Опыт повышения качества бизнес-процессов государственных услуг с использованием инструментов оценки регулирующего воздействия и маркетинга инноваций

Создание и первоначальное развитие системы государственных услуг Республики Казахстан приходится на вторую половину 2000-х гг. Ранее, в 1999–2003 гг., авторы настоящей статьи участвовали в пилотных проектах по снижению/устранению административных барьеров в процессах взаимодействия государства с бизнесом и гражданами. Примерно с 2006–2007 гг. начинает продвигаться концепция «государства для обслуживания граждан», и для обозначения вышеупомянутых процессов в оборот вводится понятие «государственные услуги». На этот же период приходятся и первые попытки создания электронного правительства Республики Казахстан. В 2006–2007 гг. в Восточно-Казахстанской области были реализованы пилотные проекты по переводу государственных услуг в электронный формат. И именно тогда возникло понимание, что для использования электронного формата услуги должны быть коренным образом реформированы, перестроены, подвергнуты реинжинирингу, что и послужило толчком вначале к изучению технологий реинжиниринга, а затем – к экспериментам с использованием различных инструментов, не применявшихся в реинжиниринге ранее. Реформирование, в особенности такой специфичной сферы, как государственные услуги, требует не только изменения самих процессов и процедур, но и устойчивого закрепления инновационных форм социального взаимодействия основных участников предоставления и получения государственных услуг [2, 4, 13] (Bukhvald, 2019; Drobot, Kukina, Makarov, 2019; Uglenko, 2018). Использование инструментов и подходов некоммерческого маркетинга инноваций создает благоприятную среду для реализации новых инициатив, которые присущи самой организационной природе новшества. Благодаря нетрадиционному подходу к организационному проектированию обеспечивается внедрение новых методов быстрой и эффективной реализации инновационных задач, создается новое содержание производственной деятельности, новые требования к ресурсному обеспечению [7, с. 91] (Morozov, Gavrilov, Gorodnov, 2003, р. 91). Новые подходы стимулируют и поддерживают социальную активность населения, активизируют творческий потенциал граждан, специалистов и государственных служащих, способствуя тем самым прогрессивному развитию общества в целом [5, 11, 12] (Kozlova, Sinyaeva, 2016; Svirina, 2019; Svirina, 2018).

Поскольку реализация пилотных проектов (а впоследствии – построение всей системы государственных услуг) происходила поэтапно, первым вопросом, поставленным перед исследовательским коллективом, был вопрос о выборе услуг для реформирования и последующей оцифровки.

Выбор услуг, подлежащих реформированию

Определение услуг для анализа основывалось на результатах сбора информации по проблемам в оказании данных госуслуг. При этом использовались все доступные источники информации:

• интервью с услугополучателями и услугодателями;

• официальные отчеты госорганов;

• официальные отчеты НПО;

• отчеты и данные организаций, вовлеченных в процесс;

• пресса;

• интернет-ресурсы;

• данные о жалобах пользователей;

• косвенные расчеты с имеющимися данными и т.п.

В определении списка услуг для анализа исследователи руководствовались следующими критериями:

• проблемность услуги с точки зрения услугополучателей и услугодателей;

• массовость услуги.

Для проведения анализа проблемности необходимо проанализировать результаты анкетирования или опроса путем определения доли респондентов, которые указали определенную проблему, ко всему количеству опрошенных. Например, если было опрошено 100 фирм, занимающихся производством пищевой продукции и из них 60 высказали мнение о том, что трудно или дорого получать сертификаты, можно сказать, что это масштабный процесс. С другой стороны, можно узнать у сертифицирующего органа, сколько сертификатов на пищевое производство ежегодно выдается и по скольким заявлениям выданы отказы, и определить, насколько масштабной является проблема.

Также неслучайно в расчет берется массовость услуги. Проблемная госуслуга, которая оказывается один-два раза в год, представляет гораздо меньшую ценность для анализа, чем проблемная услуга, оказываемая ежедневно 10–15 раз.

