Theoretical and methodological approaches to assessing the quality of housing and communal services: the role of the state

Введение

В настоящее время можно отметить повышение внимания ученых, практиков и общественности к вопросам оценки качества жилищно-коммунальных услуг.

Вместе с тем отношение к качеству, его интерпретация, свойства услуги, иллюстрирующие качество по-разному оцениваются отдельными группами стейкхолдеров общественных отношений в жилищной сфере.

Государство как ключевой стейкхолдер общественных отношений в жилищной сфере преследует собственные цели, имея особый спектр возможностей влияния на участников. При этом, каждая группа акторов, руководствуясь собственными интересами формирует самостоятельные подходы к интерпретации качества услуг. Более того, в науке, практике, государственном регулировании отсутствует единообразие взглядов на природу и характеристики качества ЖКУ.

В науке отмечается, что «качество» выражает «…существенную определенность объекта, благодаря которой он является именно этим, а не иным». Вместе с тем, конкретизируется: «…качество – объективная и всеобщая характеристика объектов, обнаруживающаяся в совокупности их свойств» [6] (Nevolina, 2007). В толковом словаре В. Даля «качество» трактуется как эквивалент понятия «свойство» [3] (Dahl, 1903). Вместе с тем, спектр свойств в представлениях отдельных авторов также существенно отличается.

Ключевой задачей настоящего исследования является попытка осмысления понятия качества ЖКУ сквозь призму государственных решений, а целью – формирование эмпирической платформы институционализации методики оценки ЖКУ.

В настоящей работе дана характеристика подходов к оценке качества жилищно-коммунальных услуг ведущим стейкхолдером – государством, посредством анализа принятых властных решений в данной сфере.

Методология.

Анализ государственного подхода к оценке качества ЖКУ осуществляется сквозь призму теорий, позволяющих интерпретировать данную услугу как мериторное благо [10] (Rubinstein, 2009), нуждающееся в общественной опеке, обладающее признаками общественных благ [4] (Zhidkov, 2017), производство которых продуцирует многочисленные внешние эффекты [2] (Goryachikh, 2021), а также является доверительным в условиях асимметрии информации [1] (Berezin, Fedoseyev, 2019).

Анализ теоретико-методологических подходов к интерпретации качества ЖКУ реализуется посредством содержательной оценки государственных решений в виде нормативных актов, а также различных методик и положений конкурсов, содержащих критерии оценки управляющих организаций, проводимых органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Результаты исследования и их обсуждение.

В данной статье, не останавливаясь подробно на анализе интерпретации качества ЖКУ в научных источниках, укажем на ряд принципиальных моментов.

Во-первых, большинство работ в целях формулирования понятия качества, сосредоточились на перечне свойств ЖКУ;

Во-вторых, многочисленная группа исследователей не связывают понимание качества с мнением реципиентов ЖКУ - владельцев и собственников жилых помещений, оценивая лишь нормативно-закрепленные характеристики услуги. Однако следует отметить, что эволюционно как российские, так и зарубежные исследователи начинают придавать в своих дефинициях качества все большее значение полезным для потребителя свойствам услуги, что позволяет ее характеризовать как потребительскую ценность [13] (Hauashdh, 2022).

В-третьих, в научных работах все чаще отмечается общественное значение ЖКУ, что обуславливает необходимость выделения общественных интересов в данной сфере исследований, а также идентификации социально-полезных свойств анализируемых услуг.

В-четвертых, в науке по-прежнему сохраняется оживленная дискуссия относительно широты спектра свойств ЖКУ, обуславливающих их качество. В частности, можно встретить работы, относящие цену услуги к характеристике ее качества, что представляется спорным.

Присоединимся к мнению Захаровой Е. В. в том, что: «…качество услуги, как экономического блага, представляет собой совокупность ее характеристик, определяющих способность удовлетворять установленные или предполагаемые потребности» [5] (Zakharova, 2010). Однако данное определение в контексте поставленных в настоящем исследовании задач требует некоторого уточнения. Базируясь на проведенном анализе, подчеркнем, что подходы к интерпретации качества различаются для разных стейкхолдеров. Более того, поскольку ЖКУ имеет ярко выраженное социальное значение, требуется включение в понятие качества ЖКУ общественных аспектов.

