Dynamics, economic and legal particularities of the public-private partnership development in the Russian regions

Введение

Актуальность исследования особенностей развития государственно-частного партнерства в регионах России, с одной стороны, связана с ролью государственно-частного партнерства в системе инструментария государственного управления, его точечно направленного влияния на процессы, что в том числе важно и в условиях восстановления экономики, так и в существующей неравномерности как в региональном контексте, так и в контексте отраслей, а также форм и инструментов партнерства.

Методологической базой для данной работы выступили исследования отечественных и зарубежных авторов. В рамках исследования использовались аналитические материалы Министерства экономического развития РФ, АНО «Национальный Центр ГЧП», ВЭБ.РФ, официальные статистические данные, данные платформы поддержки инфраструктурных проектов «РОСИНФРА», а также другая публично доступная информация.

Исследованиям государственно-частного партнерства посвящено достаточно большое количество работ отечественных и зарубежных исследователей, в частности оценке роли и перспектив государственно-частного партнерства: Аблязов Т.Х., Марусин А.В. [1] (Ablyazov, Marusin, 2019); Вавилина А.В., Кириллова О.Ю., Малиновская М.И. [5] (Vavilina, Kirillova, Malinovskaya, 2019); Макаров И.Н. [10] (Makarov, 2017); Барбашина Е.А. [2] (Barbashina, 2021); вопросам совершенствования нормативной базы: Бухвальд Е.М. [4] (Bukhvald, 2020); анализу инструментов повышения эффективности: Баранова И.В., Мурадов А.А. [3] (Baranova, Muradov, 2013); исследованию в контексте систем интересов: Дробот Е.В., Макаров И.Н., Некрасова Е.А., Кадильникова Л.В. [6] (Drobot, Makarov, Nekrasova, Kadilnikova, 2019); Макаров И.Н., Спесивцев В.А., Соколов В.П. [11] (Makarov, Spesivtsev, Sokolov, 2019).

Цель статьи – провести анализ текущего положения государственно-частного партнерства в России и в региональном разрезе.

В настоящее время государственно-частное партнерство и близкие к нему формы взаимодействия бизнеса и государства, которые можно назвать квазипартнерскими на том основании, что по своей экономической сущности они близки или вообще идентичны отношениям партнерства, однако имеют иное юридическое оформление (в частности, речь идет о контрактах и концессиях), определяемое действующим законодательством Российской Федерации.

Таблица 1

Правовые основания функционирования государственно-частного и муниципально-частного партнерства и родственных форм

Таким образом, в рамках нашей работы, проектами государственно-частного партнерства мы будем считать проекты, подпадающие под определение 224-ФЗ, а квазипартнерскими – иные формы, близкие по своей экономической сущности, но регулируемые иными законодательными актами и, в частности, законом о концессиях.

Формирование отношений государственно-частного партнерства происходит крайне неравномерно как в региональном контексте, так и в контексте отраслей, а также форм и инструментов партнерства.

Этот факт обусловлен совокупностью следующих основных причин и обстоятельств:

- отсутствие в некоторых (в большинстве) регионов нашей страны специализированных структур при администрациях/правительствах данных регионов, обладающих официальным институциональным статусом, отвечающих за формирование портфелей ГЧП-проектов, проведение конкурсов и последующее сопровождение проектов ГЧП, что, в свою очередь, создает дополнительные трудности для инвесторов;

- отсутствие (тем более в открытом доступе) перечня объектов, а также сложность в получении точной, объективной и актуальной информации в отношении их технико-технологических параметров, в отношении которых потенциально может быть заключено концессионное или ГЧП-соглашение, а также реализованы иные виды квазипартнерских отношений.

Развитие ГЧП в регионах РФ замедляет помимо вышеотмеченных причин и обстоятельств еще тот факт, что процедуры заключения соглашения о государственно-частном партнерстве излишне затянуты и отличаются в нашей стране крайне высоким уровнем формализованности и регламентированности всех процедур.

Кроме того, для возможности участия частного партнера в конкурсе на возможность заключения контракта он должен осуществить детальную проработку проекта, что требует определенных временных и финансовых затрат, относящихся к невозвратным издержкам, при полном отсутствии гарантий заключения контракта и его последующей реализации, что также не способствует привлечению частных инвесторов.

В соответствии с результатами мониторинга, проведенного Министерством экономического развития РФ, на начало 2020 года в РФ заключено порядка 3,1 тыс. концессионных соглашений с общим объемом инвестиционных обязательств 1,7 трлн руб., что, в свою очередь, составляет 1,6% от ВВП государства за 2019 год [15].

Рисунок 1. Рынок инфраструктурных инвестиций накопленным итогом

Источник: [8].

