Агломерации и проблемы их законодательного регулирования

Бухвальд Е.М.1
1 Институт экономики Российской академии наук

Статья в журнале

Жилищные стратегии
Том 8, Номер 1 (Январь-март 2021)

Цитировать:
Бухвальд Е.М. Агломерации и проблемы их законодательного регулирования // Жилищные стратегии. – 2021. – Том 8. – № 1. – С. 11-26. – doi: 10.18334/zhs.8.1.111982.

Аннотация:
В статье рассматривается специфика и роль агломераций в формировании пространственной структуры современной экономики, в т.ч. и в российских условиях. Показано, что до середины ХХ века постоянный рост агломераций, повышение их доли в экономике и расселенческой структуре рассматривались как бесспорно позитивный тренд, генерирующий особый «агломерационный эффект» в экономике и в социальной сфере. Однако в последующем отношение к агломерациям стало более сдержанным. Стало очевидным, что «агломерационный эффект» имеет две стороны медали; наряду с позитивом обнаружились и его негативные аспекты, особенно, в сфере экологии и социального развития. Соответственно, обозначились существенные различия в предпочтениях населения относительно мест проживания: от плотно населенных агломераций приоритетность постепенно смещалась и смещается к территориям более свободных жизненных пространств. Современные информационные и транспортные коммуникации уже не предполагают обязательности проживания в агломерациях и мегаполисах как условия трудовой деятельности в сфере крупных производств и высоких технологий. Агломерации попадают в сферу государственного регулирования, цель которого обеспечить в рамках этой модели расселения согласование интересов личности, местных сообществ и государства.

Ключевые слова: пространственное развитие, агломерации, мегаполисы, местное самоуправление, межмуниципальное сотрудничество, законодательное регулирование



Введение

Агломерации, прежде всего городские, представляют собой один из наиболее значимых трендов пространственной локализации производительных сил, а также развития современных поселенческих структур. Агломерации конца XX – начала XXI века образуют собой не только особо крупные территориально-производственные и транспортные комплексы, но и значительные селитебные пространства с сотнями тысяч и даже миллионами человек населения. В этой связи формирование жилищной стратегии – и в целом по стране, и в каждом из ее регионов в отдельности – во многом зависит от хода агломерационных процессов, от характера и методов их государственного регулирования. При этом формирование городских, а в некоторых случаях и сельских агломераций – достаточно давний тренд пространственного развития, а вот попытки ввести агломерационные процессы в круг объектов государственного регулирования пространственного развития – феномен достаточно новый. В данной статье предпринята попытка суммировать представления о понимании сути и признаков современной агломерации; определить закономерности ее развития. Делается акцент на причинах, вызывающих активизацию государственного регулятивного воздействия на агломерационные процессы. Оценивается характер воздействия агломераций на системы муниципального управления, а также практику межмуниципального сотрудничества. Дается анализ законопроекта о городских агломерациях в Российской Федерации.

Агломерации: плата за прогресс?

Агломерацию можно определить как скопление определенного числа населенных пунктов как городского, так и сельского типа, объединенных в одно целостное территориально-экономическое образование внутри агломерационными хозяйственными, трудовыми и социально-культурными связями. Слово агломерация происходит от латинского agglomero, то есть присоединяю, накапливаю. В экономическом аспекте агломерации часто характеризуются широкими и стабильными кооперационными связями хозяйствующих субъектов; в социальном аспекте, прежде всего, активной маятниковой миграцией населения. При этом маятниковая миграция населения может лишь характеризовать агломерации, но еще не создает все признаки этой территориально-экономической структуры, например, в случае миграции населения в окружающие город пригородные селитебные зоны.

С научной точки зрения современная агломерация представляет собой мультидисциплинарный феномен, исследование которого с целью целенаправленного регулирования возможно с нескольких точек зрения, а именно географической, экономической, архитектурно-планировочной и организационно-управленческой позиций [6] (Kalashnikova, 2016). Соответственно, при оценке трендов развития агломераций и при решении задач целенаправленного воздействия на эти тренды также приходится системно решать задачи социально-экономического, архитектурно-планировочного, жилищно-коммунального, экологического и иного характера.

