Реализация политики импортозамещения с учетом угроз энергетической безопасности страны

Введение

В условиях геополитической нестабильности, пандемии, санкционного давления и внешних ограничений Запада на различные отрасли российской экономики, а также «необходимости развивать стратегию импортозамещения, остается нерешенной проблема энергетической безопасности страны» [10, с. 6] (Erokhina, 2017, р. 6).

Официальная «позиция по вопросам энергобезопасности России сформулирована в Доктрине энергетической безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента России 13 мая 2019 года» [3]. В доктрине выделяется ряд вызовов энергетической безопасности страны, в том числе внешнеэкономические, внешнеполитические, внутренние, трансграничные. Для обеспечения энергетической безопасности доктриной предусмотрен ряд мер: развитие конкуренции в топливно-энергетическом комплексе (ТЭК), защита энергообъектов от внешнего вмешательства, техническое перевооружение и модернизация объектов энергетики, импортозамещение в энергетике, обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы, повышение экологичности энергетики, развитие энергетики на основе возобновляемых источников энергии и распределенной генерации, развитие международного сотрудничества в области энергетики со странами СНГ, БРИКС, ШОС, членами ОПЕК и др.

Основная часть

Энергетическая безопасность в стратегии Российской Федерации определяется как «состояние защищенности страны, регионов, граждан, экономики от угроз надежному энергообеспечению, обусловленных как внешними (геополитическими, макроэкономическими, конъюнктурными) факторами, так и состоянием и функционированием энергетического сектора страны» [5].

«Энергетическая безопасность оценивается как одна из ключевых гарантий суверенного развития государства, непосредственно влияющая на решение социально-экономических задач, конкурентоспособность России на глобальных рынках и рост ее международного авторитета» [14].

Энергетика представляет собой сложную, разноплановую отрасль экономики, главная задача которой обеспечить долгосрочную устойчивость российского топливно-энергетического комплекса на протяжении всего цикла: от добычи ресурсов до их транспортировки и глубокой переработки, включая работу организаций малого и среднего бизнеса, которые оказывают отрасли сервисные услуги, обеспечивают технологический процесс.

В последние месяцы и российская, и вся глобальная энергетика столкнулась с серьезными потрясениями. Эти проблемы носят системный характер и выходят за национальные границы. Распространение коронавирусной инфекции и вынужденные ограничительные меры негативным образом сказались на развитии мировой экономики. Мировой валовой продукт сокращается, спрос на энергоресурсы как в отдельных государствах, так и в мире в целом сократился. Вследствие чего мировые котировки «пошли вниз».

По мнению президента РФ В.В. Путина, «необходимо выстраивать эффективное сотрудничество с зарубежными партнерами, достигать договоренности по балансировке энергорынка, искать решения, которые позволят предприятиям реализовывать долгосрочные планы, инвестировать в развитие, создавать новые рабочие места, необходимо продолжить крупные инфраструктурные проекты в энергетике, значимые для российских регионов, для предприятий реального сектора» [17].

Параметры реализации государственной промышленной политики в современных условиях будут определять ближайшие перспективы развития основных фондов электроэнергетики, а значит, и надежность функционирования системы энергоснабжения в целом. В связи с этим актуальной остается проблема определения границ целесообразного развития импортозамещающих производств. С одной стороны, необходимо обеспечить устойчивость экономики и энергетики к неблагоприятным внешним условиям, принимая во внимание значительные социальные эффекты, сопровождающие реализацию проектов. С другой стороны, вложения значительных инвестиционных средств несут в себе риски невозврата.

Механизм государственного регулирования можно определить как совокупность мер административного и организационного характера, направленных на устойчивое функционирование субъектов ТЭК, на внешнюю по отношению к ним среду посредством разработки и реализации управленческих решений. Основной целью функционирования механизма государственного регулирования ТЭК является создание предпосылок для эффективной работы отрасли и достижения общенациональных целей. «Устойчивость энергетического сектора к внешним и внутренним угрозам, в том числе экономическим, представляет собой важнейший компонент, формирующий состояние энергетической безопасности государства» [16] (Sergeev, Zhvakin, 2018).