Как можно судить по представленным на рисунке 1 данным, динамика рынка инфраструктурных инвестиций носит угасающий характер.

Рисунок 2. Распределение количества концессионных соглашений (КС) (график слева) и объема инвестиций в КС (график справа) по годам

Источник: [9].

Эта информация частично подтверждается данными, приведенными на рисунке 2.

При этом тенденция к «сжатию» рынка проявилась уже в 2019 году.

Многие исследователи и аналитики отмечают, что инфраструктурный рынок и, соответственно, «рынок» проектов государственно-частного партнерства и квазипартнерских форм взаимодействия «упал» до состояния, присущего данным рынкам в начале 2010–2012 годов. Подобное падение можно связать с общими проблемами отечественной экономики, вызванными пандемией коронавируса, а также вторичными и третичными эффектами, вызванными подобным резким спадом в сочетании с запаздыванием реакции со стороны государства, направленной на стабилизацию социально-экономической системы.

Соответственно, представляется очевидным, что дальнейшая динамика рынка инфраструктурных инвестиций и связанных с ним «рынков» проектов на основе государственно-частного партнерства и концессионных соглашений будет существенно зависеть от общей динамики социально-экономического развития в стране.

Проведем анализ региональных особенностей формирования портфелей проектов государственно-частного партнерства и квазипартнерских форм (концессий) в региональном разрезе.

На рисунках 3 и 4 представлено количество реализуемых проектов и объем инвестиций в абсолютном выражении, а также на душу населения по федеральным округам. Как можно отметить по представленным на рисунках данным, абсолютными лидерами в стране по объему привлеченных средств и количеству ГЧП-проектов ожидаемо являются Центральный и Приволжский федеральные округа. При расчете на душу населения в лидеры выходят Приволжский (за счет объемов привлеченных средств) и Дальневосточный (за счет низкой плотности населения) федеральные округа.

Рисунок 3. Количество реализуемых проектов и объем инвестиций по федеральным округам (ГЧП и квази-ГЧП вместе)

Источник: [8].

В аутсайдерах Южный и Северо-Кавказский федеральные округа, несмотря на значительный потенциал развития, в том числе за счет ГЧП-проектов.

Рисунок 4. Объем привлеченных инфраструктурных инвестиций на душу населения в 2019–2020 годах по федеральным округам (ГЧП и квази-ГЧП вместе)

Источник: [8].

На рисунке 5 представлено распределение регионов по количеству заключенных концессионных соглашений.

Из представленных данных видно, что подавляющая часть российских регионов заключили минимум одно концессионное соглашение, за исключением следующих регионов: Республика Калмыкия, Республика Северная Осетия – Алания, Кабардино-Балкарская Республика и Ставропольский край. Большинство регионов относятся к группе с количеством концессионных соглашений от 1 до 49, и в ряде регионов-лидеров (10 регионов) наблюдается более 100 концессионных соглашений.

Рисунок 5. Распределение регионов по количеству заключенных концессионных соглашений на конец 2019 г.

Источник: [9].

В целом же по стране за последние 5 лет, как можно судить по информации, представленной в открытых источниках, в Российской Федерации ежегодно заключается порядка 500 концессионных соглашений с совокупным объемом инвестиций 280 млрд руб. [9].

Проведем теперь анализ структуры проектов государственно-частного партнерства и квазипартнерских проектов по уровням их функционирования на основе информации Минэкономразвития и АНО «Национальный Центр ГЧП».

Анализ рынков государственно-частного партнерства и концессионных соглашений свидетельствует, что собственно государственно-частное партнерство по количеству проектов и по объему инвестирования существенно уступает концессионным соглашениям: статистика рынка государственно-частного и муниципального частного партнерства показывает, что соглашения о ГЧП и МЧП в формате, предусмотренном 224-ФЗ, в российской практике довольно немногочисленны. Наиболее крупным среди них является заключенное в 2019 году на федеральном уровне соглашение о ГЧП в отношении объектов, предназначенных для обеспечения маркировки отдельных видов товаров и мониторинга их оборота.

Рисунок 6. Рынок государственно-частного партнерства по административным уровням реализации проектов – в данном случае концессионные соглашения включены в состав ГЧП-проектов, в 2019 г.

Источник: [8].

Рисунок 7. Распределение количества собственно концессионных соглашений (КС) (график слева) и объема инвестиций в КС (график справа) по административным уровням реализации соглашений на конец 2019 г.

Источник: [9].

На национальном уровне в целом реализуется порядка 40% по объему привлеченных инвестиций проектов, при этом на муниципальном уровне объем привлеченных инвестиций в проекты государственно-частного партнерства составляет порядка 15% от общего объема инвестиций, однако на данном уровне реализуется более 85% по количеству проектов государственно-частного партнерства и концессий [8].

