The place of state corporations in the strategic planning system in the Russian Federation

Введение

«Корпорация» (от позднелат. corporation) обозначает союз, группу лиц, объединенную общностью профессиональных или сословных интересов [1]. Вместе с тем, в настоящее время ученые приходят к выводам, что цель создания корпорации осуществляется зачастую вопреки целям их отдельных участников [2, с. 213].

Понятие государственной корпорации в Российской Федерации на законодательном уровне введено в июле 1999 года путем внесения изменений в Федеральный закон от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее – 7-ФЗ).

В соответствии со статьей 7.1 упомянутого федерального закона государственной корпорацией признается некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций [4]. Также отмечено, что государственная корпорация создается на основании федерального закона.

Согласно заявлениям главы Счетной палаты А.Л.Кудрина за последние 20 лет доля государства, включая госкорпорации, в экономике России значительна и составляла 46-48% [18, c. 5-7], что свидетельствует об их важности в достижении национальных целей Российской Федерации.

Правовые основы стратегического планирования в Российской Федерации установлены Федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ (далее – 172-ФЗ) [3].

В настоящее время в Российской Федерации насчитывается шесть государственных корпораций: Ростех, Росатом, ВЭБ.РФ, Агентство по страхованию вкладов (АСВ), Роскосмос, Роснано.

Большая часть государственных корпораций (Росатом, Ростех, ВЭБ, Роснано) в Российской Федерации появилась в 2007 году с принятием соответствующих федеральных законов [5] [6] [7] [8]. В 2015 году появилась госкорпорация «Роскосмос» [9], АСВ – в 2003 году [10].

Целью настоящего исследования является выявление слабых мест в системе стратегического планирования в Российской Федерации путем анализа места в ней госкорпораций, как ключевых драйверов социально-экономического развития в России и формирования набора рекомендаций, направленных на совершенствование данного планирования.

Данное исследование обладает научной новизной, поднимая проблематику встроенности и влияния важнейших участников стратегического планирования на экономические процессы внутри страны.

Основная часть

В соответствии со 172-ФЗ стратегическое планирование по сути разделено на две ключевые составляющие. Первая составляющая это деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, вторая – по обеспечению национальной безопасности.

Среди значимых проблем стратегического планирования в современной России, рассматриваемых в рамках проводимых научным сообществом исследований, необходимо отметить проблему множественности, согласованности и сбалансированности документов стратегического планирования. Так, например, в научной статье «Стратегическое планирование: проблемы и решения» обозначены такие важные проблемы, как отсутствие единой увязки прогнозных значений показателей развития социально-экономических систем разных уровней; слабого взаимного сопряжения целей и задач на федеральном, региональном и муниципальном уровнях; нескоординированные или дублирующие друг друга управленческие процедуры и т.д. [14, с. 24]

Проблема множественности стратегических документов и их рассинхронизация друг с другом поднята и в других научных статьях, в частности «Стратегическое планирование развития экономики: мировой опыт и выводы для России» [16, с. 22–40] и «Проблемы и пути совершенствования системы стратегического планирования в России» [17, с. 14].

Вместе с тем, дополнительно должны рассматриваться концептуальные проблемы, касающиеся состава участников стратегического планирования Российской Федерации и их места в нем, в том числе применительно к государственным корпорациям, учитывая их важность для экономики России.

В настоящей статье рассмотрены проблемы, влияющие в большей степени на достижение стратегических целей Российской Федерации, как ключевого результата, ради которого в государствах разрабатываются системы стратегического планирования.

Во-первых, не смотря на то, что в соответствии с 7-ФЗ роль госкорпораций определена, как осуществление социальных, управленческих или иных общественно полезных функций, в 172-ФЗ, конечная цель которого заключается в решении задач устойчивого социально-экономического развития, государственные корпорации напрямую не поименованы в качестве участников стратегического планирования.

Учитывая, что государственные корпорации в России, по сути, представляют собой целые отрасли (промышленность, атом, космическая деятельность, нанотехнологии и т.д.), их влияние на достижение стратегических целей Российской Федерации, в частности национальных целей, определенных в Указе Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года», очевидно и должно иметь большое значение.

Оценка важности государственных корпораций, как драйверов для перехода к инновационной экономике и их вклада в социально-экономическое развитие, описана в научной статье «Роль государственных корпораций в развитии реального сектора экономики» [15, с. 132-133]. В исследовании обозначено три крупных фактора, придающих важность государственным корпорациям в социально-экономическом развитии страны: во-первых, это возможность доступа к государственной поддержке, во-вторых, способность продвигать свои интересы в вышестоящих структурах, в-третьих, учреждение госкорпораций происходит за счет средств федерального бюджета с целью решения важных социально-экономических задач.

Второй проблемой является, то что стратегические документы государственных корпораций, в частности их стратегии деятельности, не имеют четкого отнесения к какому либо уровню стратегического планирования в иерархии документов стратегического планирования, определенных в 172-ФЗ.

Систему документов стратегического планирования в Российской Федерации в соответствии с 172-ФЗ укрупнённо можно представить в следующей иерархической структуре (на примере федерального уровня).

Схема 1. Система документов стратегического планирования в РФ на примере федерального уровня. Составлено автором. Источник данных: [3]

Уровень в приведенной иерархии документов 172-ФЗ, который прямо может относиться к государственным корпорациям – это уровень планирования и программирования, в целом представляющий собой деятельность участников стратегического планирования по разработке и реализации государственных и муниципальных программ.

