуг возможно оценивать вклад данного инструмента в достижение целей социального-экономического развития муниципалитетов количеством потребителей, отказавшихся от услуг муниципальных учреждений.

Для распространения инноваций в управлении местными бюджетами и определения ориентиров в повышении эффективности муниципального управления активно развивается всероссийский конкурс «Лучшая муниципальная практика». Его основное назначение - систематическая и масштабная работа по сбору, анализу и распространению положительного опыта управления на местном уровне, выявление гибких методов бюджетного регулирования, которые особо актуальны в кризисных или чрезвычайных ситуациях. [19, с. 125].

Результаты конкурса показывают растущую активность применения муниципальными образованиями инструментов по увеличению налогового потенциала, повышению эффективности расходов местного бюджета, модернизации системы отчетности, внедрение «сквозных» цифровых технологий. Основной проблемой оценки качества управления муниципальными финансами является отсутствие четких критериев и возможности проверки достоверности представленных документов, слабое развитие наставничества. Имеются также технические и мотивационные ограничения по применению финансовых «вознаграждений» за хорошие результаты и финансовых «санкций» — за неудовлетворительные [10, с. 11]. При всей значимости данного конкурса негативным моментом современной бюджетной практики России является отсутствие внеконкурсного механизма поощрений за бюджетную устойчивость и сбалансированность, что лишает самодостаточный тип субнациональных бюджетов мотивации к самообеспеченности и налоговой конкуренции [18, с. 155].

С 1 января 2023 года для муниципальных образований с долей дотационности от 20,0 до 50,0 % приостановлены ограничения на исполнение расходных обязательств, которые связаны с предотвращением влияния ухудшения экономической ситуации на развитие отраслей экономики и иных обязательств, определенных высшим исполнительным органом субъекта РФ (местной администрацией) [4, ст. 136]. Мягкие бюджетные ограничения создают слабые стимулы к развитию налоговой базы, приводят к росту иждивенчества и дотационной зависимости и негативно влияет на экономический рост территорий [2, с. 56; 18, с. 136]. Смягчение бюджетных ограничений не синхронизировано с требованием о повышении эффективности муниципального управления, а мониторинг сети муниципальных учреждений свидетельствует о расширении практики передачи функций местных администраций специально созданным казенным учреждениям для «обхода» ограничений по уровню формирования расходов на содержание органов местного самоуправления. Оценку вклада от снятия ограничений по исполнению дополнительных расходных полномочий умеренно дотационным муниципалитетам необходимо предусматривать в порядках о формировании муниципальных программ.

Заключение

Формы регулирования местных бюджетов находятся в постоянном развитии, становятся все более разнообразными и сложными при одновременном использовании унифицированных и стандартизированных инструментов. Позитивными факторами стало расширение самостоятельности в их применении для достижения поставленных целей и возможность распространения лучших практик управления муниципальными финансами. На основе действующего анализа и практик в статье предложены следующие направления по повышению результативности регулирования местных бюджетов:

при смягчении бюджетных ограничений дотационным муниципалитетам синхронно устанавливать барьеры для создания учреждений, которые фактически выполняют полномочия местных администраций. Для этого при проверке соответствия фактических расходов на оплату труда органов местного самоуправления установленным критериям учитывать расходы на содержание сети муниципальных учреждений, финансируемых по первому разделу бюджетной классификации;

ввести образовательный ценз для должностей от руководителей отделов и выше местных администраций со степенью квалификации не ниже магистра;

включить в перечень публичной информации данные о фактических остатках на счетах местных бюджетов и при оценке качества планирования учитывать размер среднегодовой суммы налоговых доходов по основным нормативам за три предшествующих года;

при передаче «централизуемых полномочий» финансовым органам муниципальных образований обеспечить проведение инвентаризации должностей и кадровую трансформацию путем адекватного изменения численности работников в соответствующих структурных подразделениях местной администрации и муниципальных учреждений;

стимулировать развитие института наставничества в муниципальном управлении;

при внедрении конкурентных способов оказания муниципальных услуг осуществлять мониторинг количества потребителей, отказавшихся от услуг муниципальных учреждений и принимать оперативные решения по оптимизации сети учреждений либо изменении кадровой политики.

Внедрение данных рекомендаций, несомненно, требует обсуждения среди практиков и экспертного сообщества, но однозначно повышение качества управления муниципальными финансами невозможно без принятия оперативных, креативных и гибких управленческих решений по решению проблем жизнедеятельности населения.