Традиционно выделяются два типа городских агломераций: 1) моноцентрические (с одним центром или социально-экономическим «ядром» агломерации); 2) полицентрические агломерации (с несколькими подобными центрами). В современных условиях эти типы агломераций постепенно сближаются. Это связано с тем, что вокруг ранее доминировавших центров хозяйственной деятельности в современных условиях постепенно формируются новые, достаточно крупные территориально-экономические центры, которые частично перенимают на себя отдельные функции прежнего центра в экономическом, а иногда даже и в административном плане [2] (Antonov, 2020).

Если говорить именно о городских агломерациях, то их формирование выступает закономерным следствием процессов урбанизации, а те, в свою очередь, неизбежно подталкивались, да и сейчас еще во многом генерируются ростом крупного машинного производства. Урбанизация параллельно всегда вела к возникновению крупных и сверхкрупных селитебных комплексов. При этом быстрое развитие транспортных коммуникаций, в том числе личного автотранспорта, значительно расширяет селитебный ареал агломерации. Однако, как показывает анализ зарубежной и особенно отечественной практики, это «рассеивание» не меняет общей установки на проживание основной доли занятых на производствах и иных организациях, расположенных в агломерации, в пределах ее селитебных комплексов.

Разумеется, проблемы развития агломераций, а также управления ими не являются везде и повсюду универсальными. В настоящее время в мире существует 37 агломерационных формирований, каждое с населением более 10 млн чел. Первое место среди них занимает столица Японии – г. Токио, крупнейший экономический, финансовый и культурный центр, расположенный на острове Хонсю с населением более 37 млн чел. Это типичный пример полицентрической городской агломерации, так как в ее состав входит не один крупный город, а два – г. Токио и г. Иокогама. Второе место среди крупнейших агломераций современного мира прочно удерживает г. Джакарта – столица Индонезии, в которой проживают около 32 млн чел. Замыкает тройку крупнейших агломераций г. Дели – столица и крупнейший экономический центр Индии с населением около 27 млн чел. Среди крупнейших агломераций можно также назвать г. Манила, столицу Филиппин, где проживают почти 25 млн жителей. Замыкает пятерку наиболее крупных агломераций г. Сеул (Южная Корея) с населением в 24 млн чел. В число десяти крупнейших агломераций, в каждой из которых проживает более 20 млн чел., также входят Шанхай (Китай), Мумбаи (Индия), Нью-Йорк (США), Пекин (КНР) и Сан-Паулу (Бразилия) [18] (Uporov, 2018).

Анализ этого списка крупнейших агломераций современного мира показывает, что причины формирования таких крупных территориально-экономических образований нельзя связывать с действием каких-либо конкретных географических, экономических или иных факторов. Безусловным можно признать лишь влияние демографического фактора (численность населения), а также степени равномерности/неравномерности расселения и хозяйственного освоения территории страны. Чем выше эта неравномерность, тем более активно проявляются тенденции агломерирования в пределах отдельных, экономически наиболее освоенных территорий.

В России, прежде всего, в силу ее огромных пространственных параметров, а также ввиду длительного исторического отставания в сфере промышленного развития процессы урбанизации шли с известным опозданием относительно многих экономически более продвинутых стран мира. В этой связи мнение ряда авторов относительно наличия ряда крупных агломераций России уже на рубеже XIX–XX веков можно принять лишь с большой долей условности. Наиболее значительный «рывок» в сторону урбанизации и, как следствие, формирования городских агломераций в СССР был сделан в годы первых пятилеток и послевоенные годы [10] (Musinova, 2019).

Крупнейшими агломерациями в современной России считаются: Московская, Санкт-Петербургская, Нижегородская, Ростовская, Екатеринбургская (моноцентрические агломерации), Самаро-Тольяттинская, Кавминводская (полицентрические агломерации). По оценкам, приводимым в Стратегии пространственного развития, в Российской Федерации сформировалось около 40 крупных и крупнейших городских агломераций, в большинстве из которых численность населения с начала 2000-х годов устойчиво возрастает и в настоящее время превысила 73 млн человек [7] (Kireev, 2020).

Однако, если обратиться к научной литературе по проблематике агломераций, то авторами в качестве центра агломераций указывается еще по меньшей мере два-три десятка городов, расположенных почти в половине субъектов Российской Федерации. Значимость данной проблемы подчеркивается ее актуальной постановкой в таком документе, как Стратегия пространственного развития Российской Федерации до 2025 года [12].

