Priorities of regional socio-economic policy: problems and solutions

Введение

В настоящее время проблемы формирования и реализации эффективной социально-экономической политики регионов являются весьма актуальными и находятся в центре внимания как представителей экономической мысли, так и специалистов-практиков. Однако необходимая для этого единообразная теоретическая и методологическая база, имеющая должное научное обоснование, разработана далеко не в полной мере. В частности, специалисты указывают на недостаточное соблюдение требований комплексного подхода к реализации указанных процедур, соотносимого с динамичным развитием современных социально-экономических процессов.

Одной из проблемных зон процесса разработки региональной социально-экономической политики в Российской Федерации можно назвать обоснованное определение ее приоритетов, соответствующих как текущим, так и перспективным тенденциям территориального развития.

Целью данного исследования является формирование приоритетов региональной социально-экономической политики регионов Российской Федерации, выявление их проблем и предложение по использованию инструментов, позволяющих устранить существующие проблемы, одним из которых является механизм применения регионального форсайта, основанный на предвидении различных вариантов развития событий.

Научная новизна исследования состоит в предложении методологии форсайта для регионов РФ, как ресурса ориентированного на достижение ключевых целей стратегического развития территории.

Основная часть

Прежде всего, следует обозначить сущностное содержание понятия «региональная социально-экономическая политика». По мнению Т.Б. Саутиевой, ее можно определить как комплекс экономических мер региональных органов управления, исходящих из интересов государства, направленные на социально-экономическое развитие регионов, повышение уровня жизни населения и развитие экономической интеграции субъектов [7]. Так, по мнению С.М. Вертешевой и В.Е. Рохчиной, региональную социально-экономическую политику можно представить в качестве совокупности регуляторных документов, целевых ориентиров, затрагивающих различные аспекты развития регионов, и механизмов их достижения [3]. При этом она является многоаспектным понятием, которое формируется комплексом элементов, основные из которых представлены на рисунке 1.

Рис. 1. Основные элементы региональной социально-экономической политики [9]

Важнейшим элементом разработки региональной социально-экономической политики выступает определение ее приоритетов, опирающееся на грамотную оценку текущих тенденций регионального развития и определение тенденций, которые будут задавать тренд данного развития в перспективе.

Отметим, что категориальное содержание понятия «приоритет» формируется сочетанием двух ключевых характеристик, которыми выступают проблемность и значимость. Именно поэтому успешность развития любого региона во многом определяется своевременностью и обоснованностью формирования системы его целевых приоритетов, дополненной программой конкретных действий по их практической реализации. Основой формирования указанной системы, как правило, является ранжирование проблем регионального социально-экономического развития в соответствии со степенью неотложности их решения.

Приоритет должен быть сформулирован таким образом, чтобы действия по его реализации были ориентированы на достижение ключевых целей стратегического развития территории. В данной связи определение приоритетов социально-экономической политики является важным условием обеспечения ее гибкости и адаптивности, так как оно позволяет обозначить именно те направления регионального развития, которые в рамках сложившихся условий в максимальной степени способствуют достижению его стратегических целей.

Важно учитывать, что совокупность экономических и социальных процессов, характеризующих региональное развитие во всем его многообразии, обретает свое проявление не только в рамках ограниченного территориального пространства, но и имманентно, в силу того, что любой регион являет собой открытую систему, затрагивает процессы развития других региональных образований как в силу их географической близости, так и по причине наличия между ними достаточно тесных социально-экономических взаимодействий. При этом интересы региона всегда взаимосвязаны с интересами других регионов, а региональные социально-экономические системы выступают элементами целостной социально-экономической системы национального уровня и, соответственно, приоритеты региональной социально-экономической политики должны соответствовать соответствующим приоритетам, определяемым на уровне центральной власти РФ.

Как следует из комплексного наполнения содержательной стороны региональной социально-экономической политики, выбор ее приоритетов имманентно должен производиться в рамках двух взаимосвязанных направлений развития территории – экономического и социального.

Экономическое развитие региона в Российской Федерации можно определить в качестве процесса совершенствования количественных и качественных параметров региональной экономики, которое обеспечивается на основе более рационального использования ресурсов и ориентировано на удовлетворение потребностей жителей территории. В свою очередь, социальное развитие региона представляет собой процесс улучшения уровня и качества жизни населения на основе обеспечения социальных стандартов, установленных на государственном уровне [5].