В целом же необходимо отметить, что «по состоянию на начало 2020 года в Российской Федерации заключено почти 3,1 тыс. КС с общим объемом инвестиционных обязательств 1,7 трлн рублей, что составляет порядка 1,6% от ВВП страны за 2019 год. В свою очередь, во Франции объем инвестиционных обязательств по проектам ГЧП также составляет не менее 1,6% от ВВП, в Великобритании – 6,6% от ВВП, в Австралии и Новой Зеландии – 6,9% от ВВП, в Канаде – 8,1% от ВВП» [9].

Рассмотрим теперь структуру форм государственно-частного партнерства и квази-ГЧП на отечественных рынках (рис. 8).

Рисунок 8. Рынок государственно-частного партнерства и квази-ГЧП по структуре форм проектов – в данном случае концессионные соглашения включены в состав ГЧП-проектов на конец 2019 г.

Источник: [8].

Примечание: КЖЦ – контракт жизненного цикла; СПИК – специальный инвестиционный контракт

Рисунок 9. Структура квази-ГЧП по особенностям форм и нормативно-правового регулирования проектов – в данном случае концессионные соглашения включены в состав ГЧП-проектов на конец 2019 г.

Источник: [8].

Что касается структуры договорных форм партнерства, а также квази-ГЧП форм, как видно по данным вышепредставленных рисунков, концессионные соглашения доминируют на протяжении 2019 и 2020 годов, что является естественным закономерным продолжением ранее имеющихся тенденций и трендов.

Это обусловлено рядом субъективных и объективных факторов. В частности, нельзя не отметить, что в 2013 году в силу вступили поправки в законодательство в сфере ЖКХ, предусматривающие запрет на передачу в аренду объектов ЖКХ с высоким уровнем износа, вследствие чего концессия стала единственным механизмом для передачи объектов ЖКХ в управление частному инвестору.

При этом по количеству проектов (если считать вместе ГЧП-проекты, концессионные соглашения и иные квази-ГЧП) сфера жилищно-коммунального хозяйства находится на первом месте в отраслевом разрезе, а по объему привлеченных инвестиций – на втором месте, уступая транспорту.

Примечание: иные сферы включают в себя благоустройство, жилищное строительство, IT-инфраструктуру, оборону и безопасность страны, сельскохозяйственную инфраструктуру

Рисунок 10. Реализация проектов государственно-частного партнерства и квази-ГЧП по основным сферам инфраструктуры – в данном случае концессионные соглашения включены в состав ГЧП-проектов, за 2019–2020 гг.

Источник: [8].

Рассмотрим теперь структуру соглашений по срокам реализации: здесь значительная часть концессий (41%) имеет срок действия от 10 до 20 лет, несмотря на то, что на практике встречается и срок менее 3 лет (4%) (рис. 11). При этом средний срок по всем соглашениям составляет 12 лет, при этом в транспорте – 21 год, в социальной сфере – 22 года, в коммунальной сфере – 11 лет.

Рисунок 11. Распределение количества собственно концессионных соглашений (КС) по срокам реализации соглашений на конец 2019 г.

Источник: [9].

Далее рассмотрим отраслевую структуру собственно проектов государственно-частного партнерства без учета концессий и иных форм квази-ГЧП (рисунок ниже).

Рисунок 12. Распределение количества проектов государственно-частного партнерства в трактовке 224-ФЗ без учета концессионных соглашений и квази-ГЧП-проектов по отраслям и сферам деятельности в 2019 г.

Источник: [9].

В настоящее время проекты государственно-частного партнерства, подпадающие под 224-ФЗ, реализуются главным образом в сфере образования и здравоохранения. При этом количество данных проектов, особенно по сравнению с концессионными соглашениями, относительно невелико.

С целью исправления ситуации в 2020 году ожидалось принятие федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования механизмов государственно-частного партнерства», разработанного Минэкономразвития России, которым предусматривается:

- совершенствование системы конкурсных процедур, включая установление возможности обеспечения обязательств частным партнерам по участию в конкурсе только в форме банковской гарантии;

- совершенствование форм поддержки ГЧП-проектов со стороны государства, включая введение в нормативный оборот дефиниций «минимальная гарантированная доходность», «капитальный грант» и иных категорий;

- защита интересов лица, осуществившего предпроектную подготовку к участию в конкурсе на заключение соглашения о государственно-частном партнерстве в порядке «частной инициативы», в случае если по итогам рассмотрения такой инициативы и проведения конкурса данное лицо не определено победителем конкурса.

Однако нам интересны причины, вызывающие подобную картину.