Существуют различные механизмы реализации политики импортозамещения, в том числе административные и рыночные.

Под административным механизмом подразумевается государственное регулирование импорта, начиная от введения ограничений до полного «запрета поставки в страну из-за рубежа отдельных видов продуктов и технологий» [6, с. 96] (Amosov, 2020, р. 96). Подобный подход к импортозамещению оправдан и применяется в стратегических областях экономики (военной, продовольственной и др.). Его недостатком является, как правило, отсутствие или слабая конкуренция среди отечественных производителей, вследствие чего возникают избыточные затраты на производство и имеет место недостаточно высокое качество производимой продукции. На практике это означает «приобретать то, что предлагают, поскольку другого просто нет».

Административный механизм импортозамещения в России активизировался с августа 2014 г. Согласно указу президента, «внесен запрет (либо ограничение) на осуществление внешнеэкономических операций, предусматривающих ввоз на территорию страны отдельных видов сельскохозяйственной продукции, сырья, продовольствия, страной происхождения которых является государство, которое приняло решение о введении экономических санкций в отношении российских юридических и физических лиц или присоединившееся к такому решению» [2].

В 2013 г. страны, попавшие под действие российского эмбарго в 2014 г. (ЕС, США, Австралия, Канада и Норвегия), ввезли в Россию товаров, запрещенных в 2014 г., на сумму более 9 058 млн долларов. Страны, попавшие в 2015 г. под вторую волну эмбарго (Исландия, Черногория, Албания и Лихтенштейн), ввезли в 2013 г. в РФ запрещенных по эмбарго товаров на общую сумму более 170 млн долларов (почти вся сумма пришлась на Исландию). Украина, попавшая под российское эмбарго в 2016 г., ввезла в Россию в 2013 г. запрещенных товаров на сумму 728 млн долларов. Таким образом, суммарная стоимость подпадающих под все волны эмбарго товаров составила на 2013 г. около 10 млрд долларов в год. По оценкам экономистов, «на долю России пришлось только 4–5% сельскохозяйственного экспорта стран, попавших под эмбарго» [7] (Andreev, 2016).

Рыночный механизм импортозамещения подразумевает создание отечественных продуктов и технологий в условиях конкурентной среды. В этом случае имеет место «естественный отбор», то есть потребитель предпочтет продукты, обладающие лучшим качеством (совокупностью потребительских свойств), лучшим сервисным послепродажным обслуживанием, «более низкой ценой и более привлекательным брэндом» [8, с. 93] (Gelvanovskiy, Kolpakova, Lev, Bilyak, 2015, р. 93). Одним из наиболее эффективных механизмов реализации программы импортозамещения, необходимым для активизации экономической среды РФ, содействия развитию предприятий, являются государственные закупки.

Министерством промышленности и торговли РФ было предложено оказывать помощь предприятиям на этапе разработки новой продукции за счет субсидий на НИОКР. Основным источником финансирования программы по импортозамещению стал Фонд развития промышленности, созданный в августе 2014 г. В капитал фонда были перечислены 20 млрд руб. Исходя из параметров, заложенных в бюджете на 2015–2017 гг., дополнительно поступили еще 16 млрд руб. Фонд стал рассматривать заявки на получение льготных кредитов – по ставке 5–6% годовых. В первую очередь льготные кредиты получили проекты, ориентированные на экспорт и импортозамещение, также была важна инновационность производства.

Основной задачей Фонда развития промышленности стала выдача займов промышленным предприятиям на этапе предбанковского финансирования с целью подготовки технико-экономических и финансово-экономических обоснований, проведения проектно-изыскательских, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ.