В зарубежной и отечественной экономической науке существуют различные мнения относительно закономерностей агломерационного процесса. В одних случаях этот процесс трактуется как естественный и абсолютно объективный, имеющий глубокий позитивный экономический и социальный характер. Соответственно, понятие «создание агломерации» под влиянием действий органов публичной власти полагается в этом случае не вполне правомерным [9] (Lin'kova, Mokeev, 2020). Однако, по нашему мнению, естественно-объективный характер тренда агломерирования на основе все большей концентрации производства и урбанизации расселения, равно как и его позитивный экономический смысл, действительно в полной мере наличествовали. Однако все это имело место лишь до определенной точки во времени. Соответственно, во все большей мере те или иные аспекты агломерационных процессов попадали в орбиту государственного социально-экономического регулирования и стратегирования [3, 4] (Dejnega, 2018; Drozdova, 2016), в том числе на основе целевого федерального закона [15].

Дело в том, что названный выше позитивный экономический смысл агломераций в основном связывался, да и сейчас связывается с особым «агломерационным эффектом». Его суть заключалась в территориальном сосредоточении значительного числа взаимно кооперирующихся производств, а также инфраструктурных систем; учреждений науки и образования, что не только дает экономический эффект в виде сокращения производственных и логистических затрат, но и позволяет наиболее быстро продвигать инновационные разработки, обучать и проводить переподготовку кадров. Неслучайно в экономической литературе агломерации с точки зрения размещения производительных сил часто ассоциировались с понятием производственного кластера.

Названный выше позитив преимущественно соотносился с тем, что крупные городские агломерации были олицетворением второго и третьего промышленных укладов. Однако затем городские агломерации все в большей мере стали перерождаться в торгово-сервисные, финансовые и административные центры. Крупные промышленные производства перестают быть «цементирующим ядром» агломераций. Тем не менее и в этих условиях агломерации остаются привлекательным «полем» для новых инвестиций; мощным «генератором» экономически наиболее предпочтительных рабочих мест; «провайдером» наиболее качественных социально-культурных услуг, ареалом тесного взаимного общения населения. На этой основе экономическая сторона агломерационного эффекта дополняется социальной, то есть возможностью для граждан получить более престижную и высокооплачиваемую работу; получить (приобрести) качественное жилье, использовать широкий круг возможностей медицинского обслуживания, рекреации, культурного досуга и пр. Агломерации, как правило, предлагают гражданам более дорогое, но и более комфортное жилье. Соответственно, за агломерациями остается одно из лидирующих мест в формировании спроса на общенациональном рынке жилья [1].

Однако с течением времени выявилось, что за определенными границами тот же агломерационный эффект приобретает и негативные стороны. Эти негативные стороны можно разделить на две составляющие: макро- и микроэффекты. Негативные макроэффекты агломераций в основном связаны тем, что вольно или невольно агломерации и сегодня имеют мощный «стягивающий» эффект по отношению к населению и экономической деятельности в целом. Неслучайно в Стратегии пространственного развития отмечается такой негативный тренд, как низкий уровень предпринимательской активности в большинстве малых и средних городов, на сельских территориях за пределами крупных городских агломераций и крупнейших городских агломераций.

Негативный микроэффект – это те отрицательные тренды, которые складываются внутри самих агломераций. В их числе можно назвать чрезвычайную скученность населения, утрату личной индивидуальности, особую подверженность влиянию масс-культуры, плохую экологию, особую ощутимость давления со стороны разного рода бюрократических структур управления и пр. Практика показывает, что разрастание агломерационных образований неизбежно вызывает проблемы управленческого характера, сложности согласования позиций и намерений тех или иных управляющих структур, которые действуют (как правило, независимо) в отдельных частях той или иной агломерации.