В частности, реализация ЖКУ осуществляется в условиях существования социальных дилемм конфликта между общественными и частными интересами, между социальной и экономической эффективностью и др. В таких условиях общественное участие в формировании подходов к оценке качества ЖКУ оправдано и необходимо.

В сфере производства ЖКУ присутствуют как положительные, так и отрицательные внешние эффекты, обуславливающие анализ их воздействия на более широкий круг реципиентов, чем только потребитель.

В то же время, наличие асимметрии информации в сфере ЖКУ диктует необходимость повышенного внимания государства к их производству, обеспечивающему возможность защиты потребителей.

При этом, монополия на большую долю поставляемых ресурсов обусловила наличие государственного регулирования данной сферы и вместе с тем контроль за правилами его соблюдения.

Высокая социальная значимость ЖКУ и ее мериторность диктует необходимость контроля за уровнем цен на ЖКУ, их доступностью и обеспечения общественной опеки.

В связи со сказанным, очевидно, что ведущим стейкхолдером, формирующим подходы к качеству ЖКУ является (и это обосновано) государство. Дадим анализ интерпретации качества жилищно-коммунальных услуг ведущим стейкхолдером – государством, посредством характеристики институционализации подходов и регулирующего воздействия на данную сферу.

Следует отметить, что понятие качества в широком смысле не зафиксировано в законодательстве, однако Закон РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-I «О защите прав потребителей» выделяет свойство товара (услуги), позволяющее определить его качество. В совокупность указанных свойств включены соответствие условиям договора, обычно предъявляемым требованиям, указанным целям или образцу (описанию). Таким образом, общее представление о качестве товара или услуги ассоциируется у законодателя с их соответствием представлениям потребителя.

При этом, не вдаваясь в данной статье в подробную характеристику законодательства, включающего понятие качества ЖКУ, отметим только, что в основном речь идет о некоторой совокупности свойств услуги.

В настоящее время в сфере ЖКХ действует ряд национальных стандартов, опосредующих качество услуг жилищно-коммунального хозяйства и управления многоквартирными домами. Систематизация подходов к качеству ЖКУ в рамках отдельных услуг, описанных в национальных стандартах, позволяет отметить, что большинство из них содержат перечень работ, входящих в услугу и общие требования к этим работам (экологичность, безопасность, своевременность (по графику) и др.

Отдельно следует упомянуть Стратегию развития жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации на период до 2020 года, не действующую в настоящее время, но закрепившую подход к интерпретации качества ЖКУ, увязав в одном определении качество и надежность и путем позитивного перечисления зафиксировав характеристики данных концептов: «безопасные и благоприятные условия проживания граждан в многоквартирных домах и жилых домах, бесперебойное предоставление услуг по отоплению, горячему и холодному водоснабжению, водоотведению, электроснабжению и газоснабжению, обращению с твердыми коммунальными отходами в соответствии с санитарными нормами и правилами и другими обязательными требованиями, установленными законодательством Российской Федерации» [11]. Однако, обратим внимание, что в указанном определении все перечисленные свойства качества и безопасности регулируются нормативными актами, таким образом, данная дефиниция представляет собой совокупную отсылку к действующим стандартам, про которые было сказано выше. Исключением является характеристика «благоприятные условия проживания», однако такая формулировка является размытой и далее не уточняется. Проведенный анализ правового регулирования качества ЖКУ позволил отметить, что не смотря на интенсивное использование концепта «качество жилищно-коммунальных услуг», отсутствует его дефиниция. Упоминаемые в нормативных актах свойства услуги, которое характеризует качество, носят узкий характер, фиксирующий конкретное свойство (температура, давление, напряжение и др.) по отношению к определенному виду ЖКУ. Более того, зачастую качество увязано с перечнем работ, относящихся к услуге. Важным представляется отсутствие в нормативных актах механизма (предположения, допущения) обратной связи с потребителем и учета его мнения.

