Перспективы развития форм государственно-частного партнерства в Республике Казахстан

Развитие государственно-частного партнерства (ГЧП) в Республике Казахстан началось в начале 90-х, когда страна обрела свою независимость, и было начато применение принципиально новых для страны механизмов сотрудничества государства и частного сектора, таких как:

– корпоративная форма управления (участие государства в уставных капиталах юридических лиц наряду с частным сектором);

– доверительное управление объектами государственной собственности (аренда);

– государственные закупки (сервисные контракты);

– приватизация.

ГЧП рассматривалось в основном как элемент управления государственными активами и основными нормативными правовыми актами, регулирующими данные взаимоотношения, стали Законы РК «О приватизации», «Об акционерных обществах», «О государственных закупках» [1].

В настоящее время значительное количество государственных объектов передано в управление по контрактам на управление и содержание, а также на эксплуатацию.

Концессия

В отдельный блок взаимоотношений государства и бизнеса по передаче активов в управление традиционно выделяются концессионные механизмы, понятие которых в законодательстве постоянно трансформировалось.

На начальном этапе под концессией понималось предоставление в аренду имущества, земли и природных ресурсов иностранным инвесторам, основным направлением которой являлось привлечение иностранных инвестиций в сферу недропользования.

Позднее законодательное регулирование концессионных отношений осуществлялось в качестве одного из подвидов имущественного найма и регулировалось Гражданским кодексом РК.

С принятием в 2006 году нового Закона РК «О концессиях» было создано правовое поле, позволяющее частному сектору:

– инвестировать финансовые и технологические ресурсы в государственные активы; расширить меры государственной поддержки концессионеров;

– усилить институциональную составляющую путем создания специализированной организации по вопросам концессии, позволяющей обеспечить интересы государства в части оптимального распределения рисков при использовании государственной собственности.

В 2008 году создана специализированная организация по вопросам концессии – АО «Казахстанский центр ГЧП», после чего, к концу 2008 года правовая, экономическая и институциональная база государственной политики в области ГЧП была в целом сформирована.

Формы государственно-частного партнерства

Для раскрытия механизма действия ГЧП представляется целесообразным рассмотреть классификацию его существующих форм.

В международной практике различают следующие формы ГЧП:

1) институциональные;

2) контрактные, к которым относятся:

– контракты на предоставление услуг;

– контракты на управление и содержание;

– контракты на эксплуатацию и содержание (аренда, лизинг);

– контракты ВОО (строительство – эксплуатация – владение);

– концессия.

Рассмотрим каждый из них подробнее и возможность применения данных видов ГЧП в соответствии с действующим законодательством Республики Казахстан.

Институциональные ГЧП – это все виды совместных предприятий между государственными и частными участниками, а также продажа долей государственных компаний частным для привлечения финансирования и качественного управления проектами [2].

Данная форма ГЧП в законодательстве РК достаточно четко урегулирована. Существует даже ряд успешных примеров: Казахтелеком, Казцинк, ЭйрАстана, Казмортрансфлот, Казтелерадио и т.д.

Создание социально-предпринимательских корпораций в Казахстане также является одним из способов стимулирования данной формы партнерства.

Контрактные государственно-частные партнерства

1. Контракты на предоставление услуг. В законодательстве РК не делается различий между контрактом на предоставление услуг и традиционным государственным закупом услуг. Зачастую сложно провести грань между ними. Однако для данной формы ГЧП характерно применение системы оценки качества оказанных услуг. Правительство заранее устанавливает ключевые показатели эффективности и оплачивает услуги частной стороны в зависимости от выполнения этих показателей.

2. Контракты на управление и содержание. Реализация контрактов на управление и содержание направлена на улучшение внутренней системы управления и операционной деятельности объекта.

В данных контрактах объектами могут послужить организации социальной направленности, в том числе не исключается жилищно-коммунальная сфера. Заключая договоры на управление и содержание, частный сектор берет на себя обязательства по обеспечению нормального функционирования того или иного объекта. Вместе с тем, остальная ответственность, связанная с рисками неплатежей по коммунальным сборам и возвратом вложенных средств, остается за государственными органами.