Важнейшую роль играют и регуляторные механизмы: поправки к 44-ФЗ и к 223-ФЗ, а также ФЗ «О промышленной политике» [1], в рамках которого разработан такой инструмент, как специнвестконтракт.

Специнвестконтракт как инструмент содействия импортозамещению востребован при реализации проектов локализации производств, при создании и развитии инфраструктуры, необходимой для интенсификации процессов импортозамещения и модернизации российской промышленности. Он предоставляет льготы по налогам на прибыль и на имущество.

Важным шагом стало принятие закона о стандартизации, который позволяет при осуществлении госзакупок отдавать предпочтение продукции, отвечающей требованиям национальных стандартов. Что касается финансовых механизмов реализации, то выделение средств для поддержки импортозамещения происходит в форме субсидирования и софинансирования исследований, а также «предоставления грантов и преференций при государственных закупках» [11, с. 53] (Karavaeva, Kolomiets, Lev, Kolpakova, 2019, р. 53).

В 2014 г. правительством была «принята программа поддержки инвестиционных проектов, реализуемых в России на основе проектного финансирования» [4]. Эта программа была разработана с целью увеличения объемов кредитования организаций реального сектора экономики на долгосрочных и льготных условиях.

Аналогичной мерой финансовой поддержки импортозамещения стало выделение правительством за счет средств федерального бюджета целевых займов предприятиям, реализующим проекты по импортозамещению, в частности, деятельность Фонда развития промышленности, в задачи которого входит финансирование проектов на предпроизводственной стадии. Фонд предоставляет промышленным предприятиям заем на срок от пяти до семи лет по ставке 5% годовых.

В современных условиях «таможенные органы являются непосредственными участниками государственной политики импортозамещения» [9, с. 232] (Drobot, Potekhina, 2017, р. 232). Это связано, с одной стороны, с реализацией ими таможенно-тарифной политики, оказывающей воздействие на внешнюю торговлю России. С другой стороны, ФТС России является достаточно крупным государственным заказчиком, осуществляющим закупки товаров для обеспечения своей деятельности.

Основным направлением бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики в 2018–2020 гг. стала реализация принципа эскалации таможенного тарифа, предполагающего установление минимальных пошлин на материалы, сырье, комплектующие и максимальных – на готовые изделия. Этот подход направлен на защиту производителей российских товаров от зарубежных конкурентов и, как следствие, стимулирование импортозамещения.

Проблемы энергетической безопасности имеют несколько аспектов (комплекс проблем):

- экономико-политический, связанный, прежде всего, с превращением энергетики в серьезный инструмент внешней и внутренней политики;

- технологический, наиболее ярко выраженный на постсоветском пространстве в связи с сильной изношенностью и низкой эффективностью энергетической промышленности;

- природоресурсный и природоохранный.

Для реализации государственной энергетической политики можно выделить следующие механизмы:

- создать благоприятную экономическую среду, основанную на согласованном налоговом, тарифном, антимонопольном и таможенном регулировании;

- осуществить преобразования в ТЭК институционального характера;

- ввести нормы, стандарты, технические регламенты для стимулирования ориентиров и приоритетов развития ТЭК и повышения управляемости;

- стимулировать хозяйствующие субъекты в области инвестиций, инноваций, энергосбережения, экологии;

- повысить качество и эффективность управления на предприятиях ТЭК, находящихся в государственной собственности.

В целях обеспечения энергетической безопасности в РФ необходимо выполнение следующих условий:

- ресурсная достаточность – возможность бездефицитного обеспечения ТЭР экономики и населения региона;

- экономическая доступность «предполагает равновесную цену» [12, с. 141] (Lev, 2015, р. 141), при которой не пострадает рентабельность предприятий ТЭК;

- «технологическая и экологическая допустимость определяется возможностью генерации, транспортировки и распределения энергетических ресурсов в рамках энергосберегающих технологий и экологических нормативов, обеспечивающих безопасность и надежность функционирования предприятий» ТЭК [15].