Разумеется, эти негативные тренды ни в коей мере не дискредитируют саму идею урбанизации и агломераций, поскольку им, как показывает отечественный и зарубежный опыт, могут быть противопоставлены определенные позитивные альтернативы. В преимущественной мере эти альтернативы реализуются через инструменты государственной социально-экономической политики и политики пространственного регулирования в частности. Немаловажное значение для формирования и функционирования агломерационных структур имеет развитие практики муниципального управления. Это связано с тем, что после муниципальной реформы, инициированной ФЗ №131 2003 г., повсеместно в Российской Федерации (кроме городов федерального значения) были ликвидированы структуры субрегионального государственного управления. В настоящее время все остальные крупнейшие города России, в том числе и города-миллионники, представляют собой муниципальные образования (городские округа), в преимущественной мере – единые муниципальные образования [1]. В этой связи существующие в стране агломерации в основном попадают в зону муниципального управления и действия институтов местного самоуправления. Однако сами по себе агломерации не являются особым видом публично-правовых образований, наделенных своими институтами представительной и исполнительной власти. Обеспечение их развития как целостной территориально-экономической системы возможно, прежде всего, на основе согласованных действий органов государственного управления и органов местного самоуправления отдельных составляющих агломерации. Но для этого необходимо, чтобы основные принципы развития агломераций и процедуры управления ими были закреплены на законодательной основе.

Агломерации – на прочную базу закона

В настоящее время очевидна актуализация научных и практических разработок, нацеленных на социально-экономическое регулирование агломерационных процессов, на их включение в орбиту долговременного стратегирования с учетом приоритетов общегосударственного характера. Здесь можно выделить три основных движущих мотива.

Во-первых, как уже было отмечено выше, исключительно позитивно воспринимавшиеся ранее процессы урбанизации, формирования мегаполисов и агломераций ныне уже не имеют такой однозначной положительной оценки. Выявилось, что эти процессы имеют объективные пределы, диктуемые стратегической необходимостью сохранить многообразие поселенческой структуры в каждой стране, предотвратить обезлюживание и экономическую деградацию прочих поселений.

Во-вторых (в т.ч. и как следствие сказанного выше), агломерирование все более трансформируется в управляемый и даже стратегируемый процесс, на основе чего агломерации должны занять важное место в «вертикали» управления пространственным развитием российской экономики.

Наконец, в-третьих, агломерации должны найти свое место в системе институтов местного самоуправления граждан, поскольку значительные размеры агломераций и большое число проживающего в них населения не есть основание для недействия здесь основ муниципального развития и управления. Все это говорит о необходимости закрепить статус агломераций по целому ряду направлений законодательного регулирования, включая соответствующие изменения и дополнения в Градостроительный кодекс РФ, в законодательство по стратегическому планированию и местному самоуправлению в Российской Федерации. Первая и главная задача на этом пути – дать законодательно зафиксированное определение агломерации (городской агломерации), ее основных признаков, ее роли в формировании пространственной структуры национальной экономики. Сюда же относится необходимость предложить в законе одну, а еще лучше – несколько возможностей формирования систем управления агломерацией на основе той или иной формы взаимодействия структур государственного и муниципального уровня.

Однако позиционирование агломераций как объекта исследований и как объекта централизованного регулирования постоянно сталкивается с определенным противоречием. С одной стороны, отсутствие законодательно закрепленного определения агломерации затрудняет выделение того круга поселений, которые попадают в это территориально-экономическое образование и, следовательно, могут быть не только предметом исследования, но и объектом управления, а также определенных мер государственного регулирования. С другой стороны, тренды и формы агломерирования постоянно видоизменяются и дифференцируются по различным регионам страны. В этих условиях, как показывает практика, любое федеральное нормативно-закрепленное определение агломерации, тем более соотнесенное с какими-либо количественными параметрами (размер территории, численность населения и пр.), может иметь только условное значение. Кроме того, сообразно условиям отдельных регионов следует различать агломерации вообще, городские агломерации, «смешанные» и сельские агломерации. Феномен квази-агломерации действительно возможен в сельской местности, однако большого социально-экономического значения он не имеет и поэтому в научной литературе он отражен достаточно слабо. Это говорит о том, что правовое регулирование агломераций должно обладать известной степенью децентрализации, то есть интегрировать принципиальные начала и приоритеты федерального уровня и одновременно – возможность адаптации под социально-экономические и географические особенности отдельных субъектов Федерации.