Из приведенной выше структуры следует, что единственным инструментом, прямо встроенным в систему стратегического планирования Российской Федерации на уровне программирования и который потенциально может иметь отношение к государственным корпорациям, является государственная программа.

При этом место госкорпораций в системе стратегического планирования Российской Федерации может быть прямо определено только при условии, что соответствующая государственная корпорация является ответственным исполнителем государственной программы Российской Федерации, как, например, в случае с госкорпорацией «Росатом» и госкорпорацией «Роскосмос», которые являются ответственными исполнителями государственной программы «Развитие атомного энергопромышленного комплекса» и «Космическая деятельность России» соответственно.

Однако, например, Госкорпорация «Ростех» не является ответственным исполнителем государственных программ Российской Федерации.

При этом в настоящее время возникает все больше вопросов к эффективности данного механизма.

Так, изначально государственные программы задумывались, как документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам направленных на достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации [11].

Спустя семь лет государственные программы были признаны неэффективным инструментом с точки зрения достижения стратегических целей Российской Федерации. Экс глава Счетной палаты Российской Федерации Т.А.Голикова еще в 2017 году отмечала, что «само правительство в своих документах говорит о том, что институт государственных программ не состоялся, около трети государственных программ самим кабинетом министров признаны неэффективными». А глава Минфина России А.Г.Силуанов назвал государственные программы «мертворожденными», а сам механизм неработающим. «Почему? Потому что они начали реализовываться в период, когда начали урезать бюджет, и программы постоянно сокращались» [19].

Более того с 1 января 2022 года начало действовать новое положение о системе управления государственными программами Российской Федерации [12], предусматривающее, разделение госпрограмм на программную [13] и процессную часть. Наработка данных об эффективности данного механизма с точки зрения достижения стратегических целей Российской Федерации потребует времени.

Важно отметить, что состав мероприятий государственных программ Российской Федерации и их целевое назначение могут отличаться и быть даже уже, например, чем в стратегиях деятельности государственных корпораций.

При этом в 172-ФЗ есть только косвенные ссылки на стратегии деятельности корпораций, но четкое отнесение подобных документов к стратегическим документам отсутствует, соответственно на государственном уровне не определен и порядок их разработки, реализации и мониторинга.

Например, согласно части 4 статьи 18.1 Федерального закона № 172-ФЗ: «Стратегия научно-технологического развития Российской Федерации является основой для разработки в том числе плановых и программно-целевых документов государственных корпораций, государственных компаний и акционерных обществ с государственным участием».

Стратегии деятельности государственных корпораций в настоящее время имеют отношение к корпоративным документам, нежели к документам стратегического планирования Российской Федерации.

Учитывая важную и очевидную роль государственных корпораций в достижении стратегических целей страны, необходимым условием в стратегическом управлении государственными корпорациями становится обеспечение встроенности их стратегий деятельности в систему стратегического планирования по 172-ФЗ.

В-третьих, нормативно-правовые акты Российской Федерации, регламентирующие деятельность госкорпораций, не содержат информации о том, какой стратегический документ государственной корпорации является основным с точки зрения достижения стратегических целей Российской Федерации.

Например, в федеральных законах о соответствующих государственных корпорациях установлено, что в полномочия Наблюдательного совета корпорации входит утверждение Стратегии корпорации и/или программы деятельности корпорации. При этом федеральный закон от 19.07.2007 г. № 139-ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологий» не содержит упоминаний о каких либо стратегических документах Корпорации.

Указанные стратегические документы, как отмечалось, могут иметь более широкий набор целей и мероприятий, чем в государственных программах Российской Федерации. В свою очередь такие мероприятия также будут оказывать влияние на достижение стратегических целей Российской Федерации, в частности национальных целей.

Важное значение приобретает также необходимость синхронизации указанных стратегических документов друг с другом, в т.ч. при их корректировке, по целям, срокам, результатам и показателям и исключение дублирования.

Заключение

Синтез полученных в ходе анализа результатов, говорит о том, что наличие недостатков в регулировании стратегического управления в Российской Федерации, в частности отсутствие среди участников стратегического планирования государственных корпораций, неясность места их стратегических документов в структуре документов стратегического планирования Российской Федерации, отсутствие четкости в определении, какой из стратегических документов государственной корпорации является основным и содержащим полный перечень мероприятий, направленных на достижение стратегических целей Российской Федерации, не дает возможности построить четкую декомпозицию стратегических целей уровня целеполагания, в частности национальных целей Российской Федерации, до уровня конкретной государственной корпорации, а также оценить вклад государственных корпораций в реализацию национальных целей Российской Федерации.

Для совершенствования стратегического планирования в Российской Федерации, направленного на достижение национальных целей Российской Федерации, целесообразно:

1) включить государственные корпорации в состав участников стратегического планирования Российской Федерации;

2) определить единый стратегический документ для всех государственных корпораций в качестве основного (например, стратегии деятельности государственной корпорации), содержащего полный набор мер, направленных на достижение стратегических целей Российской Федерации;

3) привязать стратегии деятельности государственной корпорации к конкретному уровню стратегического планирования в системе документов стратегического планирования, определенных Федеральным законом № 172-ФЗ;

4) разработать методологию формирования, корректировки и отчетности о ходе реализации стратегии деятельности государственной корпорации на государственном уровне;

5) провести ревизию иных программных документов, которые фактически дублируют друг друга и снижают эффективность мониторинга и принятия управленческих решений на государственном уровне и исключить их из перечня необходимых для формирования и отчетности государственными корпорациями.

·