Ввиду отсутствия доступа к внутренней мотивации потенциальных инвесторов мы, исходя из анализа имеющейся нормативной базы и наших теоретических рассуждений, можем предположить, что:

1. Государство не использует потенциал государственно-частного партнерства как инструмента управления экономическими процессами. В лучшем случае ГЧП используется лишь как средство генерации опекаемых благ, при этом масштаб проектов крайне мал. Данное положение дел является во многом следствием отсутствия сколь-либо внятной промышленной, региональной и иной политики, а также понимания федеральными чиновниками возможностей и потенциала государственно-частного партнерства как инструмента управления протеканием социально-экономических процессов.

2. В данной ситуации логичным будет выбор частного инвестора формы ГЧП или квази-ГЧП, наиболее подходящей его субъективным интересам. С позиции же частного инвестора наиболее интересным отличием концессии как формы квази-государственно-частного партнерства является механизм делегирования ресурсов и перераспределения рисков.

Заключение

Механизм делегирования ресурсов и перераспределения рисков в концессионной форме ГЧП, как правило, предполагает, что концессионер за собственный счет и по своему усмотрению осуществляет инвестиции, необходимые для содержания и эксплуатации соответствующего объекта, несет при этом значительную часть рисков и получает доход в качестве платы за предоставление услуг данного объекта как непосредственно от пользователей (например, платные автомобильные дороги в странах континентальной Европы (Германия, Франция, Италия), где плата за проезд вносится непосредственно водителями), так в ряде случаев и от концедента, в качестве которого выступает государство (например, автомобильные дороги Великобритании).

В целом же достаточно широкое распространение концессий в мировой и, что не менее важно, отечественной практике объясняется их следующими преимуществами:

- долгосрочным многоцелевым характером возникающих отношений, который позволяет осуществлять стратегическое планирование деятельности как государству, так и частным концессионерам;

- высоким уровнем свободы в принятии управленческих и административно-хозяйственных решений, которым обладает концессионер;

- наличием у государственных органов власти достаточных возможностей для воздействия на концессионера в случае нарушения последним условий предоставленной концессии, общего законодательства или в случае такого изменения обстоятельств, при котором условия концессии или действия концессионера могут представлять угрозу или наносить ущерб интересам общества и государства;

- защищенностью концессионера от произвола со стороны государства – в случае одностороннего (со стороны государства) порядка прекращения действия концессионного контракта государство, как правило, выплачивает концессионеру компенсацию;

- высокой жизнеспособностью концессионных проектов за счет перераспределения рисков между участниками.

Однако в данном случае партнерство не выполняет своей наиболее интересной и значимой функции – не выступает каналом управления инновационным развитием общества. Главным каналом управления инновационным развитием общества государственно-частное партнерство может стать через взаимодействие власти и представителей частного сектора экономики, существующее в конкретной социально-экономической и институциональной среде, при определенном уровне технологического и цивилизационного развития общества.

Эффективность функционирования данного канала можно оценить через экономию на транзакционных затратах, возникающую в процессе повышения эффективности согласования интересов и координации финансово-хозяйственной деятельности экономических агентов в рамках единой ГЧП-системы (единая реакция экономических агентов, возникающая на основе самокоординации по принципу самокоординации (спонтанной координации) рыбьих стай), повышение эффективности генерации опекаемых благ за счет объединения имеющихся у партнеров ресурсов (технологий, интеллектуальной собственности, финансовых и административных ресурсов).

Теоретическим базисом формирования государственно-частного партнерства как канала управления инновационным развитием общества служит институциональная теория, в частности институциональная теория фирмы. Исходя из институционального понимания фирмы, транзакционные затраты агентов на осуществление взаимодействия внутри фирмы меньше затрат взаимодействия агентов на открытом рынке, что и является экономической основой для формирования фирмы. ГЧП-система как форма деловой организации, интегрируя механизм и функции рынка и механизм и функции фирмы, уже за счет этого несет в себе синергетический потенциал, складывающийся из экономии на транзакционных затратах и повышения эффективности информационно-регулятивного взаимодействия, что особенно важно в случае высокой специфичности активов и производимых благ.

Соответственно, государственная функция проведения эффективной промышленной, региональной и социальной политики включает в себя задачи поддержания конкурентной среды, обеспечения общеэкономической стабильности, экономического роста территорий и страны в целом и преодоления кризисов, являющиеся взаимосвязанными, которые частично могут быть решены посредством развития государственно-частного партнерства, а следовательно, именно партнерство может и должно служить в качестве инструмента и канала «точечного» управления хозяйственным развитием.

Но в настоящее время приходится констатировать, что интерес со стороны государства к решению значимых внутриэкономических проблем отсутствует, выражаясь лишь в попытках привлечь инвесторов в отдельных моментах и проектах регионального (муниципального) уровня, которые оптимальнее реализовывать посредством классических концессий.