В ситуации огромного территориального и социально-экономического многообразия страны трудно удивиться тому, что долговременная работа над законом об агломерациях пока еще не пришла к логическому завершению. Равным образом среди экспертов и специалистов-управленцев даже нет единого мнения ни о количестве «реальных» агломераций в экономическом пространстве Российской Федерации, ни даже о тех наиболее значимых проблемах, с которыми они сталкиваются в своем развитии. Это касается и различной ранжировки тех причин, ввиду которых в настоящее время во многих регионах активно продвигают «свои» агломерации к стадии их некоей формализации. Эти причины варьируют начиная от надежды субъекта Федерации таким образом получить дополнительные федеральные средства на социально-экономическое развитие вновь заявленных агломераций до стремления как-то потеснить органы местного самоуправления в рамках агломерации в решении вопросов развития наиболее значимых территорий того или иного региона.

Как мы полагаем, основное значение для адекватного позиционирования агломераций в управлении и стратегировании пространственного развития российской экономики в настоящее время имеют два документа. Это: Стратегия пространственного развития Российской Федерации до 2025 года [12] и появившийся недавно проект федерального закона «О городских агломерациях» [11]. К сожалению, такой важный документ в сфере территориального планирования, как Градостроительный кодекс РФ [16], проблем развития агломераций в стране не затрагивает.

Что касается Стратегии пространственного развития, то она достаточно широко обращается к проблеме агломераций. Прежде всего, данная стратегия определяет агломерацию как совокупность компактно расположенных населенных пунктов и территорий между ними с общей численностью населения (500–1000 тыс. тыс. чел. – крупная агломерация; свыше 1 млн чел. – крупнейшая агломерация), связанных совместным использованием инфраструктурных объектов и объединенных интенсивными экономическими, в том числе трудовыми, и социальными связями. Из этого определения можно сделать два вывода. Во-первых, различие между крупной и крупнейшей агломерацией проводится только по численности их населения (это просматривается по всему документу); во-вторых, совокупность поселений с общей численность населения менее 500 тыс. чел. считаться агломерацией не может (других видов агломераций, кроме крупных и крупнейших, документ не рассматривает).

Стратегия позиционирует агломерации как центры концентрации научной, научно-технической и инновационной деятельности, а также сосредоточения наиболее продвинутых образовательных систем. Документ констатирует, что необходимость передвижения между крупными и крупнейшими городскими агломерациями, а также между ними и административными центрами субъектов Российской Федерации является одним из наиболее значимых факторов формирования магистральных транспортных систем в стране. Документ обоснованно отмечает роль крупных и крупнейших агломераций как межрегиональных центров оказания услуг отраслей социальной сферы, в частности учреждениями федерального значения.

Но в целом обращение Стратегии к проблематике агломераций носит достаточно взвешенный характер. Объективно констатируя позитивное воздействие агломераций на пространственное, социально-экономическое развитие страны и ее регионов, документ видит здесь и определенный круг проблем. В основном они касаются взаимодействия (соотношения) агломерации и прочих, не входящих в агломерацию поселений (например, переток трудовых ресурсов в агломерации из поселений их ближнего «пояса»), что, как было отмечено выше, ведет к деградации экономической деятельности в этих поселениях. Однако заметно, что какого-либо принципиального подхода к оптимизации агломерационных процессов, тем более с учетом специфики отдельных регионов страны, Стратегия не предлагает.

Есть проблемы, которые касаются самих агломераций; в Стратегии отмечается, например, такой негативный момент, как несбалансированное пространственное развитие крупных и крупнейших городских агломераций, хотя несбалансированность чего с чем имеется в виду в данном случае и как ее можно преодолеть, не конкретизируется. Соответственно, стратегия указывает на задачу обеспечить сбалансированное пространственное развитие территорий, входящих в состав крупных городских агломераций и крупнейших городских агломераций, за счет содействия межмуниципальному взаимодействию в целях формирования документов стратегического планирования, формирования единой градостроительной политики, решения общих социально-экономических проблем, в том числе инфраструктурных и экологических. Хотя практический смысл «сбалансированного развития» и здесь не раскрывается конкретно, сам вектор определения ключевых направлений развития агломераций (межмуниципальное взаимодействие при подготовке документов стратегического планирования, формирование единой градостроительной политики, совместное решение общих социально-экономических и экологических проблем и пр.) представлен, как мы полагаем, достаточно верно. Полагаем, что, прежде всего, речь идет о необходимости препятствовать полному «стеканию» экономической активности в центр агломерации с эволюцией всех ее остальных составляющих в преимущественно селитебные и рекреационные территории. Агломерация должна нести экономический подъем всем ее составляющим, а не только ее «центру» [13] (Robets, 2019).