Эффективная реализация энергетической политики в области обеспечения энергобезопасности, предполагается поэтапное улучшение комплекса характеристик, в том числе:

- способность ТЭК удовлетворять обоснованный спрос на ТЭР приемлемой стоимости и соответствующего качества;

- способность потребителей эффективно использовать энергоресурсы, уменьшая нерациональные затраты на энергообеспечение;

- устойчивость ТЭК к внутренним и внешним угрозам для надежного топливо- и энергообеспечения, способности ТЭК минимизировать ущерб от воздействия дестабилизирующих факторов;

- «использование отечественного конкурентоспособного оборудования в технологических процессах, что позволит стимулировать развитие отечественного производства с высокой добавленной стоимостью» [15].

Заключение

Что касается перспективы развития импортозамещения в энергетике, по мнению ряда экспертов, в ближайшие годы потенциал российской энергетической и электротехнической отрасли будет постепенно раскрываться. В настоящее время многие предприятия комплекса делают ставку именно на отечественное оборудование, несмотря на то, что оно пока уступает по качеству западным аналогам, при этом его стоимость ниже в 1,5–2 раза.

- качество продукции отечественных производителей зачастую уступает зарубежным аналогам;

- отсутствие отлаженных логистических схем поставки с зарубежными поставщиками, предприятиям ТЭК приходится вновь налаживать связи с поставщиками отечественного оборудования;

- отечественная техника в ряде случаев не соответствует требованиям заказчика и др.

Однако прежде чем приступить к модернизации основных фондов предприятий ТЭК, необходимо провести инвентаризацию научно-технических заделов. Несмотря на проведение политики импортозамещения, зависимость от иностранных ресурсов (комплектующих, элементной базы, промышленного оборудования и т.д.) в нашей стране продолжает сохраняться. В этих условиях возможны несколько вариантов стратегий по привлечению ресурсов (табл. 1).

Таблица 1

Сравнительный анализ возможных стратегий использования

иностранных ресурсов в ТЭК

Названные возможные стратегии являются не взаимоисключающими, а взаимодополняющими, их можно использовать в комплексе. Соотношение стратегий может быть различным: если на первых этапах будет доминировать импортосмещение, а собственно импортозамещение будет играть подчиненную роль, то через определенное время пропорции поменяются: планируется полный переход на импортозамещение. Одна из главных проблем в этой ситуации – управленческая. В случае официального разрешения импортосмещения управленцы будут (для минимизации своих рисков) стремиться как можно дольше придерживаться этого инструментария и отказываться от импортозамещения. По этой причине необходимо обеспечить административную и экономическую поддержку переходу к импортозамещению. Например, многие заводы в Китае заняты производством аналогов продукции ведущих мировых брендов (как энергетической, так и общеотраслевого применения).

Прогнозы экспертов строились до того, как стал понятен масштаб влияния на мировую экономику кризиса, вызванного пандемией коронавируса. Пандемия сломала стереотипы в экономике, промышленности, когда остановились практически все промышленные предприятия. В новейшей истории с подобным масштабом эпидемии мировое сообщество еще не сталкивалось, поэтому даже мировые аналитические компании опасаются строить прогнозы на будущее, исходя из той ситуации, которая сложилась в мировой экономике вследствие коронавируса.

Показателен опыт Китая. Китайская промышленность на своих производственных мощностях может воссоздавать аналоги практически любой продукции в кратчайшие сроки. Привлечение к российскому импортозамещению, КНР несет в себе ряд положительных моментов. Создав аналоги зарубежной номенклатуры продукции, используемой в российской энергетической отрасли, Китай будет поставлять ее дешевле (что не отразится на качестве) и позволит инвестировать в модернизацию отечественного производства. У российской науки появится возможность параллельной разработки новых образцов оборудования, необходимого энергетическому комплексу РФ, по своим характеристикам, не уступающим ведущим мировым образцам. Уровень технологического отставания сократится до 1–2 лет, что позволит в дальнейшем освоить экспортное производство.