Ознакомление с документами, регулирующими стратегическое развитие отечественных регионов, позволяет сделать вывод о недостаточной проработанности в большинстве из них четкой системы приоритетов, на которые должна опираться социально-экономическая политика, реализуемая в субъекте Федерации. Отметим, что чаще всего в данных документах в качестве подобных приоритетов указываются направления регионального развития, представленные в таблице 1.

Таблица 1

Направления регионального развития, определенные в качестве приоритетов социально-экономической политики субъектов Российской Федерации [1]

Как можно увидеть из вышеприведенных данных, основные приоритеты, определяющие стратегическую направленность регионального развития, сосредоточены в рамках решения трех групп проблем – экономических, социальных и экологических. Таким образом, они в значительной степени соответствуют целям устойчивого развития, ориентированным на обеспечение социально-экономической и экологической устойчивости на уровне территориальных образований [4].

При этом зачастую происходит подмена выделения приоритетов перечислением ключевых проблем территориального развития, на решение которых должна быть ориентирована региональная социально-экономическая политика. Подобный подход, чаще всего имеющий отраслевую направленность, затрудняет эффективное распределение ресурсов в рамках основных приоритетов регионального развития, которым, как правило, присущ системный, то есть в значительной степени межотраслевой характер.

В данном контексте, по мнению специалистов, более оправданным является использование в рамках решения данной проблемы функционального (горизонтального) подхода, который предполагает выделение примерно пяти приоритетов, имеющих достаточно широкий характер и охватывающих такие направления реализации социально-экономической политики как увеличение объема привлекаемых инвестиций, развитие экспортного потенциала, повышение конкурентоспособности производимой в регионе продукции, обеспечение развития инновационной деятельности и т.д. [6].

Также отмечается необходимость учета в процессе выделения приоритетов социально-экономической политики особенностей пространственной организации региональной экономики и социальной сферы, что позволяет учесть особенности развития муниципальных образований, входящих в состав региона [11].

Важным фактором, обуславливающим неоднородность основных приоритетов социально-экономической политики, реализуемых в российских регионах, является такое явление как региональная дифференциация, являющаяся в значительной степени объективным следствием неравномерной наделенности регионов ресурсным потенциалом и основными производственными факторами, а также разной степенью их успешности в постоянно усиливающейся конкурентной борьбе, имеющей место на уровне территорий.

Процессу определения приоритетов региональной социально-экономической политики в Российской Федерации, по нашему мнению, должна быть присущая дуалистическая направленность, обретающая свое проявление в отнесении к числу этих приоритетов, с одной стороны, тех сфер социально-экономической системы территории, развитие которых может обеспечить наиболее эффективную реализацию ее конкурентных преимуществ, а с другой, – направлений, наиболее проблемных в рамках текущего этапа регионального развития, либо имеющих потенциальную возможность обусловить негативные тенденции в региональном развитии в будущем.

По мнению Д.С. Великановой, подобные приоритеты должны соответствовать следующим признакам: жизнеспособность, т.е. соответствие потребностям регионального развития, согласованность с приоритетами федерального уровня, обеспеченность необходимыми для реализации ресурсами; наличие потенциального эффекта от реализации; наглядность для понимания; положительное влияние на раскрытие потенциала ключевых элементов социально-экономической системы региона [2].

Определенное представление о степени приоритетности различных направлений социально-экономической политики обеспечивает анализ параметров финансирования государственных программ, реализуемых на региональном уровне, который заложен в документах, регулирующих стратегическое развитие территорий. В качестве примера можно привести параметры, заложенные в тексте Стратегии социально-экономического развития Ростовской области на период до 2030 года (таблица 2).

Таблица 2

Параметры финансирования государственных программ, заложенные в Стратегии социально-экономического развития Ростовской области на период до 2030 года*

*Источник: Параметры финансирования государственных программ, заложенные в Стратегии социально-экономического развития Ростовской области на период до 2030 года. Официальный портал Правительства Ростовской области. [Электронный ресурс]. URL: https://www.donland.ru/activity/2158/ (дата обращения 14.03.2022).

При этом характерная для большинства утвержденных в настоящее время программных документов, определяющих ориентиры стратегического развития российских регионов, недостаточная обоснованность приоритетов социально-экономической политики как важнейшего направления достижения этих ориентиров, обуславливает необходимость использования дополнительных инструментов, позволяющих устранить существующую проблему. К числу подобных инструментов относится методология регионального форсайта.

Форсайт можно определить в качестве процесса оценки наиболее вероятных тенденций и сценариев развития территории на основе выработки согласованной позиции ключевыми заинтересованными сторонами, определяющими направленность данного развития (органы власти и управления, деловые круги, учреждения науки и образования, общественные организации).