В целом следует сделать вывод, что значимость городских агломераций для социально-экономического развития страны, ее регионов и большого числа муниципальных образований заставляет говорить о необходимости поставить процесс формирования и функционирования таких агломераций на прочную правовую основу с четко определенными «зонами» государственного регулирования. Как отмечали российские исследователи, предпринималось немало попыток подготовить вариант законопроекта относительного городских агломераций, однако эти попытки не имели должного успеха [5] (Ivanov, Buhval'd, 2020). Переход к системе стратегического планирования, в том числе и в его пространственном аспекте, еще более актуализировал решение этой задачи. Сейчас можно говорить о реальном продвижении в этом направлении, поскольку проект такого законодательного документа, подготовленный Минэкономразвития РФ, находится в высокой степени готовности и уже размещен в соответствующих базах правовой информации.

Однако анализ этого документа показывает, что наряду с целым рядом позитивных продвижений в нем имеется ряд расхождений со Стратегией пространственного развития, а также сохраняются и определенные «ниши» относительно регулирования агломерационных процессов в экономике России. Даваемое в законопроекте определение агломерации несколько отличается от такового, даваемого в Стратегии пространственного развития (табл.).

Таблица

Определения агломерации в Российской Федерации

Стратегия пространственного развития
Законопроект о городских агломерациях
Городская агломерация – это совокупность компактно расположенных населенных пунктов и территорий между ними с общей численностью населения (500–1000 тыс. чел. – крупная агломерация или свыше 1 млн чел. – крупнейшая агломерация), связанных совместным использованием инфраструктурных объектов и объединенных интенсивными экономическими, в том числе трудовыми, и социальными связями
Городская агломерация – это территория городского округа либо городского округа с внутригородским делением, либо города федерального значения, объединенная с территориями иных муниципальных образований устойчивыми социальными, экономическими и хозяйственными связями
Источник: составлено автором.

Как мы видим, между двумя определениями есть существенные различия. Законопроект не дает разграничения на «крупные и «крупнейшие» агломерации по численности населения, зато, как показано ниже, оперирует понятием плотности ее населения и критерием транспортной доступности. Законопроект привязывает центр агломерации к определенным типам муниципальных образований (то есть изначально адресуется только к моноцентрическим агломерациям, что не вполне корректно). В соответствии с законопроектом отнесение системы муниципальных образований к городским агломерациям осуществляется при наличии следующих критериев: наличие центра городской агломерации, которым может являться: а) городской округ, городской округ с внутригородским делением с численностью населения не ниже средней численности населения, проживающего в городах по соответствующему субъекту Федерации; б) город федерального значения.

Средняя плотность населения муниципальных образований, планируемых к включению в состав городской агломерации, за исключением ее центра, не может быть менее средней плотности населения по соответствующему субъекту Федерации. Должна быть обеспечена транспортная доступность до центра городской агломерации и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, планируемых к включению в состав соответствующей агломерации. Законопроект вводит понятие перечня городских агломераций, утверждаемого распоряжением Правительства РФ. Важным является положение о том, что отнесение муниципальных образований к городским агломерациям осуществляется при условии заключения ими межмуниципального соглашения о совместном решении вопросов местного значения, а также принятия представительными органами муниципальных образований решения о формировании межмуниципального координационного совета.

В соответствии с законопроектом, хотя и в самом общем виде, устанавливаются полномочия Российской Федерации и ее субъектов в сфере развития городских агломераций, в частности по таким направлениям, как определение основных направлений государственной политики, стратегических целей и задач в сфере развития городских агломераций; оказание государственной поддержки развитию городских агломераций и пр. Очевидно, излагаются в документе и аналогичные полномочия органов местного самоуправления. Это: их участие в совместном решении вопросов местного значения муниципальных образований, входящих в состав городской агломерации; участие в подготовке проектов межмуниципальных соглашений; участие в создании межмуниципальных компаний и управлении их деятельностью; участие в формировании межмуниципальных координационных советов, создаваемых в целях координации развития городских агломераций.