Немаловажным аспектом при отборе услуг является критерий профессионализма самих исследователей. По мнению Магомедова Ш.Ш. [6, с. 39] (Magomedov, 2007, р. 39), именно исследователь обеспечивает надежность получаемых данных и результатов. Он должен быть объективным, указывать степень погрешности своих данных, быть творческой личностью и заниматься исследованиями постоянно, чему соответствует многолетний опыт и знания сотрудников команды исследователей.

Определение проблем и методы сбора информации

Проблемы в оказании госуслуг определяются на основании обратной связи от участников процесса. Обратную связь можно получить, используя результаты общественного мониторинга госуслуг и контроля соответствующего государственного органа.

Правила и процедуры маркетинговых исследований заключаются в объективном сборе и анализе добровольно полученной информации в отношении рынков потребителей, производителей товаров и услуг, согласно Международному кодексу деятельности по маркетинговым исследованиям (принят Международной торговой палатой и Европейским обществом по изучению общественного мнения и маркетинговых исследований (ЭСОМАР) в 1974 г.).

Следует отметить, что услугодатели и услугополучатели могут отмечать разные проблемы, и величина проблем для каждой из групп может быть разной. Проблемы, которые могут называть услугополучатели: слишком долгое оказание услуги, требование различных лишних документов в процессе оказания услуги, ненужность самой государственной услуги и т.п. Проблемы, которые могут называть услугодатели: слишком сжатые сроки оказания государственной услуги, забюрократизированность процесса, загруженность персонала, нехватка оборудования для оказания услуги и т.п.

Пример № 1 [1]: государственная услуга «Предоставление бесплатного подвоза к общеобразовательным учреждениям и обратно в отдаленных сельских пунктах». С точки зрения услугополучателей, никаких проблем в получении услуги нет. С точки зрения услугодателей, чтобы оказать государственную услугу, им необходимо совершить множество бюрократических процедур и согласований, которые требуют упрощения.

Пример № 2: государственная услуга «Выдача ветеринарной справки». С точки зрения услугополучателей, никаких проблем в получении данной услуги также нет. С точки зрения услугодателей, проблема в том, что в стандарте оказания госуслуги значится время оказания 30 минут, в то время как в процессе оказания требуется осмотр ветеринара, который уже проводится дольше, чем 30 минут, не говоря уже о том, что услугодателю также потребуется подождать, пока услугополучатель забьет скот с выездом на специальную убойную площадку, рассмотреть все документы и выписать саму справку. В связи с этим у услугодателя возникает дилемма: нарушить процесс оказания госуслуги и уложиться в обозначенное стандартом время или же нарушить время оказания госуслуги, но сделать все по регламентированному алгоритму.

Пример № 3: государственная услуга «Выдача удостоверений на право управления тракторами и изготовленными на их базе самоходными шасси и механизмами». С точки зрения услугодателей, существуют следующие проблемы: разночтение между стандартом и Правилами регистрации ТС (транспортное средство), регламентами, формат принимаемого фото не соответствует формату фото на форме удостоверения, нет описания процедуры восстановления после лишения, перегрузка персонала. Услугополучатели называют совсем иные проблемы: дороговизна и большая длительность получения услуги: требуется получение медицинской справки 086У, которая предполагает собой прохождение медосмотра (затраты около 4500 тенге), получение справок из наркодиспансера (2900 тенге) и психоневрологического диспансера (3080 тенге). Получение справок из диспансеров занимает примерно половину рабочего дня, прохождение медосмотра – два рабочих дня.

Поскольку при определении проблем из разных источников поступает большое количество различной информации, важно правильно составить приоритетность проблем. Большее внимание требуется уделить проблемам, отвечающим следующим критериям:

· массовость и систематика;

· величина проблемы.

Проблемами первого приоритета являются наиболее массовые и крупные проблемы. Проблемы второго приоритета – крупные, но редкие проблемы; и массовые, но мелкие проблемы. Проблемы последнего приоритета – мелкие и редкие. Для более понятного представления можно также нарисовать график, представленный ниже (рис. 1).