В рамках действующего законодательства Республики Казахстан данная форма ГЧП может быть реализована по вопросам государственного закупа, согласно которому государственный орган может выставлять на конкурсный лот управление и содержание государственной собственности, необходимых для обеспечения функционирования, а также выполнения государственных функций. Другими словами данный вид взаимоотношений называется доверительное управление.

3. Контракты на эксплуатацию и содержание (аренда, лизинг). Целью использования данной формы ГЧП является повышение операционной эффективности и улучшение качества оказываемых услуг, а также привлечение средств из частного сектора для финансирования объекта.

Частный сектор арендует государственное имущество, в том числе объекты коммунальной инфраструктуры, как правило на длительный срок, и несет ответственность перед потребителем как оператор услуг. Выступая как частный оператор, получает вознаграждение за эксплуатацию и содержание объекта, размер которого напрямую зависит от его показателей эффективности. Кроме того, выплачивает государству арендную плату, которая используется для внесения капитальных вложений.

Согласно действующему законодательству Республики Казахстан предусмотрена возможность таких контрактов, но для их реализации необходимо дальнейшее развитие законодательной базы.

Несмотря на то, что лизинг является одной из самых распространенных форм ГЧП в мире, определение «лизинга», предлагаемое в Гражданском кодексе РК, отличается от понятия «лизинг» как формы ГЧП. В рамках лизинговых соглашений частная сторона принимает на себя обязательство по управлению и содержанию, а также по финансированию части капитальных и операционных затрат.

Таким образом, лизинговые отношения как форма ГЧП в действующем законодательстве не урегулированы.

4. Контракты ВОО (строительство – эксплуатация – владение) и выведение из государственного сектора является промежуточной формой ГЧП между концессией и приватизацией. В отличие от концессии, срок возврата объекта государству не устанавливается, в отличие от приватизации, ответственность перед населением за оказание услуги, определенной в соглашении ВОО, остается за государством [5]. В этой связи можно утверждать, что данная форма ГЧП в действующем законодательстве не урегулирована.

5. Концессии являются наиболее актуальной формой ГЧП в Казахстане и в других странах мира. Это можно объяснить наиболее сбалансированным распределением рисков в концессионных соглашениях, чем в других формах ГЧП.

В настоящее время в Республике Казахстан создана законодательная база для реализации концессионных проектов:

– Бюджетный кодекс Республики Казахстан;

– Гражданский кодекс Республики Казахстан;

– Закон Республики Казахстан «О концессиях» от 07.07.2006 № 167;

Также в рамках законодательства по вопросам концессии разработаны и утверждены нормативно-правовые акты, которые влияют на правовое регулирование планирования и реализации концессионных проектов.

Успешное развитие данной формы ГЧП возможно при условии дальнейшего совершенствования законодательной и институциональной базы.

Заключение

Законодательство любого плана постоянно совершенствуется и адаптируется к реалиям современности. Поэтому, несмотря на несовершенства системы ГЧП в Казахстане, его текущее состояние развития в стране можно оценить как «перспективное».

Развитие ГЧП в определенной стране условно можно разделить на три этапа: подготовка, внедрение и совершенствование. Если на начальных этапах страны изучают международный опыт, анализируют действующее законодательство и вносят соответствующие поправки и изменения в целях создания полноценной правовой базы для реализации пилотных проектов ГЧП, этап совершенствования характеризуется повышением активности в сфере ГЧП и повышением уровня сложности проектов. Данный этап предполагает дальнейшее совершенствование законодательства, а также моделей реализации проектов ГЧП.

Таким образом, на сегодняшний день можно смело утверждать, что в Казахстане развитие ГЧП завершило второй этап, и были созданы все условия для перехода от этапа становления и внедрения к этапу совершенствования.