Организация инновационного процесса методов повышения эффективности труда государственных служащих в России

Не дискуссионным вопросом является утверждением о необходимости эффективного функционирования организаций независимо от формы собственности и сферы их деятельности.

Эффективность деятельности любой организации (не исключением является и госслужба) оценивается путем сопоставления достигнутых результатов с осуществленными затратами.

В связи со спецификой трудовой деятельности госслужбы имеется несколько точек зрения на то, что считать результатами профессиональной деятельности госслужащих. Так, одни авторы, считают, что результаты деятельности госслужащих в конечном итоге выражаются в форме индикаторов социально-экономического развития страны (субъекта, муниципалитета), другие, напротив, говорят об индивидуальных показателях для госслужащих, занятых в различных сферах деятельности (отработанное время, выполнение планов по исполнению приказов и распоряжений руководства и т.д.).

Охарактеризуем результаты деятельности госслужащих в России посредством оценки основных социально-экономических показателей страны в динамике за ряд лет (см. табл. 1).

Таблица 1

Основные социально-экономические показатели России

Как видно из данных табл. 1, в динамике за ряд лет прослеживается устойчивая тенденция роста ВВП (в текущих ценах). Однако, такой рост вызван преимущественно (на 91-97% в разные годы) инфляционными процессами в стране. На это указывает сопоставление индекса ВВП (в постоянных ценах) с его индексом-дефлятором.

Анализируя структуру объема отгруженной организациями продукции собственного производства можно отметить сырьевую направленность экономики России. Так, на долю организаций добывающих полезные ископаемые приходится порядка 22,5% в 2005 году, 21,6% в 2010 году, 22,9% в 2011 году и 23,5% в 2012 году отгруженной продукции. Из приведенных цифр видно, что в отчетном году практически четверть отгруженной продукции организациями России приходилось на предприятия, добывающие полезные ископаемые. Рост показателя в динамике нельзя признать позитивной тенденцией.

Несмотря на устойчивую тенденцию роста сальдированного финансового результата деятельности организаций в 2005, 2010-2012 годы необходимо отметить, что в указанный период времени деятельность значительной части организаций была убыточной (порядка одной трети от всех организаций).

В 2010 году был зафиксирован дефицит консолидированного бюджета РФ в размере 1585 млрд. руб. или 3,4% от ВВП, в остальные годы анализируемого периода – его профицит. Однако следует отметить, сокращение показателя в % от ВВП страны в последние два года по сравнению с 2000 и 2005 годами. Причем снижение показателя по сравнению с 2005 годом объяснялась сокращением размера профицита консолидированного бюджета России.

В анализируемом периоде наблюдалась устойчивая тенденция роста полной учетной стоимости основных фондов в экономике страны. Несмотря на это на протяжении последних трех лет была зафиксирована более высокая степень износа основных фондов организаций России по сравнению с 2000 и 2005 годами. Также нельзя не отметить и устойчивую тенденцию роста инвестиций в основной капитал организаций страны. Однако, он был вызван в основном инфляционными процессами в стране. При этом физический объем инвестиций ежегодно увеличивался лишь на 6-10% в разные годы.

Иностранные инвестиции в экономику страны возрастали вплоть до 2012 года и только в указанный год наблюдалось некоторое сокращение показателя.

В анализируемый период времени наблюдались устойчивые тенденции роста основных индикаторов уровня жизни населения страны: среднедушевые денежные доходы, среднемесячная номинальная начисленная заработная плата и средний размер назначенных пенсий. Однако их рост в основном был вызван инфляционными процессами. На это указывает сопоставление соответствующих показателей в номинальном и реальном выражении.

Также нельзя не отметить, что и в настоящее время значительная часть населения страны имеет доходы ниже величины прожиточного минимума (порядка 15,6% в 2012 году).

Таким образом, обобщая вышесказанное, можно сделать вывод, что, несмотря на ряд позитивных тенденций изменения основных социально-экономических показателей страны в динамике за ряд лет, в настоящее время имеются значительные резервы их роста. А следовательно, нельзя признать хорошими и результаты деятельности госслужащих страны на протяжении всего анализируемого периода. Поэтому далее охарактеризуем так называемую затратную часть госслужбы в России, т.е. проанализируем уровень оплаты труда госслужащих страны также в динамике за ряд лет (см. рис.).