Политика переориентации закупок комплектующих сделает отечественное производство зависимым от поставок комплектующих и материалов из Китая, однако зависимость будет носить временный характер. При этом позволит в краткосрочной перспективе совершить значительный прорыв в развитии отечественного энергетического комплекса, обеспечить запас производства на весь жизненный цикл предприятий энергетики и ориентировать на экспорт собственную промышленность при затратах, несопоставимо меньших, чем при финансировании НИОКР, направленных на технологическую двадцатилетнюю гонку.

Однако не следует переоценивать потенциал сотрудничества КНР и Российской Федерации. Китай в настоящее время ведет затяжную торговую войну с США и желает минимизировать для себя риски потери гигантского американского рынка. При этом основные претензии США к Китаю – в плоскости недобросовестного использования американской интеллектуальной собственности. Создание копий американского оборудования в интересах российского энергетического комплекса сделает позицию КНР на переговорах с США еще более уязвимой и вызовет точечные санкции против китайских компаний, которые организуют такие производства.

Несмотря на то, что китайский энергетический комплекс сделал значительный рывок вперед, у китайских предприятий и НИР отсутствуют значимые компетенции, которые вынуждают КНР вместо самостоятельной разработки инновационных видов оборудования копировать удачные решения других стран.

В России соответствующие компетенции зачастую представлены, однако существуют проблемы, связанные с переводом проектов на стадию создания промышленных образцов, их запуском в серийное производство. Это связано с недостаточным оснащением производств надлежащим оборудованием. Китай является крупным покупателем российских вооружений, сопровождающим заключение сделок требованиями локализации производства, передачи технологических компетенций и т.д.

Согласно опросу руководителей промышленных предприятий, который проводит Институт экономической политики имени Е.Т. Гайдара, фактически замещением импорта машин и оборудования (в закупках) в 2015 г. занимались 30% предприятий, сырья и материалов – 22%. К осени 2018 г. доля таких предприятий сократилась до 8–9%, «после чего мониторинг был прекращен» [13, с. 380] (Leshchenko, 2019, р. 380). Картина импортозамещения в 2015–2018 гг. показала, что небольшие масштабы импортозамещения с течением времени сокращаются.

По итогам 2018 г. Западная Европа сохранила лидерство как поставщик оборудования, а основными выгодоприобретателями российской политики импортозамещения стали Индия и Китай, на закупки у которых была переориентирована часть промышленности. Основной помехой на пути импортозамещения остается отсутствие производства на территории РФ нужного предприятиям оборудования, комплектующих и сырья. Второй проблемой импортозамещения является низкое качество отечественной продукции. Эти трудности, с которыми столкнулась политика импортозамещения, пока не преодолены. Вероятность того, что эти трудности будут преодолены в ближайшем будущем, мала, а основным локомотивом импортозамещения в энергетике остается локализация производства зарубежных технологий.

Рассмотрим прогноз по показателям импорта продукции топливно-энергетического комплекса, составленный методом наименьших квадратов (МНК) до 2021 г. (рис. 1).

Рисунок 1. Прогноз развития импортозамещения, млн долл. США

Источник: составлено авторами.

Линия тренда указывает, что объем импортной продукции топливно-энергетического комплекса незначительно вырастет, что может неблагоприятно отразиться на состоянии национальной энергетической безопасности.

Таким образом, успех текущей стратегии импортозамещения в энергетическом комплексе будет зависеть от того, удастся ли создать механизм инновационного развития промышленности. В ситуации сохранения зависимости от поставок иностранных ресурсов необходимо комбинировать стратегии импортосмещения и импортосохранения. Это позволит сэкономить ресурсы на организации собственных производств и выиграть время.