Рисунок 1. Порядок приоритизации проблем

На примере государственной услуги «Выдача удостоверений на право управления тракторами и изготовленными на их базе самоходными шасси и механизмами» данный график будет выглядеть следующим образом (рис. 2).

Рисунок 2. Приоритизация проблем на примере государственной услуги «Выдача удостоверений на право управления тракторами и изготовленными на их базе самоходными шасси и механизмами»

В прилагаемой ниже схеме (рис. 3) определяется последовательность сбора информации, а также ожидаемый результат. Мы предлагаем следовать именно этой очередности сбора информации, поскольку это дает возможность постепенного пошагового понимания процесса и его проблем.

Способ Цель-Результат Исполнитель

Рисунок 3. Последовательность изучения процесса

Схемы, карты процессов

После того как были проведены анкетные опросы и фокус-группы, было изучено законодательство, статистика и другая информация, создается схема процесса – пошаговое описание прохождения административного процесса с указанием необходимого количества времени, документов, финансовых затрат и нормативных документов, требуемых в каждом из государственных и коммерческих учреждений, вовлеченных в регулирование процесса.

Существует несколько различных методов, позволяющих построить схему процесса и опирающихся на потребности команды: визуальные (SPA, графическая блок-схема, fishbone, картирование), текстовые (поэтапное словесное описание) и диаграммные (SIPOC).

Собственный алгоритм построения схем процессов, построенный на основе общераспространенных методов и дополненный авторскими доработками, был предложен, подробно описан и апробирован на практике авторами в 2016–2018 гг. Суть этого алгоритма состоит в последовательном построении карт (схем) процессов «Как написано», «Как есть» и «Как предлагается» [9, c. 22–38].

Данная методика позволяет повысить эффективность мыслительных процессов команды специалистов, что отмечается Роэм Д. [8, c. 9] (Roem, 2010, р. 9). Преимущества визуального мышления позволяют «человеку видеть не только посредством глаз, но и мысленно…». Тем самым обеспечивается более продуктивное появление новых идей, их эффективное обсуждение и принятие заинтересованными лицами.

При составлении карт процессов авторы продуктивно пользовались принципами бережливого производства. Сила данной концепции заложена в понятии ценности, которую Вумек Дж. и Джонс Д. трактуют как отправную точку бережливого мышления [3, с. 33] (Vumek, Dzhons, 2013, р. 33). Ими утверждается, что ценность [товара, услуги] относится к конкретному продукту и может быть определена только конечным потребителем. Выделяя этапы процесса и оценивая их с точки зрения ценности для потребителя, исследователи получают информацию и приобретают понимание, на какие части процесса необходимо обратить особое внимание. Сформированная ниже таблица служит определенным классификатором возможных проблем.

Таблица 1

Классификатор возможных проблем

Новацией авторов является применение в ходе реформирования процессов государственных услуг элементов анализа регуляторного воздействия (АРВ). [2] Сам по себе инструмент АРВ является достаточно сложным и затратным, но отдельные его элементы, например анализ выгод и затрат, позволяют значительно усилить аргументацию предлагаемых изменений. Часто экономический эффект даже от незначительного упрощения массовых процедур выливается в многомиллионные суммы, что заставляет даже скептиков задуматься о необходимости изменений.

Повышение качества государственных услуг как результат реформирования бизнес-процессов

В период 2017–2018 гг. в рамках реформирования процессов государственных услуг авторы проводили опросы услугополучателей в г. Астане, Карагандинской и Восточно-Казахстанской областях. Методом личного структурированного интервью были опрошены представители юридических лиц, индивидуальные предприниматели и физические лица (563 респондента).

Целью работы является выявление возможностей реинжиниринга государственных услуг через выяснение ситуаций истребования дополнительных документов, неясности действий для услугополучателя, несовпадения фактических сроков оказания услуги со сроками, указанными в стандарте и регламенте, а также сбор предложений услугополучателей.

Следующая таблица отражает обобщенные данные по уровню удовлетворенности полученной государственной услугой и соответствие стандартов и регламентов государственной услуги фактическому оказанию услуги.