Вместе с тем, органы государственной власти и местного самоуправления как стейкхолдер оказывающий существенное влияние на формирование подходов к обязательным свойствам ЖКУ транслируют свой взгляд на их качество и эффективность посредством закрепления критериев в методиках оценки, формализованных в правовых актах или зафиксированных в конкурсной документации. В данной части работы акцентируемся на институционализации вектора развития ЖКУ в государственных решениях. Не останавливаясь подробно на анализе правового регулирования исследуемой сферы, систематизируем инструментарий государственного воздействия на качество ЖКУ (таблица 1).

Таблица 1 – Инструментарий государственного воздействия на качество ЖКУ [1]

Исходя из проведенного анализа, следует отметить, что государство сформировало определенную совокупность свойств ЖКУ, которая может быть интерпретирована как качество и эффективность услуги. При этом, оценка качества основана на формализованных показателях, не предполагающих участия потребителя в их формировании. Преимущественно формализованы подходы к качеству ресурсов и эффективности их поставки потребителю. Не предусмотрены оценки качества услуг, не связанных с поставкой ресурсов.

Таким образом, органы государственной власти имея возможность развития подходов к качеству ЖКУ сосредоточены на узком круге услуг, в основном оказываемых естественными монополиями и их посредниками.

Вместе с тем, следует отметить, что в рамках новой Стратегии развития строительной отрасли и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации на период до 2030 года с прогнозом до 2035 года [12] в качестве вызовов отмечены недостаточная эффективность управляющих организаций, обусловленная низкой мотивацией к снижению затрат, повышению энергоэффективности и технологичности услуг. В ряду мероприятий указывается на необходимость повышения качества ЖКУ. В качестве мер, способных нивелировать указанные проблемы предусматриваются мероприятия, в результате реализации которых, в частности будет повышен уровень доступности и удобства участия граждан в управлении жильем. Сказанное позволяет признать, что в органах власти существует понимание значения участия граждан в управлении жилищем, при этом, об участии в формировании подходов к оценке качества ЖКУ речи не идет. Косвенно активность граждан может быть достигнута цифровизацией коммуникаций, про которую идет речь в десятом разделе Стратегии. В ряду социальных эффектов от реализации стратегии указывается повышение качества ЖКУ и удовлетворенности граждан жилищными условиями. При этом, в ряду рисков не указан низкий уровень мотивации граждан и управляющих компаний в реализации стратегии. Среди показателей реализации Стратегии упоминается рост доли населения, обеспеченной качественной питьевой водой, количество благоустроенных территорий, прирост индекса качества городской среды. При этом о качестве или эффективности ЖКУ речи не идет.

Содержание показателей развития отрасли ЖКХ в контексте участия в нем жителей используется два показателя (рисунок 1).

Рисунок 1 – Содержание показателей развития отрасли ЖКХ в контексте участия в нем жителей [2]

Таким образом, следует признать, что в новой Стратегии развития отрасли ЖКХ не содержится четкого целеполагания развития оценки качества ЖКУ и тем более увязки роли населения в ее формировании.

Вместе с тем, следует отметить, что в поле деятельности государства, входит удовлетворение общественных интересов.

При этом, общество как стейкхолдер общественных отношений в сфере жилищно-коммунальных услуг имеет собственные интересы и инструменты влияния на формирование подходов к качеству.

Здесь согласимся с М. Олсоном в том, что именно групповые интересы являются основной движущей силой общества. При этом, интересы общества не тождественны сумме интересов отдельных индивидов, общественный интерес самостоятелен и отличается от совокупности индивидуальных интересов [9] (Olson, 1995).

Базовой проблемой общества в анализируемой сфере можно назвать необходимость достижения баланса между индивидуальными интересами потребителей (частного интереса) и общественного интереса (интереса общества как социально-экономической системы).

Некоторые услуги жилищно-коммунального хозяйства можно отнести к общественно-значимым благам, а ЖКХ имеет растущую роль в развитии общественного благосостояния и качества жизни. В связи со сказанным, общество предъявляет собственные требования к качеству и эффективности ЖКУ, которые могли бы обеспечивать реализацию общественных интересов.