Но главный вопрос заключен в том, какими полномочиями будут обладать названные выше «Координационные советы» городских агломераций. К сожалению, идея деятельности координационных советов изложена в законопроекте очень «вяло». Взять, например, такую функцию, как «утверждение комплексного плана развития городской агломерации». Для реализации любого плана нужны экономические ресурсы, однако в законопроекте финансово-экономическая сторона межмуниципального взаимодействия в рамках агломерации практически не рассматривается. В этих условиях «комплексный план» развития агломерации будет иметь значение только как документ координирующего характера, а содержательно неизбежно останется компиляцией плановых документов субъекта Федерации и входящих в агломерацию муниципалитетов.

Заключение

Федеральный закон «О городских агломерациях», несомненно, востребован практикой государственного и муниципального управления и (после соответствующей доработки) должен быть принят. Закон должен позиционировать регулируемое развитие городских агломераций в числе стратегических задач Российской Федерации [17]. На этой основе могут быть разработаны или обновлены аналогичные законодательные акты в субъектах Федерации. Такие законы важны даже в том случае, если они регулируют взаимоотношения органов государственной власти субъекта Федерации с единственной агломерацией, локализованной в данном регионе. Федеральный закон должен не просто закрепить определение агломерации по основным признакам, но обязательно – с возможностью адаптации иных признаков к условиям конкретных регионов страны.

Закон должен отразить ключевую позицию государства (федеральный и региональный уровни управления) в отношении развития агломераций. Имеющиеся в законопроекте на настоящий момент положения, в частности относительно определения «основных направлений государственной политики, стратегических целей и задач в сфере развития городских агломераций; оказание им государственной поддержки» и пр. звучат слишком общо. Какие именно цели и задачи в данном случае имеются в виду? Как они будут достигаться? Включают ли эти положения приоритет поддержания сбалансированной (между агломерациями и малыми и средними городами) поселенческой структуры в стране и ее регионах? Да и сам тезис о «государственной поддержке» вызывает определенные сомнения. Известно, что муниципальные образования, входящие в состав городских агломераций, как правило, являются экономически продвинутыми и финансово наиболее обеспеченными. Почему государственная поддержка должна оказываться именно им, а не малым городам и иным периферийным поселениям, которые часто «дышат на ладан». Поскольку невозможно отразить в законе (а равно и в Стратегии пространственного развития) все аспекты этого направления социально-экономической политики государства, в законе следует предусмотреть подготовку раскрывающего все эти вопросы программно-концептуального документа Правительства РФ.

И все-таки, прежде всего, такой закон в основном направлен на решение проблем самоорганизации муниципального пространства, которое в перспективе немыслимо без значимой роли городских агломераций [19] (Shishkina, 2018). В этой связи встает вопрос: а что, собственно, данный законопроект вносит принципиально нового в функционирование этого пространства? Эту новизну уловить весьма непросто. Так, складывается впечатление, что ст. 13 законопроекта («Государственная поддержка развития городских агломераций») просто повторяет уже действующую практику взаимодействия государства и муниципалитетов. Неслучайно мнение, что все отраженное в законопроекте в принципе реализуемо на основе положений ФЗ №131 [14], касающихся вопросов межмуниципального сотрудничества. Свидетельством этому выступает то, что закон об агломерациях еще не принят, а практика уже как бы реализует его основные положения. Так, 11 ноября 2020 г. главы 14 муниципалитетов Свердловской области подписали соглашение по созданию Екатеринбургской городской агломерации, одним из пунктов которого как раз и является создание Межмуниципального координационного совета. Соглашение предполагает, что муниципалитеты объединят свои усилия для реализации межмуниципальных, агломерационных инфраструктурных проектов и строительства жилья. Ожидается, что проекты будут согласовываться с действующими национальными и региональными проектами и иными документами стратегического развития территорий. Прежде всего, речь идет о развитии транспортной инфраструктуры, модернизации инженерных сетей и сооружений, коммунальных объектов, о совместной разработке и реализации жилищных стратегий и пр. По этому пути уже идет формирование агломераций в Челябинске, Магнитогорске, Саратове, Самаре, Барнауле, Красноярске и других городах России [1, 8,] (Admaev, 2020; Lebedeva, 2015).