Таблица 2

Оценка соответствия госуслуг стандартам/регламентам и уровень удовлетворенности услугополучателей

Как видно из таблицы, большинство респондентов (от 64% до 99%) довольны качеством оказанных услуг. Однако в среднем 14% ^[3] опрошенных считают, что качество оказанных услуг неудовлетворительное. Еще 10,5% опрошенных отметили несоответствие запрашиваемых документов тем, что прописаны в стандартах. 12,4% указали, что услуга не была оказана вовремя. У 4,2% людей оказание услуги потребовало дополнительной платы. Респондентам пришлось воспользоваться личными связями и знакомствами для получения государственной услуги или предложить неофициальное вознаграждение.

Сложности с документами у респондентов вызвали услуги по назначению специального государственного пособия, оформлению документов на инвалидов для предоставления им протезно-ортопедической помощи, определению кадастровой (оценочной) стоимости земельного участка, изготовлению и выдаче актов на право временного возмездного (долгосрочного, краткосрочного) землепользования (аренды), выдаче фитосанитарного сертификата на вывоз подкарантинной продукции за пределы Республики Казахстан.

По срокам затянутыми оказались услуги по оформлению документов на инвалидов для предоставления им протезно-ортопедической помощи, назначению специального государственного пособия, обеспечению инвалидов сурдо-тифлотехническими и обязательными гигиеническими средствами, изготовлению и выдаче актов на право временного возмездного (долгосрочного, краткосрочного) землепользования (аренды), регистрации лиц, ищущих работу, в качестве безработных, выдаче технического паспорта объектов недвижимости, выдаче фитосанитарного сертификата на вывоз подкарантинной продукции за пределы Республики Казахстан.

Больше всего дополнительных финансовых средств потребовалось при изготовлении и выдаче актов на право временного возмездного (долгосрочного, краткосрочного) землепользования (аренды), изготовлении и выдаче актов на право частной собственности на земельный участок, назначении социальной выплаты на случаи социальных рисков: утраты трудоспособности; потери кормильца; потери работы; потери дохода в связи с беременностью и родами; потери дохода в связи с усыновлением (удочерением) новорожденного ребенка (детей); потери дохода в связи с уходом за ребенком по достижении им возраста одного года, регистрации лиц, ищущих работу, в качестве безработных, определении кадастровой (оценочной) стоимости земельного участка, выдаче фитосанитарного сертификата на вывоз подкарантинной продукции за пределы Республики Казахстан

В таблице, представленной ниже, представлены обобщенные сведения по предложениям по изменению сроков, стоимости, количеству документов, по точке обращения при получении государственных услуг.

Таблица 3

Предложения респондентов по повышению качества государственных услуг

Как видно, 10,5% респондентов предлагают уменьшить количество предъявляемых документов при получении услуг. 12,4% за сокращение сроков, 4,2% опрошенных предлагают сократить стоимость, и 4,6% считают, что нужно расширить возможности услугополучателей по точкам обращения при получении госуслуг.

Представленный опыт реформирования госуслуг с использованием инструментов маркетинга инноваций позволяет консолидировать всех стейкхолдеров процесса, добиться получения эффективных результатов и обеспечить устойчивое изменение и развитие указанной сферы человеческой жизнедеятельности. В основе кооперации заложена синкретическая концепция, организационно и методически описанная профессором Пригожиным А.И. [10, с. 235–236] (Prigozhin, 2007, р. 235–236), которая позволяет преодолеть дезорганизацию и разрушение процессов благодаря осознанию необходимости договариваться и умению делать совместно дело. Реальная кооперация граждан, бизнеса и госслужащих в деле реформирования государственных услуг в Казахстане – яркое тому подтверждение.

[1] Здесь и далее примеры приводятся из практики авторской деятельности по реформированию государственных услуг в Республике Казахстан в 2007–2018 гг.

[2] В Российской Федерации этот инструмент носит название оценки регулирующего воздействия (ОРВ)

[3] Здесь и далее в данном абзаце используются средние значения по столбцам таблицы