В ряду ключевых общественно-значимых качеств жилищно-коммунальных услуг, обусловленных их мериторным характером следует выделить:

¾ доступность, имея ввиду организационную возможность получения. В частности, в настоящее время можно обнаружить существенную дифференциацию качества ЖКУ в зависимости от типа расселения населения (сельские и городские территории). В новой Стратегии развития строительной отрасли и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации на период до 2030 года с прогнозом до 2035 года отмечается низкий уровень обеспеченности сельского населения качественной питьевой водой, недостаточный уровень развития газотранспортной инфраструктуры.

¾ ценовая доступность при относительно низком платежеспособном спросе населения;

¾ наличие гарантии качества ЖКУ и защищенность потребителя при нарушении его прав. Здесь речь идет о качестве правового регулирования анализируемой сферы при наличии информационной асимметрии, невозможности выбирать поставщика, который является естественной монополией, наличии отрицательных экстерналий при производстве и потреблении;

¾ безопасность при производстве и потреблении. Речь идет об экологичности, отсутствии техногенных аварий, безопасности для здоровья населения.

Подчеркнем, что перечисленные выше общественные интересы находятся в поле ответственности государства, в связи со сказанным, в настоящее время идет их постепенная институционализация в нормативном правовом регулировании, в том числе, посредством создания методических подходов к оценке качества жилищно-коммунальных услуг.

Следует отметить, что правовые акты, по названию которых можно судить, что они посвящены качеству ЖКУ, к сожалению, в большинстве своем не уделяют внимания учету мнения населения в вопросах оценки качества, более того, часто не содержат показателей, действительно свидетельствующих о качестве и эффективности ЖКУ. Например, В пилотной государственной программе Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации" на 2020 год» [8] речь идет о качестве городской среды и выделен только один показатель, свидетельствующий о качестве ЖКУ- качество питьевой воды.

Следует отметить, что в настоящее время на федеральном уровне принят и действует лишь один правовой акт действительно содержащий показатель, измеряющий качество ЖКУ и учитывающий при этом мнение населения. Приказ Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ от 18 декабря 2017 г. № 1679/пр. «Об утверждении Методики определения индекса качества жилищно-коммунальных услуг субъекта РФ» включает 11 показателей, в числе которых «удовлетворенность населения качеством оказания жилищно-коммунальных услуг». Оценивать данный показатель предполагается посредством опроса населения.

В рамках регионального законодательства также можно наблюдать отсутствие формализованных методик оценки качества и эффективности ЖКУ, тем более содержащих методологию учета мнения населения.

При этом, в ряде регионов (например, Пермский край, Иркутская область) приняты акты, фиксирующие методические подходы к измерению эффективности деятельности организаций, осуществляющих управление многоквартирными домами. Следует отметить, что данные методические подходы отличаются разнообразием и приняты лишь в некоторых регионах РФ.

Заключение

В качестве вывода, отметим, что государственные и региональные акты, методики и рейтинги пестрят разнообразием подходов и критериев оценки качества, в оценку нередко включены лишь технические параметры ЖКУ (в силу простоты верификации). Зачастую акцент в оценке смещается к учету нарушений (например, требований контрольно-надзорных органов, КоАП РФ и т.д.). В настоящее время существуют немногочисленные примеры включения мнения потребителя в методику оценки качества ЖКУ.

В качестве глобального вывода, подчеркнем, что существующие методические подходы в большинстве своем не отражают реальное положение дел в жилищно-коммунальном хозяйстве, фрагментарно учитывая технические характеристики услуг в условиях отсутствия сформированного подхода к измерению удовлетворения их качеством главным реципиентом – собственниками жилых помещений.

Таким образом, констатируем отсутствие должного уровня институционализации методических подходов к оценке качества услуг жилищно-коммунального хозяйства основным стейкхолдером данных отношений – государством. Сказанное предопределяет актуальность систематизации существующих сегодня подходов к интерпретации качества ЖКУ как в науке, так и в нормативных правовых актах, с целью синтезирования методики оценки включающей мнение всех стейкхолдеров жилищной сферы и позволяющей потребителям формировать адекватный спрос на услуги, оказываемые конкретными управляющими организациями.

[1] Составлено автором по результатам анализа законодательства

[2] Составлено автором по: [12]