Содержательная сторона форсайта заключается в инструментальном обеспечении научно обоснованного предвидения направлений формирования и реализации наиболее вероятных тенденций, определяющих парадигму развития анализируемой территории. Так, Ж. Эро и К. Кулс определяют форсайт как процесс формирования совместного восприятия трендов развития в длительной перспективе, которому присуща систематичность [12].

При этом, наряду с выработкой комплекса рекомендаций практической направленности, к числу ключевых итогов процесса форсайта относятся т.н. «неформальные результаты» - неоформленные в материальной форме эффекты, обеспечивающие дополнительную ценность проведения процедуры форсайта и косвенную интеграцию его итогов в процессы определения приоритетов региональной социально-экономической политики [10].

В общей форме механизм реализации процедур форсайта можно представить в виде совокупности ряда последовательно реализуемых этапов:

− определение целевого предназначения форсайт-анализа, решаемых в его процессе задач, временного горизонта получаемых результатов, а также выбор методологии проведения данной процедуры;

− подбор группы компетентных экспертов, специализация которых связана с целевой ориентацией процесса форсайта;

− определение наиболее вероятных направлений регионального развития, а также потенциальных изменений во внешней среде, влияющих на реализацию данных направлений на практике;

− формирование приоритетов региональной социально-экономической политики, основывающихся на т.н. «сигналах будущего» - выявляемых в процессе форсайта наиболее вероятных трансформационных изменениях, способных оказать принципиальное воздействие на ключевые тенденции развития региона;

− обобщение полученных результатов в рамках формирования базиса для принятия управленческих решений, касающихся определения приоритетных направлений регионального развития [6].

В рамках форсайта как комплексной процедуры происходит реализация следующих взаимодополняющих направлений:

1. Предвидение будущего, задача которого состоит в концептуализации важнейших тенденций регионального развития и формулировании содержания наиболее вероятных сценариев этого развития.

2. Управление будущим, ориентированное на осуществление согласования представлений участников форсайта касательно формирования потенциально возможных сценариев развития событий и выбор наиболее вероятного из их числа.

3. Маршрутизация будущего, находящая свое проявление в формировании «дорожных карт», определяющих целевые ориентиры реализации приоритетов региональной социально-экономической политики, направления их достижения и управленческие мероприятия, которые должны быть осуществлены в их рамках.

Наиболее распространено в настоящее время использование методологии т.н. «быстрого форсайта», позволяющей достигать репрезентативных результатов в течение 1-2 дней, тогда как классический подход реализуется на протяжении 5-7 дней.

Отличительной особенностью методики быстрого форсайта является формирование образа будущего на основе исключительно совместной работы представителей всех групп заинтересованных сторон.

В рамках данного подхода реализация процесса форсайта состоит из подготовительного этапа, на котором производится анализ сферы исследования, а также непосредственно стратегических сессий. Цель первого этапа заключается в определении горизонта планирования (как правило, 10-15 лет), а в ходе второго этапа формируется образ будущего в рамках этого временного отрезка.

При этом можно выделить следующие основные этапы осуществления «быстрого форсайта»:

1. Обозначение предметной области форсайта.

2. Определение основных тенденций регионального развития применительно к анализируемой сфере.

3. Формирование перечня угроз и возможностей, проявление которых могут обусловить выделенные тенденции.

4. Построение «образа будущего» на основе ожиданий заинтересованных сторон.

5. Выявление основных приоритетов региональной социально-экономической политики в рамках движения к «образу будущего» при реализации различных сценариев территориального развития.

Заключение

Использование методики быстрого форсайта позволяет получить следующие результаты:

- описание восприятия текущего и перспективного состояния развития региона, отталкиваясь от анализа трендов, определяющих направленность данного развития;

- совокупность ожиданий субъектов процесса регионального развития, порождаемых оценкой реализации различных сценариев регионального развития;

- экспертное обоснование приоритетов региональной социально-экономической политики со стороны различных профессиональных сообществ;

- определение наиболее эффективных путей реализации обозначенных приоритетов региональной социально-экономической политики.

Таким образом, методика регионального форсайта ориентирована на расширенное видение перспектив регионального развития в целом и приоритетов региональной социально-экономической политики, в частности, что в значительной степени обеспечивается использованием междисциплинарного подхода в процессе их определения на основе вовлечения достаточно широкого круга заинтересованных сторон в данный процесс.