В законе желательно отрегулировать все стороны формализации (закрепления формального статуса) агломерации. Как было отмечено выше, агломерации не являются и не будут являться публично-правовыми образованиями. Однако не исключено, что согласно закону, формализация агломерации и внесение ее в соответствующий реестр могло бы сообщить ей дополнительные полномочия, в частности по взаимодействию с органами государственной власти субъекта Федерации (например, право представительства коллективных интересов муниципалитетов, входящих в агломерацию). Важную функцию закона мы видим в том, чтобы предложить различные варианты осуществления процедур «агломерационного самоуправления», и идея «координационного совета» здесь, скорее всего, далеко не единственно возможная.

[1] По данным на начало 2021 г., лишь три города Российской Федерации воспользовались правом на создание внутригородских муниципальных образований (Самара, Челябинск и Махачкала).


Источники:

1. Адмаев О.В. Красноярская городская агломерация – пути развития // Chronos. – 2020. – № 8(46). – c. 48-54.
2. Антонов Е.В. Городские агломерации: подходы к выделению и делимитации // Контуры глобальных трансформаций: политика, экономика, право. – 2020. – № 1. – c. 180-202. – doi: 10.23932/2542-0240-2020-13-1-10 .
3. Дейнега Е.А. Городские агломерации в системе стратегического планирования и пространственного развития России // Вестник Тверского государственного университета. Серия: Экономика и управление. – 2018. – № 3. – c. 236-244.
4. Дроздова М.И. Роль экономических стратегий в процессе формирования агломераций // Вестник Сибирского университета потребительской кооперации. – 2016. – № 1(16). – c. 84-87.
5. Иванов О.Б., Бухвальд Е.М. Мегаполисы и агломерации в системе управления и стратегирования развития территорий // ЭТАП: экономическая теория, анализ, практика. – 2020. – № 1. – c. 7-25. – doi: 10.24411/2071-6435-2020-10001 .
6. Калашникова О.Е. Агломерация как необходимая составляющая стратегии инновационного развития экономической системы региона // Экономика, социология и право. – 2016. – № 11. – c. 24-27.
7. Киреев А.А. Агломерация как инструмент и проблема (заметки на полях «Стратегии пространственного развития РФ») // Регионалистика. – 2020. – № 3. – c. 71-78. – doi: 10.14530/reg.2020.3.71.
8. Лебедева Е.В. Перспективы Самаро-Тольяттинской агломерации в рамках государственной политики по развитию агломераций в Российской Федерации // Евразийский союз ученых. – 2015. – № 4-12(13). – c. 141-144.
9. Линькова Е.А., Мокеев М.М. Правовое регулирование создания и функционирования городских агломераций в современной России // Экономические исследования и разработки. – 2020. – № 10. – c. 14-25.
10. Мусинова Н.Н. Развитие городских агломераций как одно из направлений стратегии пространственного развития России // Вестник Университета (Государственный университет управления). – 2019. – № 2. – c. 46-51. – doi: 10.26425/1816-4277-2019-2-46-51 .
11. Проект Федерального закона «О городских агломерациях». (ID проекта 01/05/09-20/00107906). Консультант Плюс. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=PRJ&n=199079#040256900775604193.
12. Распоряжение Правительства РФ от 13 февраля 2019 г. №207-р «Об утверждении Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года». Консультант Плюс. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_318094.
13. Робец Д.С. Методы оценки эффективности использования социально-экономического потенциала агломерации (на примере Барнаульской агломерации) // Социально-экономическая политика страны и сибирского региона в условиях цифровой экономики: Материалы XI международной научно-практической конференции, посвященной 100-летию Финуниверситета. Барнаул, 2019. – c. 161-165.
14. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ. Консультант Плюс. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571.
15. Федеральный закон от 28 июня 2014 г. №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Консультант Плюс. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841.
16. Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ «Градостроительный кодекс Российской Федерации». Консультант Плюс. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_51040.
17. Указ Президента РФ от 7 мая 2018 г. №204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». Консультант Плюс. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_297432.
18. Упоров И.В. Городские агломерации как неизбежный этап развития крупных городов и ее особенности в России: социально-правовой аспект // Современные научные исследования и разработки. – 2018. – № 6(23). – c. 650-655.
19. Шишкина А.Ю. Будущее местного самоуправления в России // Материалы Ивановских чтений. – 2018. – № 4(22). – c. 26-29.

Страница обновлена: 16.05.2021 в 01:51:02