Как видно из данных рисунка, на протяжении всего анализируемого периода наблюдалось превышение номинального уровня оплаты труда госслужащих над аналогичным показателем в целом по экономике страны: на 22% в 2000 году, 28,1% в 2005 году, 19,9% в 2010 году, 18,8% в 2011 году и наконец, 34,1% в 2012 году. Из приведенных цифр видно, что за последние двенадцать лет определенной тенденции изменения вышеуказанного показателя не наблюдалось.

Однако при этом необходимо отметить, что в 2012 году было зафиксировано рекордновысокое значение превышения номинального уровня оплаты труда госслужащих в РФ.

Таким образом, заработная плата госслужащих в России на протяжении всего анализируемого периода была выше, чем у работников в других организациях страны. Причем к настоящему времени этот разрыв еще больше увеличился.

Сопоставляя «затраты» и «результаты» госслужбы в России за ряд лет следует отметить, что, несмотря на наличие значительных проблем страны на макроэкономическом уровне на протяжении ряда последних лет, уровень оплаты труда госслужащих возрастал более интенсивно, чем в целом по экономике страны. Отсюда видно, что в настоящее время актуальным является вопрос повышения эффективности госслужбы в России. Очевидной стала задача привязки оплаты труда госслужащих страны к достигнутым ими результатам и прежде всего к социально-экономическим показателям России.

Рисунок. Динамика соотношения номинальной заработной платы работников всех организаций РФ и госслужащих за 2000-2012 годы [3, c. 150]

Руководством страны взят курс на инновационную экономику. Исходя из вышесказанного, на наш взгляд, особенно актуальным вопросом становится организация инновационного процесса методов повышения эффективности труда государственных служащих в России, поскольку именно от госслужбы страны напрямую зависит развитие его гражданского общества.

Инновационная деятельность в сфере управления персоналом госслужбы страны заключается в формировании структуры инновационной системы взаимосвязанных видов работ. Совокупность таких работ предполагает создание инноваций в несколько этапов [5, c. 150-153]:

– реализация инновационных проектов, сводящейся к проектной деятельности, направленной на разработку особого управленческо-инструментального знания;

– осуществление научно-исследовательской деятельности, нацеленной на создание новых управленческих технологий в сфере госслужбы в условиях рыночной экономики;

– открытие и изобретение знания, сводящегося к такому утверждению, как о существовании «нечто» и возможности его создания;

– организация образовательной деятельности, сконцентрированной на профессиональном развитии и формировании знаний у каждого госслужащего о том, что они должны предпринимать для практической реализации инновационных методов управления персоналом госслужбы.

В вышеприведенной структуре наименее «слабым звеном» выступает аспект, согласно которому методологические основы управления инновациями в кадровой работе возникают не исходя из логики управления персоналом, а являются логическим развитием практики в качестве социального инструмента запуска, поддержки и модификации развития управленческих процессов.

В связи с вышесказанным кадровая инновация является конечным результатом внедрения новшества, вызывающего изменение кадровой работы в качестве объекта управления и достижению социально-экономического эффекта или иного его вида. Практическая реализация инновации в сфере ее применения способствует: экономии затрат, повышению эффективности или созданию условий для достижения дополнительного управленческого эффекта.

Инновационные методы управления персоналом в сфере госслужбы имеют ряд принципиальных отличий от технологических и продуктовых нововведений [1, c. 37]:

– для их реализации необходимы меньшие единовременные затраты;

– более сложным является процесс их экономического обоснования до внедрения и соответствующей оценки после него;

– имеют определенную специфику и применимы исключительно лишь для госслужбы (инновационные же технологии производства, как правило, можно использовать и в организациях, осуществляющих другие виды экономической деятельности);

– практическая их реализация отягощена психологическим фактором, заключающемся в феномене инерционного противодействия изменениям (проявляется заметнее, чем например, на материальных инновациях).

Положительные изменения в сфере функциональной деятельности госслужащих дают органу управления возможность повышения эффективность деятельности по оказанию услуг и «открывает глаза» работникам на то, что новое не угрожает им, а наоборот, способствует формированию в коллективе группы понимающих целесообразность развития на инновационной основе. Следующий этап инновационной деятельности в сфере управления персоналом госслужбы будет характеризоваться как большими финансовыми ресурсами, так и повышением степени лояльности персонала к изменениям, т.е. увеличением числа сотрудников, готовых принимать личное участие в инновационной деятельности. Таким образом, взаимодействие инновационной и функциональной деятельности осуществляется по спирали, качественно изменяясь от одного ее витка к другому.

Внедрение инновационной деятельности в кадровой работе приводит к существенному изменению содержания функциональной. В результате практического осуществления инновационной деятельности происходят следующие изменения: перед функциональным подразделениям ставятся принципиально новые цели и закрепляется решение новых задач, корректируются функции и состав работ отдельных госслужащих, изменяется содержание труда на их рабочих местах, сокращаются (иногда и наоборот возрастают) затраты на выполнение функциональной деятельности. В свою очередь функциональная деятельность дает (материальные, финансовые и, конечно же, человеческие) ресурсы для практической реализации инновационной деятельности.

Для того чтобы государство российское было истинно демократическим и правовым, необходимо, чтобы в сфере госслужбы страны трудились образованные, высококомпетентные и непримиримые к различного рода нарушениям (начиная от закона и заканчивая морально-этическими нормами) работники.

В контексте проводимого исследования будем опираться на работу Борщевского Г.А. [2, c. 65-88], в которой предпринята небезуспешная попытка критической оценки реформирования госслужбы РФ в историческом аспекте.

Проведенное вышеуказанным автором изучение архивных источников свидетельствует о том, что ни один из планов реформирования государственного аппарата почти за 25 лет не был доведен до конца.

Ниже, в форме табл. 2, отражены ключевые характеристики реформирования сферы госслужбы в России, обозначенные в соответствующих программных документах за период с 1998 до 2013 года.

Факты, представленные в вышеуказанной таблице, указывают на определенную преемственность, вплоть до буквального копирования, планируемых организационно-правовых и финансовых мероприятий, вне зависимости от изменений политической системы. При этом в работе мы ограничились рассмотрением лишь основных аспектов реформирования, таких как, создание системы управления, применение кадровых технологий (подбор и оценка), повышение открытости аппарата и совершенствование системы оплаты труда госслужащих.

Выявленные особенности реформирования госслужбы на современном этапе позволяют сделать вывод, что отсутствие единого уполномоченного органа препятствует эффективной реализации системных изменений в данной сфере. В итоге изменения осуществляются без координации и во многом под влиянием ведомственных интересов. Между тем создание такого органа, согласно официальным данным, отложено до завершения текущего этапа реформирования государственной службы в России.

Таким образом, прослеживающаяся тенденция позволяет прогнозировать, по крайней мере, на ближайшую перспективу, консервацию госслужбы РФ в типичном для нее состоянии перманентного «недореформирования». Вызванное таким фактом отсутствие кадровой стратегии и методологии работы, недооценка роли профессионализма в государственном аппарате мешают реализации правовых норм в данной сфере.

Принято считать, что в настоящее время сформирована на законодательном уровне национальная модель госслужбы в РФ, принципиально отличающаяся не только от советской модели, но и от госслужбы в зарубежных странах. По мнению Борщевского Г.А., это не соответствует действительности. Он утверждает, что как раз четкой модели госслужбы в современной России нет, как впрочем не было и 20 лет назад, поскольку законодательство и текущая практика представляют собой набор принципов, норм и технологий частично заимствованных из практики прошлого, частично без адаптации взятых за рубежом, а их реализация зависит от личности отдельных руководителей. В ходе реформ ранее действовавшие системообразующие категории были ликвидированы, но не заменены адекватными по предназначению новыми. Законодательное и идеологическое обособление госслужбы от общества, населения и политической системы привело к тому, что госслужащие утратили побудительные мотивы служения закону и народу. В настоящее время отсутствуют признаки определенной модели госслужбы, за исключением самых общих, формальных законодательных рамок, которые к тому же зачастую игнорируются. Нигде не определены такие принципиальные моменты, как роль и место госслужащего в современном российском обществе, государственном управлении и жизни страны. Не поставлен вопрос о взаимоотношении государственной службы с наукой, обществом, образованием и т.д. Указанные субъекты не участвуют в определении направлений развития госслужбы, процессе ее совершенствования. Программные документы и в частности программа 2009-2013 годов, не решают своей главной задачи – целеполагания, не создают инструментов для реализации запланированных преобразований. Закрытость гражданской службы от общества в XXI веке остается чрезвычайно высокой. Системный разговор о внутренних, в частности кадровых, проблемах госслужбы, ни в СМИ, ни в науке, ни в политическом руководстве не ведется. Общественность сегодня может судить лишь о состоянии государственной службы преимущественно по косвенным признакам: высокий уровень коррупции, неудовлетворенность граждан качеством оказываемых государственных услуг, текучесть кадров в аппарате, постоянные реорганизации руководящих структур и т.д. Внедрение современных информационно-коммуникационных технологий, о которых в последнее время много говорится, само по себе не приводит и не может привести к появлению новой модели госслужбы, поскольку не сопровождается необходимыми организационными и кадровыми действиями. Реального общественного контроля за процессами внутри госслужбы не осуществляется. Вопреки сложившемуся мнению, рядовые чиновники сами являются заложниками такой закрытости, поскольку не имеют действенного механизма защиты своих прав. Все решения по кадровым вопросам закон оставляет фактически на усмотрение непосредственного руководителя госслужащего. Особенно драматичная ситуация сложилась в сфере оценки профессионального уровня государственных служащих. Неоднократно была заявлена задача по профессионализации госслужбы, но на деле ничего не было сделано для ее реализации. Это, по мнению Борщевского Г.А., является прямым следствием отсутствия моделей должностей, компетентностных портретов госслужащих, которые должны составляться профессионалами по работе с кадрами в отдельных профессиональных сферах. В зарубежных странах с целью преодоления таких негативных проявлений госслужба объединена или близка организационно с политической сферой, одновременно стирается грань с муниципальной службой и службой в организациях гражданского общества. Любая работа в общественном секторе относится к госслужбе. Подобный расширительный подход представляется верным, поскольку обогащает госслужбу кадрами, дает ресурсы для развития в русле всего общества. И главное – только так представляется возможным сформировать и реализовать осознанную трансформацию государственной службы для нужд общества. Сказанное относится и к вопросам морально-этического регулирования поведения госслужащих. Отсутствие ясности в понимании того, какое место занимает госслужба в современном российском обществе, каковы ее общественные функции и модель развития, препятствует установлению адекватных норм служебного поведения. По этой причине много лет не может быть принят этический кодекс государственной службы. Таким образом, ключевыми проблемами современного этапа реформирования госслужбы в России являются [4, c. 125-132]:

– отсутствие эффективного управления госслужбой;

– недостаточная теоретическая проработка реформы;

– децентрализация задач реформы и развития госслужбы;

– слабое информационное обеспечение, экспертная кулуарность, отсутствие учета общественного мнения;

– проблемы кадрового обеспечения;

– отставание нормативно-правового обеспечения;

– жесткая зависимость от политической ситуации;

– некритическое отношение к зарубежному опыту и т.д.

А следовательно, и в настоящее время актуальным остается вопрос формирования целостной и внутренней непротиворечивой модели госслужбы, позволяющей ей эффективно развиваться параллельно с общим развитием общества.

На наш взгляд, достаточно интересной является совместная работа Аврамчиковой Н.Т. и Солоненко Н.Н. в которой на основе анализа существующих методов оценки эффективности деятельности госслужащих раскрывается механизм реализации инновационного подхода к управлению персоналом в сфере госслужбы России. Его основными положениями являются следующие [1, c. 39]:

1) реализация активного метода, олицетворяющего новый подход к деятельности госслужащих, особенно руководителей подразделений, которые могли бы быть положены в основу оценки их труда. Так, например, с председателем комитета по управлению муниципальным имуществом в трудовом договоре должны быть предусмотрены конкретные показатели по увеличению доходов от сдачи муниципального имущества в аренду, от его реализации, от деятельности муниципальных учреждений и предприятий. У работников службы социальной защиты населения – увеличение численности населения, проживающих на территории муниципального образования, их доходов, улучшение качества медицинского обслуживания (снижение основных показателей заболевания) и образования;

2) разработка активных критериев оценки выполнения должностных обязанностей госслужащими, непосредственно участвующих в оценке эффективности деятельности муниципальных служащих. Оценку деятельности каждого государственного и муниципального служащего с помощью вышеобозначенных критериев целесообразно проводить еженедельно, что позволит осуществлять персональный подход к работе, реально оценивать деятельность каждого сотрудника, своевременно поощрять работников или принимать меры дисциплинарного воздействия к ним, избавиться от безинициативных сотрудников и сформировать квалифицированный кадровый резерв;

3) создание при Президенте Российской Федерации специального государственного органа по решению проблем повышения эффективности деятельности персонала госслужбы страны. Таким органом может стать Федеральное агентство по делам государственной службы при Президенте Российской Федерации. При условии уточнения его правового статуса и наделения соответствующими полномочиями такое агентство может осуществлять управление госслужбой на федеральном уровне, а также координировать ее развитие на региональном и муниципальном уровнях.

Образование такого органа позволит главе государства сконцентрировать в одних руках управление госслужбой, а также эффективно решать задачи по дальнейшему развитию и совершенствованию системы государственного управления, профессионализировать осуществление кадровой политики всех управленческих структур России.